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一、農(nóng)村公共危機的主要表現(xiàn)形式

所謂公共危機，是指嚴重威脅、危害社會公共利益，并引發(fā)社會混亂及公眾恐慌情緒，需要公關部門迅速介入，并運用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應對和處理的非常事態(tài)。［1］而農(nóng)村的公共危機是指鄉(xiāng)村社會由于遭受某種突發(fā)性變故，且在沒有得到及時遏制的情況下持續(xù)蔓延，進而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受嚴重破壞，農(nóng)村生活陷入嚴峻形勢，農(nóng)民生存受到直接威脅，整個鄉(xiāng)村社會秩序陷于混亂，民眾心理產(chǎn)生恐慌的一種非正常狀態(tài)。我國幅員遼闊，不同地域的農(nóng)村社會，其自然地理、歷史文化傳統(tǒng)等條件各異，造成農(nóng)村危機的表現(xiàn)呈現(xiàn)出復雜性，概括而言，我國農(nóng)村公共危機主要有以下幾個方面：

(一)自然災害

由于國土遼闊，各地地理氣象條件迥異，自然災害種類多，且發(fā)生頻繁。具體來說包括以下幾個方面：一是氣象災害。主要包括干旱、洪澇、大風、冰雹、霜凍、沙塵暴等；在這些氣象災害當中，水、旱災害的危害可以占到全國所有農(nóng)業(yè)災害危害面積的80%以上。以2010年云南旱災為例，當時全省16個州市均不同程度受災。截至2010年3月15日，云南省各類農(nóng)作物、經(jīng)濟類作物大面積受災，甚至絕收，有780萬人、1753.4萬頭（匹）牲畜飲水困難。從2009年9月開始，截至2010年3月11日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，旱情造成云南農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟損失達172.7億元。二是地質(zhì)災害。主要包括地震、滑坡、崩塌、地裂縫、泥石流、水土流失、土地的沙漠化、石漠化、沼澤化等、土壤鹽堿化、火山噴發(fā)等。三是生物災害。主要包括外來物種的入侵，對某一食物鏈的破壞所造成的生態(tài)失衡，人為影響使動植物產(chǎn)生變異等。四是生態(tài)災害。生態(tài)災害的產(chǎn)生往往是由于其他自然災害對一個地區(qū)長期或者劇烈作用的結(jié)果。比如黃土高原的水土流失，云貴以及廣西地區(qū)的石漠化，還有近幾年愈發(fā)嚴重的海洋赤潮、綠藻泛濫等問題。一旦生態(tài)災害形成，對一個地區(qū)的農(nóng)業(yè)影響除了強烈的破壞性之外，還有較長的持續(xù)性，因為其產(chǎn)生的影響已經(jīng)無法通過應急或是短期的方案來消弭。當然，生態(tài)災害的產(chǎn)生與長期的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等也有十分緊密的關系。

（二）農(nóng)村群體性事件

由于處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾尤其是利益矛盾凸顯，農(nóng)村的社會治安問題容易導致危機的發(fā)生，近年來尤其以農(nóng)村群體性事件為重要表現(xiàn)。農(nóng)村群體性突發(fā)事件是指由農(nóng)村區(qū)域內(nèi)社會矛盾引發(fā)并形成一定規(guī)模，造成一定社會政治經(jīng)濟影響，給區(qū)域內(nèi)社會發(fā)展造成負面影響的事件。主要表現(xiàn)形式有上訪、游行、集會、械斗、堵塞交通、沖擊黨政機關等，當然，其中有些形式屬于正規(guī)的群眾表達意愿的渠道，但是由于農(nóng)民的自發(fā)組織有時缺乏明確的紀律，難以有效控制其成員的過激行為，往往難以避免惡性事件的發(fā)生。群體性事件的原因比較復雜，如由于農(nóng)村改革觸及到一些既得利益者，使這部分人產(chǎn)生了不滿情緒；某些基層干部工作作風存在問題；傳統(tǒng)的封建家族勢力、封建迷信問題以及帶有黑社會性質(zhì)的黑幫勢力在農(nóng)村的存在等。［2］

