西方警務(wù)改革考察及其啟示范文
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一、引言
英國是世界上最早建立現(xiàn)代警察制度的國家，警察預(yù)防和控制犯罪、打擊犯罪的雙重職能持續(xù)了100多年，其間先后發(fā)生了四次警務(wù)革命，警察體制經(jīng)歷了從非職業(yè)化到專職化，從依附到獨立，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的歷史演進，改革目標則經(jīng)歷了從預(yù)防為主到打擊犯罪再到回歸社會作用的螺旋上升的過程。自二十世紀末開始，受到犯罪率不斷上升、公眾安全感不斷下降的挑戰(zhàn)，英國警方開始探討新的警務(wù)模式，啟動了新一輪的警務(wù)改革，把第四次警務(wù)革命不斷推向深入，并對世界警務(wù)建設(shè)產(chǎn)生了深遠的影響。
二、英國新一輪警務(wù)改革的介紹
(一)英國新一輪警務(wù)改革的背景
1.社會背景———現(xiàn)實的巨大壓力。其時，英國的警務(wù)實踐主要面臨三大挑戰(zhàn):一是如何有效地打擊有組織犯罪特別是跨國有組織犯罪、國際恐怖主義和高科技犯罪。這是一個帶有普遍性、國際性、形勢嚴峻的課題，需要各地警察部門之間、中央與地方之間、國家與國家之間協(xié)調(diào)合作，尋求有效的警務(wù)工作模式。二是如何與海關(guān)、移民局等其他機構(gòu)和人員建立良好的合作伙伴關(guān)系。隨著當(dāng)前犯罪的復(fù)雜化、職業(yè)化、有組織化，單憑警察部門一家已經(jīng)難以有效應(yīng)對，需要與其他部門通力合作。三是如何贏得公眾對警察的信任。隨著都市的國際化，國內(nèi)、國外人員流動加大，社區(qū)成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不同階層的人員對警務(wù)服務(wù)有不同的要求。這就需要加強與社區(qū)的緊密合作，增加執(zhí)法的透明度，建立有效的責(zé)任機制，與公眾重新建立良好的互動合作關(guān)系。這三個挑戰(zhàn)相互聯(lián)系，沒有與社區(qū)公眾和政府其他部門的良好合作，就不可能有效打擊有組織犯罪，因此必須綜合平衡地去解決它們。而傳統(tǒng)的警務(wù)模式已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢的要求，必須進行改革。
此外，1966年英國警察為8.6萬人，1981年為11萬人，1991年則上升到14萬人，二十五年內(nèi)英國全國警察人數(shù)上升了61%。而警察是公務(wù)人員，靠公眾納稅養(yǎng)活，公眾平均年收入的24%要交稅。警察人數(shù)上升加重了納稅人的負擔(dān)，引起公眾的不滿和指責(zé)。在警察數(shù)量增加的同時，英國犯罪率同樣處于上升較快的狀態(tài)。1967年發(fā)案120萬起，1977年發(fā)案240萬起，到1992年增至559萬起，二十五年上升了兩倍多。警力與犯罪同步增長的現(xiàn)象使人們對警察的工作表現(xiàn)提出很多疑問，公眾對警察的信任度也隨之大幅下降，1982年36%的公眾認為警察表現(xiàn)“非常好”，到1992年該指標降至21%。從二十世紀九十年代起，英國警方明顯感到其相對匱乏的警務(wù)資源和日益嚴峻的犯罪形勢之間出現(xiàn)的需求鴻溝日漸明顯，雖然政府加大了對警力和經(jīng)費的投入，但相對這一犯罪高潮仍是杯水車薪。時任英格蘭銀行副行長、新公共管理的著名倡導(dǎo)者霍華德·戴維斯認為，警察展示了“一個糟糕制度的所有特征，這一制度已到了非改不可的地步”。
2.理論背景———新公共管理理論的興起和實踐。二十世紀七十年代，主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久的官僚行政模式，遭受到越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其僵化、刻板的科層體制越來越不能適應(yīng)迅速變化的社會和經(jīng)濟生活。官僚組織面對政府財政危機、機構(gòu)日趨龐大臃腫、效率低下、公眾對政府能力失去信心的不利局面，自身已無法解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難。在此背景下，從二十世紀八十年代起，一種新的管理方法在英美兩國公共部門中實踐，并迅速擴展到西方各國。這種管理主義的方法引起了公共部門巨大的變革，掀起了公共管理領(lǐng)域新的范式轉(zhuǎn)化。這種新的管理方法一般被稱為:新公共管理、管理主義、以市場為導(dǎo)向的公共行政、后官僚制范式、企業(yè)化政府等。它是以自利人為假設(shè)，以公共選擇理論、人理論以及交易成本理論為理論基礎(chǔ)，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰勒主義為基點發(fā)展而來的，其核心在于強調(diào)大規(guī)模使用私營部門的管理哲學(xué)和技術(shù)，主張公共部門引入市場機制，強調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格。其在政府與社會的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系等方面都有與官僚行政不同的定位。
