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摘要:

我國普通本科教學評估制度改革遵循著漸進式變遷的模式，改革中選擇和運用的政策工具較為單一，強制性工具和混合型工具使用頻率較高，自愿性工具使用較少;三個階段運用的政策工具較為穩定，強制性工具主要運用了規制和命令性權威性工具兩類，混合型工具主要運用了信息與倡導和誘因型工具兩類;這幾類政策工具在不同階段和政策對象上的選擇和運用差異較大。在未來的本科教學評估制度改革中仍需加強政策工具規劃、豐富政策工具箱，發揮政策工具的互補性。

關鍵詞:

普通高校;本科教學評估;政策工具

一、引言

自1978年恢復高考以來，我國高等教育取得了長足的發展，在由精英教育向大眾教育的轉變過程中，中央政府和高等學校始終將提高教育質量作為高等教育改革和發展的重要目標，這也促進了高等學校教學水平評估制度的改革與發展。我國現代意義上的高等教育評估是在20世紀80年代以后逐步發展起來的，其中普通本科教學評估制度相對較系統和完善，我國普通本科教學評估制度改革大致經歷了試點探索、規范化和制度化三個階段。［1］目前，我國學者關于本科教學評估問題的研究主要集中在兩個方面，一是關于本科教學評估工作開展情況的研究，這方面的研究相對較多，如張曉鵬［2］、陳玉琨［3］、趙立瑩［4］等都對新一輪本科教學評估工作的框架、價值反思、存在的問題等進行了研究;二是對本科教學評估政策的研究，如周湘林［5］、肖興安［6］、安力［7］等學者從本科教學評估政策的決策模式、歷史演變、院校層面的政策決策等方面開展過研究，但這方面的研究相對較少。近年來，公共管理理論由于具有獨特的優勢和解釋力，不斷被引入教育研究領域，其中政策工具理論也被用來解釋教育政策問題，并取得了良好的開端，如殷鳳探討了近年來美國教育改革中所使用的政策工具類型的變化情況［8］，張端鴻分析了中國高等教育改革與發展過程中政策工具的變化規律等等［9］。雖然政策工具在政策執行中非常重要，但從政策工具的角度探討本科教學評估工作成效的研究還十分欠缺。因此，本研究以我國普通高校本科教學評估制度改革中的政策工具為研究對象，重點對改革中的政策文本和重要事件進行整理和分析，總結和分析我國普通本科教學評估制度改革中的政策工具種類，探究各類政策工具的使用情況，描述各個階段政策工具應用的變化趨勢，為新一輪本科教學審核評估政策實施中的政策工具選擇提供對策和建議。

二、政策工具的類型與選擇

政策工具是政府執行政策的工具、手段和方法的總稱，它是“連接政策目標和政策執行最重要的環節，良好的政策目標必須選擇適當的政策工具”［10］。達爾和林德布羅姆早在1953年就對政策工具的基本原理進行過研究，但直到20世紀八九十年代以后，政策工具理論才成為公共管理學研究的一個焦點。很多學者都對政策工具做過分類，如麥克唐奈和埃爾莫爾將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和制度變遷工具(McDonnell＆Elmore，1986);林德和彼得斯把政策工具劃分為命令、財政補助、管制、勸誡、權威、契約等(Linder＆Peters，1989);施奈德與英格拉姆則將政策工具劃分為權威型工具、誘因型工具、能力型工具、象征及勸說型工具和學習型工具五類(Schnei-der＆Ingram，1990);豪利特與拉米什也提出了一個政策工具分類模型(Howlett＆Ramesh，2003)，并在公共政策分析中應用較廣。豪利特與拉米什根據政府介入公共物品與服務提供的程度把政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三類，具體見表1。對于政策工具的合理選擇，豪利特與拉米什綜合了經濟學和政治學的理論，認為應根據國家能力和政策子系統復雜程度兩個因素來討論政策工具的選擇問題。國家能力是指政府機關可以影響社會行動主體的組織的能力的大小，而政策子系統的復雜程度是指政府在執行政策時所須面對行動主體的數量和類型的多少，這兩個因素組合方式決定著政策制定者選擇何種政策工具。［11］本文將運用豪利特與拉米什的自愿性、強制性和混合型政策工具三分框架，對中央出臺的關于普通高等學校本科教學評估相關的政策文件中蘊含的政策工具類型進行分析，并運用豪利特與拉米什的政策工具選擇框架探討普通高校本科教學評估制度改革各階段影響政府政策工具選擇的因素。

