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十六大報告提出，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這就要求以政府為主體的公共組織，在向公眾提供更多、更好的公共服務(wù)的同時，提高效率、縮減開支、降低管理成本。因此，公共組織績效管理作為一項提高管理水平的有效工具，在我國理論和實踐的研究中受到廣泛的關(guān)注。

一、公共組織績效管理發(fā)展及存在問題

（一）公共組織績效管理的含義

公共組織是指以生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公益服務(wù)為目標的非營利機構(gòu)，包括政府、學校、醫(yī)院等部門。公共組織績效管理是運用科學的方法、標準和程序，對公共組織的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎(chǔ)上采取有效措施對公共組織績效進行改善和提高。

公共組織績效管理有兩個基本作用：（1）評價和考核功能，即通過根據(jù)管理的效率、能力服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對公共組織管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級；（2）改善和提高的功能，即在績效評價和考核的基礎(chǔ)上，對公共組織的資源進行重新整合，提高公共組織運行的效率，以達到降低成本、提高產(chǎn)出水平和產(chǎn)出質(zhì)量的目標。

（二）國內(nèi)外公共組織績效管理的實踐及存在的問題

隨著第三次科學技術(shù)革命將人類社會帶入知識經(jīng)濟的新時代，公共組織無論在數(shù)量上、規(guī)模上和組織結(jié)構(gòu)上都有了巨大的發(fā)展，公共組織運行低效率的問題日趨嚴重，難以滿足現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。這種社會現(xiàn)實導致美國、英國、澳大利亞、新西蘭等國家進行了一場被人們稱為“新公共管理運動”的政府改革。這場改革使績效管理與評估、成本與效率觀念、顧客至上與服務(wù)意識、在政府等公共組織的管理實踐中得到了廣泛運用。特別是從90年代初期以來，出版和發(fā)表了大量的關(guān)于公共部門績效管理專著和論文，如關(guān)于公共部門的標桿理論、無縫隙政府、政府全面質(zhì)量管理和公共組織行為理論等，對公共組織績效管理的理論發(fā)展進行了有益的探索。

我國學者在研究西方績效管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情和公共組織的特點，對公共組織績效管理問題展開了廣泛的研究，提出了公共組織績效評估相對完善的理論和方法體系。例如廈門大學公共事務(wù)學院卓越提出了公共部門績效評估理論的主體建構(gòu)問題，詳細分析了評估主體結(jié)構(gòu)中所應(yīng)包含的具體主體和結(jié)構(gòu)。天津大學管理學院齊二石等提出了公共組織績效管理綜合評測模型。由于公共組織績效管理的核心與難點是建立科學、準確、有效的績效評估體系，因此，國內(nèi)外大部分學者主要從績效管理的評價和考核的功能研究了如何構(gòu)建完善的績效評價理論體系，而對于公共組織績效改善的理論研究較少，更沒有提出相應(yīng)的技術(shù)方法。

二、工業(yè)工程（IE）理論與方法的本質(zhì)特征

工業(yè)工程是對有關(guān)人員、物料、設(shè)備、能源和信息所組成的集成系統(tǒng)進行設(shè)計、改善和實施的一門學科。它綜合運用數(shù)學、物理學及社會科學的專門知識和技能，同時運用工程分析及設(shè)計的原理和方法，對上述系統(tǒng)可能獲得的成果予以確定、預測和評價，為實現(xiàn)生產(chǎn)制造、管理和服務(wù)系統(tǒng)的高效率、低成本、高效益的管理目標提供有力的技術(shù)支持。工業(yè)工程的技術(shù)體系如圖1所示。

從工業(yè)工程的產(chǎn)生和發(fā)展過程來看，它是由自然科學、社會科學、管理科學相互交叉、融合、創(chuàng)新而形成的一門邊緣性工程學科，有其獨特的學科屬性并與工程技術(shù)和管理有著明顯的區(qū)別與聯(lián)系，其重要目標之一就是使產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和服務(wù)科學化。它除具有學科交叉綜合性的特征外，尤為突出的是應(yīng)用的工程操作性、技術(shù)方法的系統(tǒng)集成性、應(yīng)用領(lǐng)域的廣泛適應(yīng)性等，是一種帶有普遍意義的實踐性很強的思想方法和科學理論哲理。