新型的公共管理首先在英國掀起了浪潮。1979年，保守黨撒切爾政府上臺執(zhí)政后，英國的宏觀經(jīng)濟政策目標是大幅度壓縮財政開支、減少通貨膨脹、刺激經(jīng)濟增長和提高就業(yè)，并且大規(guī)模推行私有化政策，減少政府對企業(yè)的干預(yù)。為此，英國政府發(fā)動了轟轟烈烈的政府改革，強調(diào)政府管理中的3E(Economy，Efectiveness，Efficiency)，即成本、效率、效益。到1980年，大洋洲的澳大利亞特別是新西蘭也廣泛采納了新公共管理的方法。而后，它擴展到整個歐洲大陸。與此同時，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織設(shè)立了公共管理委員會和秘書處，用來推廣公共管理的新實踐。到1990年的時候，新公共管理已成為美國克林頓政府的主要政策之一?？肆诸D和副總統(tǒng)戈爾發(fā)動了全國績效評估運動并簽署了政府績效和結(jié)果法案。
作為新公共管理的發(fā)源地，英國同樣率先使用這一理論對警察制度進行了改革。1993年，英國內(nèi)政部發(fā)表《警察改革白皮書》，在很大程度上關(guān)注的就是通過引進社會、市場方法來提高警察的工作效率。
二十世紀九十年代，面對警務(wù)工作中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，為及時調(diào)整警察工作思路，采取新的警務(wù)模式，以更有效地提高對付犯罪活動的能力，英國政府加快了警務(wù)改革研究與實踐的步伐。首先，由首相政策研究辦公室和內(nèi)政部聯(lián)合就“警務(wù)改革”課題進行研究，推出了《希伊調(diào)查》(1993年)和《波森調(diào)查》(1995年)等研究報告。其次，采取了一系列警務(wù)改革措施，包括啟動“打擊危害社會治安行為”計劃，保護被害人和證人戰(zhàn)略，戰(zhàn)略，刑事司法制度改革，重振安全鄰里社區(qū)戰(zhàn)略，“十項承諾”，建立新的快速反應(yīng)機制，強調(diào)工作的靈活性，加強與公眾的溝通與合作，加強對警察的培訓(xùn)等，引導(dǎo)警察進入一種以服務(wù)理念為基石的警務(wù)新秩序。再次，加緊改革立法，繼《警察改革白皮書》后，英國政府又先后制定公布了《警察和治安法庭法》(1994)、《警察法》(1996)、《犯罪與無秩序法》(1999)、《警察改革法》(2002)等一系列有關(guān)警察改革的法律法規(guī)，將警察機構(gòu)的改革大刀闊斧地擺上議事日程。這是自1964年以來英國警察行政管理方面立法上的最大變革，它深刻改變了英國警察工作的性質(zhì)，使之走向一種警務(wù)新秩序，明確要求警察部門與當(dāng)?shù)貦C構(gòu)合作，并且要求警務(wù)服務(wù)必須實現(xiàn)最大價值。
為了有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，滿足社會與政府對警務(wù)工作提出的新的更高的要求，英國警方積極轉(zhuǎn)變觀念，提出四項原則，以此來統(tǒng)一指導(dǎo)和推進警務(wù)改革實踐:一是統(tǒng)一警務(wù)標準。英格蘭和威爾士共有43個警察局、318個基層警察單位、14萬名警察。各警察局彼此之間在警務(wù)標準上差異較大，有必要進行統(tǒng)一。二是增加靈活性。世界處于變化之中，警察的組織機構(gòu)也應(yīng)該做適應(yīng)性變革，需要不斷提高其適應(yīng)新形勢要求的能力。三是強調(diào)選擇性。警務(wù)服務(wù)必須以人為本，必須從社區(qū)的實際需要出發(fā)，滿足不同階層人員的要求，而不能由警察部門自己想當(dāng)然、自行其是。四是明確責(zé)任機制，實行警務(wù)公開，接受公眾的監(jiān)督。為了貫徹上述四個原則，英國警察部門制定了六個目標:一是以普通民眾為警務(wù)活動關(guān)注的重點。即把社區(qū)群眾是否滿意作為衡量警務(wù)工作好壞的根本標準，努力提升公眾對警察的信心。二是引入“警務(wù)大家庭”概念。三是實現(xiàn)警用裝備和警務(wù)理念的現(xiàn)代化。四是解決技術(shù)性問題。這里包括五個內(nèi)容:對反社會、影響他人生活但又不構(gòu)成犯罪的行為，可以訴諸法院，予以制止;引入機動車車牌自動識別系統(tǒng);推廣DNA技術(shù);采用國家犯罪情報模式;確定優(yōu)先警務(wù)的領(lǐng)域，對重點治安問題和存在嚴重問題的地區(qū)進行重點治理。五是成立警務(wù)標準機構(gòu)。六是改進選拔警察局長的標準和方法。在這些原則和目標的指導(dǎo)下，英國警方采取了一系列改革措施:
