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在城市管理中，人、財、物、信息、生態(tài)、空間、城市文化等都是管理對象，惟有人，既是管理對象，又是管理主體。城市管理的價值在于通過管理，充分調(diào)動人的積極性和自覺性，把最活躍的人的因素同其他各種物的因素有機地結(jié)合起來，推動城市的發(fā)展，從而滿足人的各種生存和發(fā)展需要，并最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。所以，衡量城市管理水平的標(biāo)準(zhǔn)只有一條，就是看它是否滿足了人的生存和發(fā)展需要，是否保證了人的公正、平等和平衡發(fā)展。

基于對城市和城市管理本質(zhì)的認(rèn)識，我們提出了城市的人本管理和能本管理，以期通過對人本管理和能本管理基本理論和方法的論述，推進對城市管理本質(zhì)問題的深層次認(rèn)識。

人本管理和能本管理的辯證關(guān)系

城市的人本管理是指以“社會人”為基礎(chǔ)和前提的管理理論，是在反對傳統(tǒng)的以“經(jīng)濟”為目的的物本管理理論的基礎(chǔ)上形成的，它把個體的人作為社會成員的一分子，強調(diào)個人和社會利益的同構(gòu)；它重視人的物質(zhì)和精神需求，重視人性的因素，尊重人的個體行為，強調(diào)對人的情感的關(guān)注。

能本管理理論是現(xiàn)代城市管理的最新理論，它的理論根源是現(xiàn)代人的最高理想在于追求自我實現(xiàn)，因而能夠不斷地挖掘自己的潛能，發(fā)揮創(chuàng)造力，把自己塑造成“能力人”。能本管理研究如何激發(fā)和激勵管理人員和普通市民主動投入到管理中去，從管理對象成為管理的參與者和主人。據(jù)此，大力開發(fā)人力資源，充分調(diào)動人的智力因素，培養(yǎng)和發(fā)揮人的工作能力，營造一個能發(fā)揮創(chuàng)造能力的環(huán)境，就成為“能本管理”理論的重點。

城市的人本管理和能本管理是城市管理理論發(fā)展過程中的兩個環(huán)節(jié)，既相輔相成、相互融合，又各自具有發(fā)展的階段性特點，呈現(xiàn)出不同的要求。

首先，人本管理和能本管理都是以人為唯一的管理主體，把人的精神需要提升到重要的地位，而不是以物的管理為核心，都反對重物輕人，反對把人當(dāng)作工具來管理，反對單純實行物質(zhì)刺激和金錢刺激。

其次，人本管理和能本管理又相互區(qū)別，不能把兩者看作同樣的管理理論。一是產(chǎn)生的歷史階段不同。人本管理理論的產(chǎn)生早于能本管理，是西方第二代管理理論，與城市管理學(xué)科的成熟和科學(xué)化相關(guān)；能本管理是西方第三代管理理論，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代末期，是隨著城市管治理論和知識管理理論的出現(xiàn)而出現(xiàn)并發(fā)展的。二是管理的具體主體有區(qū)別。盡管都以人為管理主體，但是人本管理以城市政府為主導(dǎo)，城市政府采取立法和行政管理的手段，按照人的生存和發(fā)展意愿管理市民，這時人是被動地接受管理，能動性和創(chuàng)造性還是一種潛能。能本管理中，政府和社會、政府和市民之間是平等、協(xié)作的關(guān)系，人的主觀能動性被極大地激發(fā)出來，并成為城市管理中的最終決定力量。二是管理方法不同。人本管理更多地考慮管理體制、機制、法制的建立，用嚴(yán)密的制度約束人；能本管理則從人的知識文化和實踐能力出發(fā)，培育人的素質(zhì)，強調(diào)自我管理。另外，能本管理還強調(diào)社會的學(xué)習(xí)氣氛，著力建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。