三、我國普通本科教學評估政策的歷史回顧

(一)試點探索階段(1978－1989年)我國現代意義上的高等教育評估是在20世紀80年代以后發展起來的。1978年恢復高考到1990年原國家教委頒布《普通高等學校教育評估暫行規定》之前，為我國普通高校教學評估改革的試點和探索階段。十一屆三中全會以后，我國開始進行教育管理體制改革的探索，高等教育領域的重點工作是擴大高校的辦學自主權，逐步恢復被破壞的教學秩序。由于恢復教學秩序和完善教學改革的需要，浙江大學和同濟大學等一些高校在某些教學活動中開始了評估的嘗試，隨后嘗試評估改革的高校也越來越多，一些高等教育管理部門也開始了評估工作的嘗試和探索。這些努力和嘗試終于受到了中央的重視，1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中明確提出:“教育管理部門要組織教育界、知識界和用人單位對高等學校辦學水平進行評估，對辦學成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校予以整頓和停辦。”其后，國家教委先后頒布一批政策和文件，均要求提高本科教育質量，加強對本科教學工作的評估。1985－1989年期間，我國開始了更為廣泛的以本科教育質量提高為中心的學校評估、專業評估、課程評估等試點工作，并形成了基本的評估模式。根據筆者的統計，從1978年至今，中央政府或教育部(原國家教委)先后頒布的普通本科教學評估相關的政策文件共有42項，其中1978－1989年6項，占12．1%;1990－2002年15項，占35．7%;2003年以來有22項，占52．4%。因此，在探索階段，高校教學評估制度是自下而上逐步展開的，但由于政策文件數量少，評估工作尚缺乏規范的制度和體系。

(二)規范化階段(1990－2001年)1990年10月原國家教委頒布《普通高等學校教育評估暫行規定》到2002年教育部頒布《普通高等學校本科教學工作水平評估方案(試行)》為我國普通本科教學評估改革的規范化階段。這一階段，許多高校繼續進行對學校、學系、專業評估工作的積極探索，在高校評估理論與實踐的大力推動下，我國高等教育評估的法規體系也在不斷完善。1990年原國家教委頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》是我國第一個關于高等教育評估的政策性規定，也是我國高校評估實踐走向規范化的開始，在這一階段國家相繼出臺了15項政策文件以規范高等學校的教學評估工作。專門的本科教學評估政策的出臺，表明我國普通本科教學評估工作逐漸從高校評估中分離出來，有了專門的評估領域，明確的評估任務和內容，本科教學評估制度初步建立，并走向規范化發展。

(三)制度化階段(2002年至今)從2002年教育部公布《普通高等學校本科教學工作水平評估方案(試行)》以來，我國普通本科教學評估工作邁向了制度化發展的階段?！镀胀ǜ叩葘W校本科教學工作水平評估方案(試行)》將本科教學工作合格評估、優秀評估和隨機水平評估三個方案合并為一個方案，并作為評估普通本科教學工作水平的標準，同年11月教育部《關于對全國592所普通高等學校進行本科教學工作水平評估的通知》，拉開了我國五年一輪本科教學水平評估工作的序幕，且這項工作在2008年基本完成。據筆者統計，從2002年起，教育部先后了普通本科教學評估方面的政策文件22項，占1978年以來此類政策文件的52．4%。其中，為規范本科教學評估工作秩序，教育部先后出臺了關于嚴肅評估紀律、成立普通高等教育教學評估中心、選聘評估專家及委員會、規范評估工作基本程序和工作以及各類評估人員職責等一系列政策文件，本科教學評估制度日趨完善。2008年以后，教育部采取多種形式對第一輪本科教學評估工作進行了總結和反思，雖然取得了優異的成績，但也暴露出了一些問題，突出表現在評估標準和形式單一、省級教育行政主管部門定位不明確、整改環節薄弱等［12］，被評高校過分重視評估結果和等級而出現的疲于應付、弄虛作假的現象較為嚴重。在總結反思和借鑒國外先進的評估理念和方法的基礎上，2013年教育部了《教育部關于開展普通高等學校本科教學工作審核評估的通知》，明確提出審核評估將作為今后我國高校本科教學評估的基本形式和制度，開啟了我國普通高校本科教學評估的新時代?？傊覈胀ū究平虒W評估制度改革是從自下而上的實踐和探索開始，又是在中央政府的主導下自上而下逐步推進和完善的，遵循著漸進式變遷的模式，并且政策工具起了非常重要的作用。