1.設(shè)立專門的警務(wù)標準機構(gòu)。1999年，英國內(nèi)政部決定在中央層面設(shè)立直屬的專門警務(wù)標準機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)一全國警務(wù)標準，促使全國的警務(wù)工作更加有效、一致。該機構(gòu)每兩周對基層警察單位的表現(xiàn)進行評估，及時報告內(nèi)政大臣。其工作有三類:一是直接參與警察部門的績效考評，提供指導(dǎo)性意見。二是如果發(fā)現(xiàn)基層警察單位的績效不好，可以派顧問或者協(xié)調(diào)人員幫助其整改。三是如果整改仍不見成效，內(nèi)政部將直接派員參與整改。其中最重要的一個環(huán)節(jié)就是，制定全國統(tǒng)一的警務(wù)工作績效管理考核辦法，統(tǒng)一考核標準。以犯罪率、破案率、公眾安全感、如何服務(wù)百姓、公眾滿意度、合理利用資源等考核指標為基礎(chǔ)，每月對各警察機構(gòu)進行績效考核。考核主要有三個內(nèi)容:一是績效衡量，主要是評價收集的數(shù)據(jù)信息，比如統(tǒng)計發(fā)案率與破案率、評價服務(wù)質(zhì)量等;二是績效監(jiān)督，主要是分析收集的數(shù)據(jù)信息，比如分析犯罪的發(fā)展趨勢、嚴重程度等;三是績效管理，即將信息運用到管理之中?？己私Y(jié)果在警察機關(guān)內(nèi)部公布，每年對社會公布一次。為防止被考評單位提供的信息數(shù)據(jù)不真實，內(nèi)政部專門規(guī)定:凡弄虛作假，輕者丟掉職位，重者要承擔(dān)法律責(zé)任。
2.積極推行國家犯罪情報模式。為提高信息資源共享，加強地區(qū)之間、中央與地方之間的情報溝通，協(xié)調(diào)彼此之間的行動，英國警方開始探討新的警務(wù)模式，逐步將情報主導(dǎo)警務(wù)作為一項全新的警務(wù)模式在全國確立。這一模式具有三個特點:一是建立了覆蓋全國的情報機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。除在內(nèi)務(wù)部成立專門機構(gòu)外，各地方警察機構(gòu)也成立了相應(yīng)的機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)各級的警務(wù)情報的收集、分析和應(yīng)用工作。二是建立了情報工作的質(zhì)量標準體系。從情報工作的收集、分析和應(yīng)用三個環(huán)節(jié)入手，健全制度，確保情報工作的質(zhì)量。從情報來源、人群、責(zé)任人、機制、培訓(xùn)等方面入手，針對全國和地方的治安形勢、犯罪趨勢等確立工作目標。地方每月都要根據(jù)情報進行一次分析，確定本地突出的治安問題和重點打擊對象，及時調(diào)整工作部署，有針對性地開展專項整治。三是資源配置合理，形成合力。從上至下，職責(zé)任務(wù)明確，分級收集，按需使用;在情報的管理上，所有的情報都要進行評估，未經(jīng)評估不得使用，把情報工作置于各項警務(wù)工作的首位。3.變革警務(wù)活動主體結(jié)構(gòu)。二十世紀末，英國警察的觀念仍比較保守、封閉，認為警務(wù)工作只能由警察來實施，現(xiàn)在這種觀念已經(jīng)有所變化。其原因主要有三個:一是為了有效地打擊有組織犯罪，必須加強不同部門之間的合作;二是為了節(jié)省公共開支，提高公共資源的使用效率，必須控制警察隊伍的規(guī)模與數(shù)量，非執(zhí)法活動轉(zhuǎn)由文職人員和社區(qū)輔警等承擔(dān);三是為了有效應(yīng)對專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中出現(xiàn)的高新技術(shù)問題。現(xiàn)在，英國正在極力推廣“警務(wù)大家庭”觀念。在這種觀念下，從事警務(wù)活動的人員主要有五類:一是警察需要宣誓，享有逮捕等警察權(quán)力。二是特別警察，具有與警察一樣的權(quán)力，但是不領(lǐng)取薪金，每星期自愿工作幾小時。三是社區(qū)警務(wù)支持官員，不享有警察的權(quán)力，也不接受警察專業(yè)訓(xùn)練，身著警察制服在路面執(zhí)勤，處理輕微案件，遇到重大案件及時報警。引入該制度的原因是，其薪水少于警察，而且能滿足公眾期望街面上能夠不斷見到警察、增加安全感的要求。四是文職人員，對警察提供輔助、支持作用，不享有警察權(quán)力，但可以參與警務(wù)活動，比如犯罪現(xiàn)場取證、拍照等。這類人員的比例不斷上升。比如，在倫敦大都市警察局，警察1.5萬人，文職人員1.5萬人。有些助理警察局長已經(jīng)由文職人員來擔(dān)任，更有學(xué)者提出將來警察局長也可以考慮由文職人員擔(dān)任。五是保安力量，英國警察局正在努力推進服務(wù)提供者選擇工作，警察活動不再由警察部門壟斷，允許其他組織向社會公眾提供某些警察服務(wù)。