在我國，城市化進程突飛猛進，短短20年的時間跨越了西方好幾個世紀(jì)，城市管理理論也具有極大的跨越性，工業(yè)化時期的管理理論和后現(xiàn)代時期的管理理論混雜在一起，人本管理和能本管理相互交融、相互滲透，特征并不是特別明顯。本文在作一般性區(qū)別的前提下，將人本管理和能本管理都作為當(dāng)前城市管理的基本理論，作為未來城市發(fā)展的趨勢和要求來考慮和研究。

人本管理和能本管理的基本原理

一、以人為本原理

以人為本原理是人本管理和能本管理最基本的原理，是其它原理建立的理論基石。它以城市社會中的人的需求為出發(fā)點和歸宿，把城市管理作為人的主體行為，使城市建筑、城市設(shè)施等物化形態(tài)成為人類為更好地生存和發(fā)展而熟練駕馭的工具，使城市在物質(zhì)財富不斷堆積的同時促進人的精神世界的豐富和多彩，使城市最終成為人類文明的居所和社會發(fā)展的動力。

以人為本，一要遵循“人性化”。即尊重人的存在和價值，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)、文化需要。當(dāng)前，我國在城市管理中，重點解決人的居住問題、就業(yè)問題，這是符合現(xiàn)階段我國國情和國力的。二要追求“人格化”。把城市中靜止、機械、毫無生氣的符號賦予生動的人文色彩和特色風(fēng)范，產(chǎn)生獨特的魅力。三是注重“主體性”和“自為性”。人類不必一味遷就經(jīng)濟和技術(shù)限制，要按照自身的成長特點和需求變化來設(shè)計城市環(huán)境，發(fā)揮主觀能動性。

二、平等原理

平等原理保證“以人為本”原理得到落實。平等觀念是隨著民主化意識的加強而出現(xiàn)的，在現(xiàn)代公平、公正的法制環(huán)境下，公民享有平等地參與城市管理的各種權(quán)利和義務(wù)。

強調(diào)平等并不意味以個人管理代替全部城市管理機構(gòu)，也不等同于城市管理者和市民之間毫無差別。我們倡導(dǎo)的平等，一是指全體市民有權(quán)利平等地獲得城市政府為其生存和發(fā)展提供的條件，城市政府制訂公共政策時，不能忽視每一個市民的正當(dāng)要求。二是全體市民擁有平等地參與城市管理的機會，城市政府要公開管理信息和資源，積極創(chuàng)造市民參與的機制，暢通各種參與的渠道，保證市民的知情權(quán)、參與權(quán)。三是全體市民共同享有城市發(fā)展帶來的成果，不管是物質(zhì)成果，還是精神成果。

三、講究行為的合法性和合理性原理

城市管理是一種規(guī)范的法治管理，按照憲法和有關(guān)法律、法規(guī)確定的基本原則，實施制度化管理，做到在法律面前人人平等，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。人本管理和能本管理要堅持依法管理，杜絕管理的隨意性，杜絕以人言、習(xí)俗、道德代替法律；要堅持嚴(yán)格管理，掌握法律的尺度不能此一時彼一時，不能忽輕忽重、忽緊忽松。

當(dāng)然，城市管理所要禁止的違法行為，許多是市民日常生活中養(yǎng)成的不良習(xí)氣，這就要求城市管理在合法的同時，還要合乎情理。行政執(zhí)法過程中，強調(diào)自由裁量權(quán)的適應(yīng)范圍，強調(diào)司法救濟原則，體現(xiàn)了人本管理和能本管理的根本精神內(nèi)涵。