（三）公共產(chǎn)品供給不足和公共服務落后所致的系列危機

與城市的公共產(chǎn)品供給和公共服務水平相比，廣大的農(nóng)村地區(qū)在這方面突出表現(xiàn)在教育、醫(yī)療和社會保障事業(yè)及其基礎設施和文化建設方面的明顯不足。城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展差距依然較大，農(nóng)村公共衛(wèi)生水平低下且資源缺乏，城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展還很不平衡等等。這不僅完全可以成為農(nóng)村危害性突發(fā)事件的誘因，而且使得這些突發(fā)事件的發(fā)生也缺乏預防和治理的基本物質(zhì)條件，這些突發(fā)事件一旦無法得到及時處理，就會很快上升為農(nóng)村公共危機事件。

二、農(nóng)村公共危機管理工作面臨的主要問題

(一)缺乏危機意識、危機教育與培訓

事實上，經(jīng)歷了2003年“非典”之后，從中央到各級地方政府至少從政策上對公共危機管理的問題給予了高度關注。如2005年，國務院召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制；2006年，國務院頒布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，各大城市相繼建立了公共危機管理體系；2007年，中央1號文件指出要建立農(nóng)村應急管理體制，提高危機處置能力。［3］的確，這些指導精神或政策都在一定程度上對農(nóng)村公共危機管理的發(fā)展起到了積極作用，但現(xiàn)實表現(xiàn)是，農(nóng)村基層政府的工作人員尤其是農(nóng)村地區(qū)的普通民眾依然普遍缺乏危機意識，地方尤其是基層政府在思想觀念上同中央的政策不夠統(tǒng)一，許多領導仍然把絕大部分的精力放在單純的追求經(jīng)濟增長上，傳統(tǒng)的唯經(jīng)濟增長論依然“橫行”，而對于危機管理的問題則缺乏足夠的重視。放眼廣大農(nóng)村地區(qū)，另一個比較明顯的體現(xiàn)是危機意識的宣傳、教育、培訓工作的欠缺，具體包括行政公務人員的教育培訓工作以及普通農(nóng)村百姓的教育培訓工作。在西方發(fā)達國家，公共危機管理知識是公務員培訓的必修課程，如果基層干部缺乏這方面的系統(tǒng)教育與培訓，一旦危機發(fā)生，將很難進行有效的應對。同時，危機防范意識、危機處理技巧等也是普通公民的必備知識，如果這些知識欠缺，就很可能會錯過應對危機的最佳時機。

（二）缺乏人、財、物以及政策的有效支持

這里所謂的支持，具體指在政策、財政、法律、物質(zhì)與人力資源儲備以及農(nóng)村合作組織等各個領域的支持。相比于各種資源豐富且集中的城市，大部分鄉(xiāng)村地區(qū)由于受到自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展等條件的限制，往往在應對危機時表現(xiàn)出明顯的劣勢。具體來說包括：政策上的支持力度不夠，或是有政策卻缺乏對政策執(zhí)行的監(jiān)督；危機管理財政預算沒有納入基層政府的預算體系；缺少相關法律法規(guī)的約束；沒有應對相關危機時的物質(zhì)資源及人力儲備；政府和農(nóng)村合作組織之間在此問題上缺乏有效地協(xié)同配合等問題。

（三）農(nóng)村公共危機管理的體系構(gòu)建尚需優(yōu)化

農(nóng)村公共危機管理中基層政府的作用，主要體現(xiàn)在應急環(huán)節(jié)上，具體包括信息上報并及時溝通協(xié)調(diào)危機處理對策、進行應急的先期處置工作等幾個方面。而要真正體現(xiàn)出政府的這些主體作用，實現(xiàn)農(nóng)村公共危機管理的進一步優(yōu)化，就必須針對各地農(nóng)村公共危機管理的現(xiàn)實情況，進行管理體系的構(gòu)建。現(xiàn)實中的實際往往是，在農(nóng)村基層政府工作人員危機意識和知識淡薄的情況下，一旦發(fā)生危機，先是不知所措，感到無“力”應對，既沒有應對的“能力”（即危機應急所需的知識儲備），又沒有應對的“實力”（即危機應急所需的資源儲備），只能坐等上級的指示和意見，而不能積極主動地進行溝通協(xié)調(diào)工作以確定應對方案。在整個基層危機處理過程中基層政府顯得沒有秩序，組織混亂，角色模糊，甚至成為“看客”。從農(nóng)村百姓的角度來看，農(nóng)村基層政府的形象因此受損，能力受到質(zhì)疑。這一切問題的解決都需要一個體系的構(gòu)建。