4.進一步深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)。二十世紀七十年代以來，警察隊伍的快速反應(yīng)能力和通信手段有了很大提高，并開始向城區(qū)集中，以便更有效地震懾和打擊犯罪。但犯罪率不降反升，警民關(guān)系也不融洽。為此，英國警方開始推行社區(qū)警務(wù)計劃，即警察重返社區(qū)的計劃，試圖通過增加步巡以改善警民關(guān)系，在兼顧加強司法預(yù)防和社會預(yù)防的同時，著力強化情景預(yù)防，對犯罪實行由多機構(gòu)參與的、有廣泛群眾基礎(chǔ)的治安防范，讓警察回到民眾之中、深入到社區(qū)，預(yù)防和控制犯罪，直接為民眾服務(wù)。社區(qū)警務(wù)包括以下步驟:第一，界定社區(qū)的范圍，了解該社區(qū)的犯罪程度以及導(dǎo)致動亂的各種跡象。第二，召開社區(qū)公眾會議，并邀請有關(guān)社會組織的代表參加，通過社區(qū)公眾會議產(chǎn)生社區(qū)與警察咨詢協(xié)商委員會。第三，建立咨詢協(xié)商委員會。第四，為社區(qū)警務(wù)培訓(xùn)警官和分配警力資源。這次警務(wù)改革在打擊犯罪和促進警察隊伍建設(shè)方面取得了巨大成就，但仍有許多問題需要進一步探索和試驗。例如，社區(qū)警務(wù)在實施了多年后，犯罪上升的趨勢并沒有根本改變，在實踐操作方面也不容易把握。進入新世紀，英國警方曾花費數(shù)月時間在警察、政客和民眾間就警察的職責(zé)問題進行調(diào)查，結(jié)論為:一是預(yù)防和減少犯罪，二是調(diào)查犯罪、收集證據(jù)，三是保護公共安全，以及為公眾提供協(xié)助和援助。但在實際警務(wù)活動中，英國警察更重視第二項職責(zé)的履行，而此項工作不是普通民眾關(guān)心或能夠直接感受到的問題。由于在社區(qū)和街面上很少看到著裝警察，遇到困難得不到警察的幫助，無法建立起良好的警民關(guān)系，公眾的安全感和對警察的信任度在不斷下降。由此，英國在社區(qū)警務(wù)工作基礎(chǔ)上，于2001年開始了近二十年來最大的警務(wù)改革研究和試點工作———鄰里警務(wù)。其重點:一是如何將警察派往合適的社區(qū)，即警察熟悉被派往社區(qū)的情況，能夠開展預(yù)防犯罪工作;二是選擇若干個治安狀況差、刑事案件高發(fā)的社區(qū)為試點，加強街面巡邏，解決治安問題;三是加大與社區(qū)民眾溝通，處理社區(qū)內(nèi)諸如機動車亂停亂放、建筑物亂涂畫、不良青少年聚集吵鬧等反社會行為，提升社區(qū)民眾的安全感和生活質(zhì)量，贏得民眾的信任。鄰里警務(wù)計劃實施后，警察通過深入社區(qū)了解情況，盡可能滿足公眾的需要，拓寬了維護治安、打擊犯罪的渠道，提高了社區(qū)公眾對警察工作的滿意度。
5.加強對新類型犯罪的處置。隨著科學(xué)技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，涉及網(wǎng)上犯罪、高科技犯罪的案件迅速增加。比如，1998年涉嫌網(wǎng)上戀童癖犯罪的英國人為9人，2002年猛增到7000人。2004年被逮捕人數(shù)為3537人，對4112人實施了搜查措施，123人被判有罪，被調(diào)查的電腦數(shù)量為1.02萬臺，涉嫌此類犯罪的人員有教師、律師、法官、警察等。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)封堵銀行和企業(yè)營業(yè)網(wǎng)站進行敲詐勒索的案件、盜用銀行卡或信用卡密碼信息等犯罪也有逐漸增長的趨勢，而且多數(shù)涉及跨國、跨區(qū)域犯罪。英國政府為加強對這種新類型犯罪的打擊力度，在國家犯罪總局中專門設(shè)立了打擊網(wǎng)上戀童癖犯罪處和打擊高科技犯罪處。為了更加有力地打擊嚴重犯罪和有組織犯罪，整合公共資源，促進合作，提高機構(gòu)工作效率，英國準備近期將國家犯罪情報局、國家犯罪總局、移民局和海關(guān)緝私處等四個部門重組，合并為一個機構(gòu)。通過上述措施，英國警方有效防范和打擊了各類新型犯罪，網(wǎng)上犯罪和高科技案件的上升速度得到了遏制。
三、英國警務(wù)改革對我國警務(wù)改革的啟示