四、我國普通高校本科教學評估制度改革中的政策工具運用

筆者梳理和歸納了各個時期我國普通本科教學評估政策中所采用的政策工具，如表2所示。從整體上看，我國普通本科教學評估制度改革中采用的政策工具不斷豐富，三類工具配套應用于政府機構(各級政府和教育行政部門)、高等學校和評估人員，也包括自愿性的評估組織與個人。從政策工具的種類和數量來看，強制性政策工具和混合型政策工具應用較多，自愿性工具應用較少。從政策對象上來看，對高等學校和評估機構使用的政策工具較多，對政府機構、教師和學生以及社會性自愿組織使用的政策工具相對較少。其中，對高等學校使用的強制性政策工具在減少，自愿性政策工具在增加;對評估機構和人員使用的強制性政策工具和混合型政策工具均在增加;對政府機構主要使用強制性政策工具，兼有混合型政策工具，工具種類較為穩定。

(一)試點與探索階段的政策工具運用這一階段我國本科教學評估政策主要采用的是混合型政策工具中的信息與倡導和誘因型工具，具體包括輿論宣傳、鼓勵號召、社會聲譽、權力下放等。當然，這一階段也有強制性政策工具的運用，如《中共中央關于教育體制改革的決定》明確提出對辦學成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校予以整頓和停辦。對影響政策工具選擇的因素分析可知，在這個階段國家對教育管理的行政能力強，但對高校評估工作管理相對較弱，高等學校、政府機構、評估機構與人員等政策子系統復雜程度較低，按照豪利特與拉米什的政策選擇模式，這一階段決策者可以根據實際情況選用混合型政策工具。因此，在評估政策的試點和探索階段，中央政府對高等學校主要采用混合型政策工具，中央下放權力，擴大高校辦學自主權，鼓勵和號召高校進行教學評估，提高教學質量和辦學水平;對評估專家、政府機構等政策子系統并沒有具體的要求和規定。

(二)規范化階段的政策工具運用在這一階段，對高等學校的政策選擇以強制性政策工具為主，包括設定和調整標準、建立和調整規則、法規、監督、處罰、考核等規制;對政府機構的政策選擇也是以強制性政策工具為主，主要側重于命令性和權威性工具，包括政府機構改革、政府機構能力建構、政府間協定、政策試驗、指示指導等;對評估機構和專家人員仍是強制性政策工具，包括機構改革、機構能力建設、命令指示等，如1992年規定成立全國高等學校設置評議委員會，1998規定成立普通高等學校本科教學工作評估專家委員會等。從影響政策工具選擇的因素的分析可知，在規范化階段，國家行政能力增強，經濟能力也得到了較大的提升，高等學校、評估機構與人員等政策子系統的復雜程度也有一些增加，但仍然比較簡單(政府機構自身的改革是一項較為簡單的指令性改革)。按照豪利特與拉米什的政策選擇模式，決策者可以采用規制、直接提供、命令性和權威性工具等強制性政策工具。因此，這一階段是我國高校評估和本科教學評估制度建立和規范時期，國家對高等學校教學質量和辦學水平高度重視，表現為國家行政能力增強，且政策子系統比較簡單，對本科教學評估政策的改革以強制性政策工具為主，對高等學校的政策選擇主要以規制為主，對政府機構和評估機構主要采用命令性和權威性工具。在這一階段自愿性工具和混合型工具的使用情況與第一階段變化不大，只是對高等學校增加了信息公開和學習教育兩種政策工具。