（四）善后工作中的總結(jié)與評估環(huán)節(jié)常被忽視

公共危機善后處理工作的作用在于危機過后的各項恢復與重建工作，對盡快消弭各種損失，以及對公眾心理、社會秩序上的恢復至關重要。但這其中的評估與總結(jié)工作往往得不到重視，尤其在農(nóng)村，政府往往認為當危機過去了，正常的生產(chǎn)生活逐漸恢復了，就沒有再總結(jié)的必要，或是把總結(jié)看作是“走過場”，評估工作更是無從談起。中國的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中，歷來是講求未雨綢繆，防范未然的，其實，所謂總結(jié)評估工作實質(zhì)上就是一種反思，它的目的也就是在經(jīng)驗的取得和總結(jié)中追求一種對未來的防范，而基層政府卻沒有在危機管理工作中將這種中國農(nóng)民所具備的意識延伸開來。

三、優(yōu)化農(nóng)村公共危機管理的對策思考

(一)提高危機意識，加強教育培訓工作

危機意識與農(nóng)村基層危機管理工作有著十分密切的聯(lián)系，農(nóng)村公共危機管理工作的優(yōu)化首先就是要達成這樣一種默契，即讓政府及其工作人員尤其是領導者能夠?qū)ξC管理問題引起充分的重視，增強危機意識，帶動各級政府人員加強各種形式的危機教育與培訓工作，促進全民意識的進一步提升。這個過程中至少要注意這樣幾個方面：首先是不要把提升意識當作空話去談，歸根到底要進行一些實踐。比如，將危機管理工作進行權(quán)責落實，并明確納入到政府公務人員尤其是領導人員績效考核的范圍，促使他們在這個問題上引發(fā)思考，付諸行動；對于相關的教育和培訓工作，要首先在行政工作人員尤其是領導者之中展開，然后因地適宜，開展豐富多樣，關鍵是容易被農(nóng)民群眾所接受的教育培訓方式，當然更多的是注重最終的效果，而不是采取什么樣的方式本身；此外，還要將這項工作常態(tài)化，并努力將工作覆蓋到所轄各個地方，歸根到底還是各個農(nóng)戶。

（二）加大各個層面上的有效支持

政府的政策傾向性上要注重顯示出以人為本、因地適宜的理念。在不同區(qū)域，甚至同一區(qū)域內(nèi)的不同村莊之間都可能有著不同的經(jīng)濟社會條件、文化傳統(tǒng)等，這就要求政策的制定要適合它的服務對象。因為公共危機管理工作的目的，終究還是要讓人能夠得到更好的生存發(fā)展。財政支持中的一個關鍵問題在于把危機管理的財政預算納入基層政府的整體預算體系中，同時做好審議與監(jiān)督工作，專款專用，防止資金被克扣、挪用，切實保障農(nóng)民的利益及整個區(qū)域的發(fā)展基礎不受損害；要進一步致力于立法工作，針對現(xiàn)實中該領域內(nèi)的重大問題、典型案例等展開系統(tǒng)研究，將良好的經(jīng)驗上升至國家、地方政策，甚至上升至法律層面。當然這種支持的取得不僅來自上級政府部門的政策傾斜、財政支持、法律法規(guī)保障，還取決于基層政府有沒有將危機意識外化在日常工作之中。農(nóng)村的基層政府要注重物質(zhì)與人力上的“應急儲備”，并保證一旦發(fā)生危機，這些儲備資源可以立刻投入使用，直接作用于應急處置工作。雖然這種儲備可能非常有限，無法應對較為嚴重的危機，但這項工作的展開有利于政府從中引發(fā)思考、積累經(jīng)驗，此外也能夠表現(xiàn)出基層政府對待危機管理工作的積極態(tài)度，而這種態(tài)度的意義不僅在于良好形象的塑造，更重要的是可以在危機發(fā)生時期得到民眾的理解與支持，這種理解與支持是戰(zhàn)勝危機力量的內(nèi)在源泉，是危機管理中政府最需要得到的東西。另外，還要注重與農(nóng)村合作組織之間良好的互動。不管從理論層面還是現(xiàn)實層面，農(nóng)村合作組織的作用都不再僅僅是幫助農(nóng)戶進行更好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營，而越來越多的開始承擔起村民自治的責任。基層政府的危機管理工作要注重與農(nóng)村合作組織間進行有效的協(xié)同配合，這也可以說是基層政府進行危機管理的一大優(yōu)勢。讓農(nóng)村合作組織更多的承擔起危機意識的宣傳教育工作，并在發(fā)生危機時，幫助政府做好諸如信息搜集、信息溝通、資料統(tǒng)計、物資分配、心理安撫等工作。