當(dāng)前，我國公安警務(wù)改革正處于緊要關(guān)頭。一方面，我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。盡管目前社會局勢總體穩(wěn)定，但也存在一些深層次的矛盾和問題，我國社會政治穩(wěn)定正進入刑事案件高發(fā)期，對敵斗爭復(fù)雜期，人民內(nèi)部矛盾凸顯期，日漸繁重的工作任務(wù)與日漸緊張的警力、經(jīng)費、裝備之間存在著巨大的不對稱。另一方面，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立完善，我國政治體制也進入了深刻變革階段，政府職能全面轉(zhuǎn)型，形成于計劃經(jīng)濟條件下的我國公安機關(guān)的警務(wù)運作觀念、模式都需要進行改革，以適應(yīng)新的工作任務(wù)要求。
正如一些學(xué)者所說，警察作為人類發(fā)展到一定階段所共有的社會現(xiàn)象，既有一定的歷史延續(xù)性，也存在著國與國之間的橫向關(guān)系。因此，盡管英國與我國的社會制度、國情、治安狀況不同，但其百余年的警務(wù)革命對我國警務(wù)改革不無啟示，雖然由于制度、觀念以及財力、物力等方面的原因，我們不能簡單照搬他們的做法，但可以立足現(xiàn)有條件，揚長避短，全面深入研究分析英國新一輪警務(wù)改革，將其經(jīng)驗本土化，與世界警務(wù)改革保持同步，走一條具有中國特色的公安工作發(fā)展之路，積極適應(yīng)不斷變化發(fā)展的國際國內(nèi)形勢，有效維護國家安全和社會政治穩(wěn)定?？v觀英國警務(wù)改革，有幾點啟示值得我們深思。
(一)明確新時期公安自身職能定位
在我國傳統(tǒng)的警察理念中，警察的社會治安控制能力被人為神化，人們將之視作全能專家或精英群體，警察也自認為只有把所有的社會治安事務(wù)都管起來，才算得上是一個負責(zé)任的組織，并因此對有關(guān)社會治安的一切事務(wù)實行大包大攬，在實際工作中，往往管了很多不該管、管不好、管不了的事。在這種警察全能觀念的指導(dǎo)下，警察組織對所有的社會治安事務(wù)必然會實行高度集中、全方位的管理，因而不得不建立龐大的機構(gòu)體系，疲于應(yīng)付各種非警務(wù)工作。警務(wù)組織的工作任務(wù)逐漸偏離警察的職業(yè)功能，全社會的服務(wù)功能有向警務(wù)機關(guān)集中的趨勢。警察擁有的職業(yè)權(quán)力往往被政府其他部門借用于與警察業(yè)務(wù)不相干的征收稅費、計劃生育、房屋拆遷、市容整頓以及配合工商、煙草、醫(yī)藥等部門聯(lián)合執(zhí)法。加之警務(wù)機關(guān)不切實際地打出“有困難找警察”的口號，并對此大力渲染，無形中群眾認為警察成了包醫(yī)百病的靈丹妙藥:鄰里不和、夫妻吵架等瑣事，群眾不找居委會調(diào)解而找警察解決;欠債糾紛不找法院裁量也找警察;甚至許多人都不知道解決司法糾紛有專門機構(gòu)，只找警察。警察處理起來左右為難疲于奔命，對于一些事情也根本無法處理。這種耗時、費力的工作牽制了公安機關(guān)用于社會治安控防的大量警力。權(quán)力的濫用，反過來又助長警察的特權(quán)思想，使他們對如何運用自己手中的權(quán)力缺乏清醒的認識，這種現(xiàn)象勢必造成警察與群眾對立的不和諧音符。
筆者認為，應(yīng)該參照英國警方的做法，重新評估警察組織的服務(wù)職能，首先從理論上正本清源，徹底轉(zhuǎn)變警察治安權(quán)力獨攬的舊理念，從小政府、大社會的理念出發(fā)，在科學(xué)而合理地區(qū)分社區(qū)治安諸參與主體職責(zé)、義務(wù)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變職能，改變過去那種統(tǒng)包統(tǒng)攬的治安行政管理方式，建立起規(guī)模小、職能集中、機構(gòu)精干的“小警察”，有效打擊和預(yù)防犯罪，維護人民生命財產(chǎn)安全，切實擔(dān)負起公安機關(guān)鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大政治和社會責(zé)任。
(二)確立警力無增長改善的總體思路
1976年，英國警務(wù)理論學(xué)家約翰·安德遜在他的著作《從人力資源到觀念的轉(zhuǎn)變》中提出了“無增長改善論”，即警察機關(guān)在不增加人員編制、器材裝備的前提下改善與提高警力。這種新的警學(xué)理論要點包括:第一，警察所需要的人力資源遠遠超出了社會經(jīng)濟能力所能允許的范圍。大幅度提高警察開支負擔(dān)龐大的警察隊伍是無益的、危險的。第二，警察現(xiàn)代化應(yīng)偏離強調(diào)提高警察比例、高度裝備現(xiàn)代化的模式。第三，社區(qū)警務(wù)是在警務(wù)現(xiàn)代化之后警務(wù)改革的必然方向。第四，警務(wù)改革的方向是返璞歸真，現(xiàn)代化的警察應(yīng)在傳統(tǒng)警務(wù)思想中吸取精華。