四、共情原理

“共情”又稱“共鳴”。把“共情”應(yīng)用到城市人本管理和能本管理理論上，具體指的是城市管理者和市民之間由于在管理城市的情感認(rèn)識上的高度一致，引起了雙方彼此認(rèn)同的情緒，進而引導(dǎo)雙方共同采取方法管理城市。共情原理對管理雙方提出了嚴(yán)格甚至苛刻的要求。首先，城市管理者要把自己當(dāng)作城市普通的一員，把法律賦予的職責(zé)當(dāng)作服務(wù)的手段，而且關(guān)鍵要模范遵守用來管束別人的法律制度，服從和服務(wù)于法律的強制力。第二，作為市民的一方，要有城市主人翁的意識，擁有管理所需的系統(tǒng)的知識，并具備較高的綜合素質(zhì)。當(dāng)然，具備了這些條件，并不等于雙方之間一定會出現(xiàn)共情現(xiàn)象，還需要適宜的外部環(huán)境，觸發(fā)雙方的情感，使共情在瞬間的溝通、交流中實現(xiàn)。

五、價值體系一致性原理

又稱為“互動原理”。其理論基石是管治思維和知識管理。城市是人類共同的家園，盡管管理是多元的，多元主體的需要也是不盡相同的，然而，建設(shè)好共同的家園的愿望卻是一致的。在城市管治時代和知識管理時代，市民的民主法制意識逐漸樹立和發(fā)展，市民的權(quán)利意識和主體意識逐漸自覺和加強，市民日益把城市管理當(dāng)作實現(xiàn)自身利益的手段；市民與管理者相互滲透、相互融合，雙方角色相互交流、相互轉(zhuǎn)換，消弭了管理者和市民之間對于城市管理認(rèn)識的差別，使雙方價值體系逐漸趨于相同。市民以各種形式，從各種渠道全方位參與到城市管理中，新聞媒體上越來越多地出現(xiàn)市民關(guān)于市容市貌的反映，市長的電子信箱上越來越多地收到要求改善環(huán)境的呼聲，各種提案、議案，各類對話、座談、咨詢節(jié)目，構(gòu)成了互動管理的平臺。

人本管理和能本管理的實施措施

一、轉(zhuǎn)變政府管理職能，讓城市政府擔(dān)當(dāng)城市管理組織者和協(xié)調(diào)員的角色

在傳統(tǒng)的“經(jīng)濟主導(dǎo)型”城市管理模式中，城市政府承擔(dān)了太多不該管、又管不好的社會職能。一方面造成政府機構(gòu)的臃腫龐大，窒息了社會活力；另一方面，又因未履行公共職責(zé)而影響了城市社會的發(fā)展。進入“社會主導(dǎo)型”城市管理階段，城市政府要自覺轉(zhuǎn)換角色，從無所不包的壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼慕M織者和協(xié)調(diào)者。

要實現(xiàn)城市管理職能內(nèi)涵的根本轉(zhuǎn)換，一是逐步加強公共行政職能，依法調(diào)節(jié)政府機構(gòu)和社會組織、社會成員之間的權(quán)益和行為，運用有限的行政資源，進行合理配置，以滿足日益增長的社會公共需要。二是對社會職能進行分類管理。社會群體的利益多元化，社會發(fā)展的公共需求和公共保障多樣化，使政府對社會生活的管理既不能包攬一切，又不能放任自流，而是要縮小直接管理的范圍，加強政策引導(dǎo)，支持各種自治組織和中介自主依法開展獨立活動，壯大市民社會，提高市民自我管理的能力。

在管理手段上，要從采取行政命令式的直接干預(yù)轉(zhuǎn)向以協(xié)調(diào)、引導(dǎo)為主的間接管理，在管理權(quán)限上，要從直接參與微觀管理轉(zhuǎn)向以宏觀管理平衡為主，做好服務(wù)工作。

二、還權(quán)于民，使城市管理公共行政權(quán)力更多地向中介機構(gòu)和市民社會遷移

一是簡政放權(quán)，把城市公共管理和服務(wù)的權(quán)力交給市民組織和市民社會。要根據(jù)精簡、統(tǒng)

一、效能的原則進行政府機構(gòu)改革，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)的水平；要規(guī)范行政審批制度，減少行政審批事項，改變政府管理主要依賴審批管理方式、忽視后續(xù)管理和服務(wù)的弊病。