（三）進一步優(yōu)化農(nóng)村公共危機管理中的應急工作環(huán)節(jié)

由于大部分農(nóng)村地區(qū)相較于城市還并不發(fā)達，一旦發(fā)生尤其較為嚴重的危機時，終將更多的依靠上級政府管理部門，所以農(nóng)村公共危機管理體系的構(gòu)建其實變得相對“單純”了，即最為重要的工作在于預警和信息溝通的環(huán)節(jié)上。在部門的設置，或者直接責任人的設置上，權(quán)責的明晰與分配是做好農(nóng)村危機管理工作的一大前提和保證；所設置的部門或者責任人要擁有較為專業(yè)的危機管理知識，不必要是“專家”，但需要是“內(nèi)行”；建立危機預警與信息系統(tǒng)，這個所謂的“系統(tǒng)”，并不見得要有多么高的科技含量，它甚至可以是僅僅建立在以往經(jīng)驗的基礎之上，但要努力做到在危機發(fā)生前及時預報，在危機發(fā)生時做到準確判斷，在危機結(jié)束后做到具體數(shù)據(jù)上或者經(jīng)驗上的總結(jié)。

（四）重視善后工作中總結(jié)與評估環(huán)節(jié)的重要作用

在善后處理的工作中，總結(jié)與評估的環(huán)節(jié)非但不能被忽視，還要更加認真和細致的進行，因為這項工作的過程對于基層政府的長期危機管理工作和形象塑造有著十分積極的意義。善于在危機過后對整個危機過程及其處理進行詳細的總結(jié)評估，有利于發(fā)現(xiàn)基層政府在危機管理工作中的不足，這些不足成為今后一個時期的工作重點；有利于基層政府發(fā)現(xiàn)并找到自己的優(yōu)勢所在，其好的表現(xiàn)就成為了今后在應對同樣危機時的寶貴經(jīng)驗，再將這些模糊的經(jīng)驗逐漸上升至明確的應對辦法，為今后的危機處理工作節(jié)約了成本；有利于幫助基層政府正確的找到自己應該處的角色，集中力量完成自己力所能及、“力所必及”的工作；有利于政府形象的良好塑造，百姓在這項工作中可以看到政府的積極態(tài)度，這為政府爭取民眾的理解與支持打下了良好基礎。此外，在這項工作中還要特別注意總結(jié)與評估的經(jīng)驗，包括這些經(jīng)驗在后期上升至規(guī)則、辦法要因地制宜，還要注重與鄰近地區(qū)進行交流學習，因為自己的評估與總結(jié)工作不免會帶有一定的主觀態(tài)度，同時又難免有所疏漏，所以相互的交流學習是必要的。綜觀對農(nóng)村公共危機管理工作的研究，歸根到底還是離不開城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展，只有城鄉(xiāng)的發(fā)展同步了、均衡了，農(nóng)村才能有更多的資本和資源去充分考慮、優(yōu)化其危機管理工作，這項工作才能得到持續(xù)良好的發(fā)展。