這一理論對于目前警力矛盾突出的我國警務(wù)改革而言，無疑具有極強的針對性和指導(dǎo)意義。我們在根據(jù)自身實際有序增加警力和裝備的同時更要從警力無增長改善的總體思路出發(fā):改革現(xiàn)有警察的配置結(jié)構(gòu)，從根本上改變不合理的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，精簡機關(guān)，把警力最大限度地向一線實戰(zhàn)部門傾斜，并將職責(zé)重疊、交叉部門進行撤并，明確職責(zé)，減少內(nèi)耗，使民警人盡其才，各顯其能;打破各警種各自為戰(zhàn)的局面，向多警種合作要警力，強調(diào)在統(tǒng)一的處置意圖和計劃下，各警種之間、各部門之間，密切配合，互相支援，真正形成合力，充分發(fā)揮整體作戰(zhàn)優(yōu)勢，力求最佳的警務(wù)效益;開展社區(qū)警務(wù)，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，努力改善警民關(guān)系，愛護警察形象，取得人民群眾對公安工作的支持和信任，延伸現(xiàn)有警力，以社會人力資源為警力的后備，以公眾千百雙眼睛與耳朵作為警察的眼睛與耳朵，真正實現(xiàn)警力有限、民力無窮;強化對現(xiàn)有警員的教育培訓(xùn)，以質(zhì)量勝數(shù)量，解決公安民警“說不過、跑不過、打不過”的問題，真正發(fā)揮現(xiàn)有警力的作用，用好現(xiàn)有警力。
(三)引入警務(wù)經(jīng)濟理論
警務(wù)經(jīng)濟理論是在經(jīng)濟學(xué)的視野下研究各類警務(wù)問題并尋求相關(guān)警務(wù)策略的新興邊緣交叉學(xué)科理論，即以經(jīng)濟學(xué)的視角來解決警務(wù)活動中的各種經(jīng)濟矛盾，從而分析和認識警務(wù)效益最大化的問題。其中，無論是警務(wù)供求關(guān)系分析、警務(wù)成本收益分析、警務(wù)策略分析還是警務(wù)市場理論分析，都有著一個共同的目的，即在紛繁復(fù)雜的社會條件制約下，所有警務(wù)職能部門在分配警務(wù)資源、制定警務(wù)處置措施、進行警務(wù)績效評價等方面利用警務(wù)經(jīng)濟理論獲得最優(yōu)策略，從而解決警務(wù)活動中的種種矛盾，實現(xiàn)警務(wù)資源的合理配置并獲得警務(wù)效益的最大化。
長期以來，受計劃經(jīng)濟影響，我國警務(wù)活動的決策落實往往以行政命令代替科學(xué)經(jīng)濟規(guī)律，致使警務(wù)部門存在諸多不經(jīng)濟、低效率、高成本、高浪費的現(xiàn)象，有關(guān)部門在調(diào)配警力的時候，往往沒有考慮到警力成本的問題，在市容整治、工商執(zhí)法甚至是歌星演唱會等商業(yè)活動中調(diào)用警力參與，憑空增加了警務(wù)負擔(dān)。因此，必須樹立警務(wù)資源的概念和意識，認識到警務(wù)資源作為人類基本安全秩序所需要的資源之一，同樣面臨稀缺性的困境。在警務(wù)決策和落實的過程中，要在顧及社會公平正義的前提下，考慮警務(wù)成本，注意進行成本———收益分析，將警力調(diào)動到維護社會治安最急需的部位。同時，積極豐富警務(wù)主體結(jié)構(gòu)，如非必須出警，應(yīng)調(diào)用社會資源參與市容整治、商業(yè)活動保衛(wèi)等非正常警務(wù)活動，降低警力負擔(dān)。
(四)強化情報信息主導(dǎo)警務(wù)的理念
建國以來，我國先后經(jīng)歷了五次刑事案件發(fā)案高峰，前四次刑事發(fā)案總量約50萬至80多萬起，第五次刑事發(fā)案高峰刑事發(fā)案總量從80萬起左右迅速增長至450萬起左右。相比之下，我國警力的增長遠遠跟不上犯罪的迅猛增長，現(xiàn)在1名警察要處理的警務(wù)工作量約為原來的10倍，在此情況下，原先以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)、以警察專業(yè)知識為核心資源、依靠警察體力勞動開展警務(wù)工作、強調(diào)根據(jù)穩(wěn)定社會治安形勢的需要配置警察數(shù)量的專業(yè)化警務(wù)模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前警務(wù)工作的需要。
