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2008年10月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》文件中提出，加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。
《決定》提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。
要認(rèn)真解決好農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問(wèn)題，就要對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保障的基本現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的原因進(jìn)行分析，以更有針對(duì)性地提出解決農(nóng)民工養(yǎng)老保障問(wèn)題的對(duì)策和措施。
一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題
目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題可概括為：
（一）參保率低，發(fā)展不平衡
1、首先是參保率低。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的數(shù)據(jù)，截止到2005年底，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為1.7億人。而農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15%左右，部分地區(qū)如廣東、大連等地參保率較高，但也僅達(dá)到20%左右。無(wú)論從他們本身的參保比例來(lái)看，還是從他們與城鎮(zhèn)職工總體參保比例的對(duì)比情況來(lái)看，目前我國(guó)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例嚴(yán)重偏低。
2、其次是各地發(fā)展不平衡，未形成全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于農(nóng)民工養(yǎng)老保障工作還處于試驗(yàn)和探索過(guò)程中，國(guó)家只是出臺(tái)了一些方針性的指導(dǎo)意見(jiàn)和政策規(guī)定，尚沒(méi)有完整統(tǒng)一的操作方法和具體方案，因此各地都是根據(jù)中央方針探索適合本地特點(diǎn)和符合本地需要的制度模式和操作方法。
（二）制度設(shè)計(jì)不合理，農(nóng)民工權(quán)益難以保障
1、制度設(shè)計(jì)為退休之前累計(jì)繳費(fèi)15年以上才能在退休后按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。15年的繳費(fèi)年限對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)過(guò)長(zhǎng)。
2、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌單位有2000多個(gè)，各個(gè)單位又有相對(duì)獨(dú)立的地方利益，而且各統(tǒng)籌單位政策不統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互接。農(nóng)民工的高度流動(dòng)性決定了他們很難堅(jiān)持在一個(gè)統(tǒng)籌單位名下一直生活工作下去，在流動(dòng)過(guò)程中無(wú)法避免會(huì)產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在不同統(tǒng)籌單位之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。
二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策研究
根據(jù)上述分析，關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度選擇問(wèn)題，目前還存在不同的認(rèn)識(shí)和看法，需要進(jìn)行具體分析。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。進(jìn)入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的好處是有利于農(nóng)民工向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程；同時(shí)，還有利于在全國(guó)范圍內(nèi)建立基本統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度。但弊端是費(fèi)率較高，農(nóng)民工難以承受；繳費(fèi)年限較長(zhǎng)；轉(zhuǎn)移接續(xù)難，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)農(nóng)民工高度流動(dòng)性的特點(diǎn)等。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)單獨(dú)建立農(nóng)民工個(gè)人賬戶(hù)制度。為農(nóng)民工專(zhuān)門(mén)建立過(guò)渡性的個(gè)人賬戶(hù)制度的優(yōu)點(diǎn)是為農(nóng)民工提供了低費(fèi)率的保障平臺(tái)；賬戶(hù)權(quán)益可累計(jì)計(jì)算，有利于調(diào)動(dòng)其參保積極性；便于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，適應(yīng)農(nóng)民工高度流動(dòng)性的特點(diǎn)。但缺點(diǎn)是：一是否雇用農(nóng)民工的企業(yè)之間、城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工之間都難以公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立；二是對(duì)現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度有影響。如單獨(dú)建立農(nóng)民工個(gè)人賬戶(hù)制度，不僅使將來(lái)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的難度加大，而且將使一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政補(bǔ)貼的壓力增加。
針對(duì)上述觀點(diǎn)，本文認(rèn)為在養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，很難用一種制度安排將所有的農(nóng)民工全部覆蓋進(jìn)來(lái)。總體上，目前實(shí)施的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的保障制度，是一種公平（統(tǒng)籌賬戶(hù)）與效率（個(gè)人賬戶(hù)）兼顧的保險(xiǎn)制度，因而具有合理性。以現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)，合理設(shè)計(jì)"第三條道路"，是較為理性的選擇。具體內(nèi)容如下：
1、分賬運(yùn)行，徹底杜絕以個(gè)人賬戶(hù)貼補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)的做法。事實(shí)上，目前城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障很大程度上是以個(gè)人賬戶(hù)來(lái)補(bǔ)貼社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)，致使個(gè)人賬戶(hù)"空賬運(yùn)行"，極不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行分賬運(yùn)行，從企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)金中抽取一定比例，注入農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，與農(nóng)民工個(gè)人繳納部分共同構(gòu)成基本養(yǎng)老金；剩余部分則采取現(xiàn)收現(xiàn)付方式打入統(tǒng)籌賬戶(hù)。關(guān)鍵就在于切實(shí)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，以免出現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)的"空賬運(yùn)行"。
2、在全國(guó)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上進(jìn)行繳費(fèi)年限累計(jì)。只要在退休前累計(jì)或補(bǔ)齊15年的繳費(fèi)年限，就應(yīng)享受相應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。但目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)差異性及社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)的不可轉(zhuǎn)移性與農(nóng)民工強(qiáng)流動(dòng)性之間的矛盾，使大多數(shù)農(nóng)民工只能望"保"興嘆。如能實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，無(wú)論在哪里工作，農(nóng)民工只要參保就累計(jì)繳費(fèi)年限，可極大提高其參保積極性。
3、取消繳費(fèi)滿(mǎn)15年后方可支付社會(huì)統(tǒng)籌的做法。如果農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)年限未滿(mǎn)15年，其也有權(quán)享受社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)支付的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其數(shù)量可根據(jù)實(shí)際繳費(fèi)年限與15年的比值具體計(jì)算。
4、建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)調(diào)整機(jī)制。農(nóng)民工返鄉(xiāng)后可轉(zhuǎn)入農(nóng)保，將個(gè)人賬戶(hù)存儲(chǔ)額和按規(guī)定核算的待遇轉(zhuǎn)移到本市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)中，按"農(nóng)保"的規(guī)定享受相應(yīng)的待遇。
綜上所述，應(yīng)取現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)民工單獨(dú)個(gè)人賬戶(hù)制度兩者之所長(zhǎng)，合理設(shè)計(jì)"第三條道路"，建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)社會(huì)保障制度的不斷完善。