二是權(quán)力下移。城市管理重心要向下移動，賦予各個管理層級相應(yīng)的權(quán)力，使城區(qū)、街道、社區(qū)都有管理權(quán)，權(quán)責(zé)利相結(jié)合。近年來，我國城市管理體制開始打破垂直管理、條塊分割的局面，實行“兩級政府，三級管理”，把管理權(quán)下放到城市市區(qū)和街道等基層單位，還重新梳理了城市管理行政審批權(quán)和處罰權(quán)，在行政處罰方面實行相對集中制度，對城市管理權(quán)力的分散和下放進行了有益的嘗試。

三、樹立親和管理理念，實施柔性化管理

親和管理，既是一種管理理念，又是具體的管理方法。城市管理者在提高自身素質(zhì)和形象后，在依法進行管理時，從廣大市民的切身利益出發(fā)，采取疏導(dǎo)、勸說、服務(wù)的手段開展工作。“親和”的目的是為了更好地實現(xiàn)管理目標(biāo)，而實現(xiàn)管理目標(biāo)必須依賴“親和”這一方法。

要樹立管理者平民化的親切形象，這是親和管理的起點。一要堅定“親和”管理理念，正確認(rèn)識法的嚴(yán)肅性和執(zhí)法的服務(wù)性之間的關(guān)系，消除“親和”管理體現(xiàn)不出管理、執(zhí)法機關(guān)威嚴(yán)的思想，樹立“親和”管理觀。二要提高管理人員思想政治、職業(yè)道德、文化知識、法律法規(guī)等各方面水平，從控制、管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、保障，適應(yīng)親和管理、現(xiàn)代化管理的要求。

要開展柔性服務(wù)活動，對管理對象和顏悅色，耐心細(xì)致做說服工作。在管理中，可以主動“示弱”而不“逞強”，堅持以理服人、以法服人。要通過有關(guān)管理部門建立疏導(dǎo)幫困機制，對社會弱勢群體，在教育的同時，給予必要的幫助。

四、選擇市民參與的切入點，建立健全參與機構(gòu)和制度

（一）建立公眾參與機構(gòu)

培育市民社會。市民社會是城市政府對城市居民實施管理的新載體。隨著傳統(tǒng)“個人—單位—國家”管理模式的削弱，“單位制”在城市管理中的地位逐漸消失，城市居民的經(jīng)濟、社會與文化生活越來越多地與其所在的社區(qū)發(fā)生緊密的聯(lián)系，城市社區(qū)因此成了社會整合的重要依托和載體。自治組織和中介機構(gòu)的增加和完善，最終形成與政府、市場鼎足而立的市民社會。

建立專業(yè)的民間管理機構(gòu)。現(xiàn)代城市管理領(lǐng)域廣泛，分工相當(dāng)細(xì)致，管理的專業(yè)性很強，單個市民不可能具備管理所需的完整專業(yè)知識和法律知識，在這種情況下，建立一個獨立的、擁有一定的決策和管理權(quán)限并受到法律保護與支持的民間機構(gòu)，是非常必要的。這種專業(yè)的民間管理機構(gòu)可以直接受理市民的維權(quán)要求，負(fù)責(zé)代表市民與政府機關(guān)交涉，為市民提供法律援助。

（二）完善市民參與制度

教育引導(dǎo)制度。要參與城市管理，市民必須是“能力人”。城市政府應(yīng)該形成一套教育體系，將城市管理知識滲透到學(xué)校教育、職業(yè)教育、終身教育中，通過書本、專家咨詢、媒體訪談等多種方式進行引導(dǎo)，使市民擁有必備的管理知識，成為城市管理方面的“能力人”。

公開互動制度。全面、全過程的公開是參與的基礎(chǔ)，城市管理工作的每一階段都需要政府、社會團體和市民做出選擇，以達成最后決策，堅持公開，就是要通過信息渠道，及時把決策內(nèi)容告訴市民，同時，建立反饋機制，讓市民把自己的個人經(jīng)驗、價值取向及合理化建議反饋給政府，在互動中逐步達成共識。