在這個歷史背景下，只有積極轉(zhuǎn)變現(xiàn)有警務(wù)模式，從警務(wù)效益出發(fā)，積極吸收英國警務(wù)改革的經(jīng)驗，逐步確立情報主導(dǎo)警務(wù)模式，通過積極主動地收集違法犯罪信息，及時掌握社會面的治安動態(tài)，做到案件未發(fā)，情報先行，主動出擊，先發(fā)制敵。其實，警務(wù)工作從來都沒有離開過情報信息，建國初期我國就有警務(wù)跟著警情走的觀點，這里的“警情”指的就是警務(wù)工作中的情報信息。只是，我們原來的情報信息工作是局部的、單一的專項工作，而情報主導(dǎo)警務(wù)模式強調(diào)的是建立在現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)之上的，更加廣泛、更加系統(tǒng)、更加規(guī)范、更加有序、高度共享的情報信息工作，即通過整合和優(yōu)化情報信息工作的內(nèi)容、系統(tǒng)、流程、體制等，實現(xiàn)情報信息功能的最大化，以此支持和引導(dǎo)警務(wù)決策，提高警務(wù)工作效率，實現(xiàn)進一步控制和減少犯罪的目標。它與傳統(tǒng)警務(wù)的最大區(qū)別在于，以問題為中心，注意時刻反饋階段性效果，注重對犯罪的預(yù)防，對形勢和事件的判斷以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，強調(diào)單位和部門整體的行為效果，以整體績效進行管理，強調(diào)各部門之間的協(xié)同，整合各種資源發(fā)揮整體效能。這就需要把警務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)移到情報信息工作中來，實現(xiàn)信息流與工作流合二為一，引導(dǎo)警務(wù)工作、觀念、體制和機制的調(diào)整，乃至警察個體思維模式和行為方式的根本轉(zhuǎn)變。近年來，北京、上海、浙江、江蘇等省市在警務(wù)改革中，已經(jīng)積極整合各方面信息資源，構(gòu)筑統(tǒng)一的“大情報”平臺，并以此為依托，構(gòu)建綜合指揮決策機制，以情報信息有效指導(dǎo)警務(wù)運作，取得了積極成效。今后，要進一步加強研究，嘗試構(gòu)建社會穩(wěn)定形勢評估動態(tài)指標體系，構(gòu)筑相關(guān)數(shù)學(xué)模型，借助信息技術(shù)進一步提高情報信息對實戰(zhàn)的指導(dǎo)效用。
(五)深化公安信息化建設(shè)
應(yīng)該看到，情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的實質(zhì)是信息警務(wù)，這就要求我國警方必須進一步加強信息化建設(shè)，有效整合信息資源，提升信息對警務(wù)的引導(dǎo)能力。1998年，為適應(yīng)我國現(xiàn)代經(jīng)濟和社會條件下動態(tài)管理和打擊犯罪的需要，實現(xiàn)科技強警，增強公安系統(tǒng)統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、協(xié)調(diào)作戰(zhàn)、打擊犯罪的能力，提高公安工作效率和偵查破案水平，公安部提出建設(shè)“金盾工程”。幾年來，“金盾工程”建設(shè)在基礎(chǔ)平臺搭建、應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集、實戰(zhàn)應(yīng)用等方面取得了積極成效。下一步，要以深化應(yīng)用為主線，進一步加大信息資源整合的力度，進一步提高信息共享程度，全面提升公安信息應(yīng)用工作的水平。
這里要注意一點，公安信息化是由靜態(tài)警務(wù)向動態(tài)警務(wù)轉(zhuǎn)變、由被動型警務(wù)向主動型警務(wù)轉(zhuǎn)變的一場深刻革命，不僅是技術(shù)的進步、方式的改變，更重要的是運行機制的創(chuàng)新，要通過信息化建設(shè)和應(yīng)用推動公安工作機制產(chǎn)生變化(也就是引起流程重組、機制優(yōu)化)。我國警方要建立現(xiàn)代警務(wù)機制，而現(xiàn)代警務(wù)機制要以信息化作為支撐，因此，必須將信息化建設(shè)和機制建設(shè)工作相互結(jié)合，實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一和共同發(fā)展。
(六)推進公安現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)
正如前面提到的，要實現(xiàn)警力無增長改善，除了強化情報信息主導(dǎo)警務(wù)理念、開展信息化建設(shè)之外，更要進一步優(yōu)化現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)，提高警務(wù)綜合運作效率。建立現(xiàn)代警務(wù)機制，是提高公安機關(guān)駕馭社會治安局勢能力的客觀需要，也是當(dāng)今世界警務(wù)發(fā)展的潮流?，F(xiàn)代警務(wù)機制是與傳統(tǒng)警務(wù)機制相對而言的，是在現(xiàn)代經(jīng)濟社會和法律制度條件下，以提高公安工作整體效能為目的、以相應(yīng)的科學(xué)原理為指導(dǎo)建立起來的一系列科學(xué)規(guī)范的警務(wù)制度和集約高效的運作模式。