(三)制度化階段的政策工具運用在我國本科教學評估制度改革進程中，強制性政策工具箱中的規制工具和命令性、權威性工具太過剛性，需要更多的混合型政策工具的選擇和使用。因此，在這一階段，與政府職能轉變和高等教育體制改革的大趨勢相適應，普通本科教學評估制度改革中在混合型政策工具選擇方面增加了更多的誘致型工具，如權力下放、信任、程序簡化等。由于2013年教育部下發的《審核評估的通知》進一步明確要探索和逐步推進管辦評分離辦法，引入第三方評估機制，這意味著政府領導下的本科教學評估模式將會逐步退出，以市場為導向、有競爭的第三方評估機構將會逐步進入高校評估領域，承擔起本科評估的責任，那么自愿性工具將會越來越多。從影響政策工具選擇的因素分析可知，這一階段，雖然政府將部分權力歸還于高校，中央政府將部分高等教育管理權力下放給地方，但國家行政能力仍然處于強勢。雖然高等教育本科教學評估工作逐步規范和制度化，但所有本科院校必須在五年內全部接受教育部本科評估，致使短期內接受評估的高校數量多、層次雜、任務重，加之媒體對本科評估的報道褒貶不一，政策子系統越發復雜，特別是審核評估中將第三方評估機構引入。按照豪利特與拉米什的政策選擇模式，國家能力強、政策子系統復雜程度高，一般采用自愿性政策工具，但由于我國本科教學評估政策子系統中的自愿性組織和第三方評估市場發展均比較滯后，這一階段對高等學校、政府機構和評估機構與人員的政策工具選擇還是以強制性政策工具為主，特別是規制工具和命令性、權威性工具。同時，與前兩個階段最大的不同在于混合型工具和自愿性工具的選擇和使用有了較大的發展，混合型政策工具中的權力下放、信任、程序簡化被廣泛地應用在地方政府和高等學校中。

五、結論與政策建議

總的來看，我國普通高校本科教學評估制度改革遵循著漸進式變遷的模式，政策工具的種類不斷豐富，三個階段使用的政策工具的大類基本一致，但具體條目卻有很大的差異。從政策工具箱的使用情況可以看出，強制性政策工具使用頻率最高，但三個階段都只使用了規制和命令性、權威性工具兩種強制性政策工具。在強制性政策工具選擇方面，在規范化和制度化階段選擇和使用的政策工具基本一致，與探索階段相比減少了處罰和制裁等工具，增加了機構設置、政府機構改革、政府機構能力建設、政府間協調等政策工具。這些政策工具被廣泛地應用在政府機構、高等學校和評估機構三類主體，且發揮了較大的作用，這與政府機構改革和高等教育管理體制改革的模式基本一致。在混合型政策工具選擇和使用方面，三個階段都采用了信息與倡導工具和誘因型工具兩類政策工具，在信息和倡導工具箱中都選擇了信息、信息公開、輿論宣傳、鼓勵號召等工具，但在誘因型工具的選擇方面差異較大，在試點探索階段主要采用了社會聲譽，在規范化階段增加了權力下放，到制度化階段更是增加了信任和程序簡化等工具?；旌闲凸ぞ呒嬗袕娭菩怨ぞ吆妥栽感怨ぞ叩奶攸c，可以作為強制性政策工具的有益補充，一方面可以規范政府機構、高等學校和評估機構的評估行為，另一方面也可以增強地方政府和高等學校參與和接受評估的積極性，另外可以通過信息公開、輿論宣傳等形式接受社會、生師、家長及用人單位的監督。

在自愿性政策工具選擇和使用方面，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中規定“教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估”，其后的一些與本科教學評估相關的政策和文件都有類似的規定，這些政策和文件都提到了自愿性工具中的自愿型組織和服務。但由于我國正式的本科教學評估工作一般都是通過自上而下的模式展開，致使這類工具在政策執行中發揮的作用十分有限。如果在審核評估階段真正發揮第三方評估的作用，自愿性工具中的市場工具也將會被選擇和使用。通過對我國三十多年普通高校本科教學制度改革中政策工具選擇和使用情況的分析，我們認為在新一輪的審核評估改革階段，規劃政策工具時應該注意:分類規劃、綜合運用，發揮政策工具的互補性;豐富政策工具箱，嘗試新的政策工具;加強強制性政策工具的執行力度，推進本科教學評估工作的法治化進程;積極開發和利用混合型政策工具箱，做好政策宣傳、學習工作，建立和完善評估信息公開制度;培育和壯大第三方評估機構，引入市場機制增強評估活力，真正發揮自愿性政策工具的作用。

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作者：師玉生 林榮日 單位：復旦大學高等教育研究所 河西學院教師教育學院