近幾年來，我國公安機關(guān)緊緊圍繞建立現(xiàn)代警務(wù)機制這一主線，堅持以科學(xué)的理念、創(chuàng)新的思路、發(fā)展的辦法，對形成于計劃經(jīng)濟年代的傳統(tǒng)警務(wù)機制進行了一系列大刀闊斧的改革，在完善指揮體系、強化情報信息、建立社會治安防控體系、改革基層勤務(wù)制度等方面實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，指揮有力、配置科學(xué)、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代警務(wù)機制，并取得了良好的工作效果和社會效果。但作為開始階段，這項工作還遠遠不夠，關(guān)鍵還要做好幾方面工作:一是進一步強化機制落實，要真正將機制落實到實際工作中，而不是掛在墻上、說在嘴上、強調(diào)在會上。二是要進一步推進警務(wù)標準化建設(shè)，將各項警務(wù)工作規(guī)范化、流程化、標準化，從而形成一系列菜單式的操作指南，便于民警學(xué)習(xí)貫徹。三是進一步優(yōu)化績效考核。建立以績效考評為主要內(nèi)容的激勵機制，用一定的科學(xué)標準去評估民警個體的績效，并將評估結(jié)果作為民警提升、晉級、加薪、獎勵的依據(jù)。開展崗位競爭，促使每一個民警產(chǎn)生壓力和動力，由此推動公安機關(guān)內(nèi)部警力合理、有序流動，形成合理的結(jié)構(gòu)組合，進一步激發(fā)民警的積極性和創(chuàng)造性，使警力資源處于最佳狀態(tài)。
(七)深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)
社區(qū)警務(wù)是西方第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物，是歐美國家在警察專業(yè)化和警務(wù)裝備現(xiàn)代化之后，面對日益增長的犯罪進行的返璞歸真、追求傳統(tǒng)的改革，它是當(dāng)今世界各國廣泛流行的一種主流警務(wù)思潮和新一輪警務(wù)改革的探索模式。但正如一些英國警務(wù)專家說的，社區(qū)警務(wù)其實是我國公安“群防群治”工作理念的進一步發(fā)展。目前，我國的社區(qū)警務(wù)建設(shè)也取得了相當(dāng)?shù)某煽?，社區(qū)警務(wù)室的建立范圍不斷擴大，民警下社區(qū)、民警包社區(qū)制度逐步完善和健全，既密切了警民關(guān)系又維護了社區(qū)和整個社會的安定，實現(xiàn)了群防群治的目的。下一步，要進一步優(yōu)化警力資源配置，將警力進一步向基層下沉，進一步深化社區(qū)警民和諧關(guān)系建設(shè)，將警務(wù)活動滲透到社區(qū)生活的方方面面，在社區(qū)組織和社區(qū)公眾的密切配合之下，加強基層治安工作建設(shè)，建立健全基層治安管理制度，加強治安保護、調(diào)解以及治安聯(lián)防等群眾性組織的建設(shè)，并開展治安巡邏，維護社會秩序。要貫徹執(zhí)行打防并舉、標本兼治、重在治本的社會治安綜合治理方針，運用政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化、教育、技術(shù)等多種手段，積極發(fā)揮基層群眾力量，建立起融打、防、教、管、改為一體的社會治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)。
(八)豐富警務(wù)主體結(jié)構(gòu)
目前，產(chǎn)生警力不足矛盾的原因，既有財政保障和編制不足的問題，又有形勢發(fā)展、任務(wù)增加的問題，還有警力配置不合理、現(xiàn)有警力效能沒有充分發(fā)揮等問題。而要有效緩解警力不足的矛盾，除了提高警力使用效率、優(yōu)化警務(wù)運作之外，還要積極豐富警務(wù)主體結(jié)構(gòu)，根據(jù)實際需要，增加文職、社會保安力量，將警力從眾多非警務(wù)工作之中解脫出來。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進一步完善保安、聯(lián)防等隊伍的建設(shè)和管理機制，嘗試引入市場競爭機制，充分發(fā)揮其在社會治安防控和安全保衛(wèi)等工作中的作用，尤其在重大活動安全保衛(wèi)工作中要進一步提升保安人員的參與程度，從而將有限的警力投入到更為需要的地方，進一步提高警力的使用效益。