三、工業(yè)工程應(yīng)用于公共組織績效管理的可行性

（一）公共組織的組織特征

與制造業(yè)相比，公共組織有其自身的特征：（1）公共組織的行為是外在性的直接體現(xiàn)。公共組織的行為后果，對社會的影響是極其深遠的，一個有效率的公共組織可以最小的成本（包括時間成本）促進社會以最快的速度發(fā)展，使經(jīng)濟運行更為有效，而缺乏效率的公共組織可能以很高的成本運作，則會造成社會發(fā)展的相當緩慢。（2）公共服務(wù)的無形性、無法儲存性和服務(wù)質(zhì)量的不易掌握性。（3）公共組織主要以提供服務(wù)或勞務(wù)產(chǎn)出為特點(產(chǎn)出特點)，而不是提供具體、有形的產(chǎn)品。這一特點決定了公共組織提供服務(wù)或勞務(wù)的過程與消費過程是同一過程，即生產(chǎn)過程與消費過程是合二為一、同時進行的。從表面上看，公共組織的產(chǎn)品是無形的服務(wù)或有形產(chǎn)品與無形服務(wù)的結(jié)合，但用系統(tǒng)的觀點來看，服務(wù)系統(tǒng)與制造系統(tǒng)的本質(zhì)是一樣的。從現(xiàn)代生產(chǎn)運作與管理的角度來看，有形產(chǎn)品的生產(chǎn)過程與無形服務(wù)過程都可被視為“投人———變換———產(chǎn)出”的過程，而變換過程的運作與管理存在許多共同的規(guī)律和問題。

（二）高績效公共組織的特點

高績效組織被認為是用相同或更少的資源生產(chǎn)或提供較高質(zhì)量、滿足需求的產(chǎn)品或服務(wù)的一組雇員，他們的生產(chǎn)率和質(zhì)量逐日逐年不斷提高，從而更好地完成他們的使命。高績效組織應(yīng)該具有以下的特點：任務(wù)清楚；明確規(guī)定目標和強調(diào)效果；授予雇員權(quán)力；促進和鼓動人們成功；靈活并極易調(diào)節(jié)以適應(yīng)新環(huán)境；在績效方面有競爭性；改造工作程序，適應(yīng)顧客需要；保持與利益共享者的聯(lián)系。

從這個角度分析，意味著公共組織趨向高績效組織的改革過程是以人為中心的，與企業(yè)中的人本管理有異曲同工之妙，也是對傳統(tǒng)層級管理中將公共組織塑造成“遵守規(guī)則”、“機械人”式的公共官僚體制的否定。改進公共組織的績效管理，應(yīng)當圍繞這些方面展開，采取相應(yīng)措施以使公共組織具備這些特征。現(xiàn)代工業(yè)工程對生產(chǎn)系統(tǒng)的研究，其中心問題就是對人和其他生產(chǎn)要素之間的關(guān)系的研究。人、機器和設(shè)施的最佳組合，人在變化系統(tǒng)中的適應(yīng)性，環(huán)境對人的影響等都是現(xiàn)代工業(yè)工程的重要研究領(lǐng)域。此外，在組織設(shè)計與重構(gòu)、人員評價、激勵手段等研究中也往往采用工業(yè)工程的方法。因此，工業(yè)工程對生產(chǎn)系統(tǒng)中人的研究，為改進和提高公共組織的績效管理水平，使之具備高績效組織的特點奠定了理論和方法基礎(chǔ)。

（三）工業(yè)工程在非制造業(yè)中的廣泛應(yīng)用

近幾十年來，現(xiàn)代工業(yè)工程的一個突出特點是它已經(jīng)完全產(chǎn)業(yè)化，不僅在制造業(yè)廣泛應(yīng)用，而且在建筑工程業(yè)、服務(wù)行業(yè)，諸如賓館、飯店、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、教育等領(lǐng)域的也得到了廣泛應(yīng)用。美國將工業(yè)工程應(yīng)用于國家醫(yī)療保健系統(tǒng)的規(guī)劃與設(shè)計，大幅度提高了醫(yī)療業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率；加拿大等國家在航空服務(wù)與管理中廣泛運用IE技術(shù)，大大提高了民航的服務(wù)水平和業(yè)績；香港在60年代進入工業(yè)工程，目前主要應(yīng)用在服務(wù)行業(yè)，非常有效；我國也有將工業(yè)工程應(yīng)用到醫(yī)院和餐飲等服務(wù)行業(yè)的成功案例。現(xiàn)代工業(yè)工程在非制造業(yè)中的廣泛應(yīng)用，不僅豐富了工業(yè)工程的學科的研究對象和研究內(nèi)容，為發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)提供了有力的工具和科學基礎(chǔ)，而且，為工業(yè)工程在公共服務(wù)的領(lǐng)域中推廣使用奠定了基礎(chǔ)。

四、工業(yè)工程在公共組織績效管理中的應(yīng)用

從工業(yè)工程的理論和方法體系的范疇看，無論是設(shè)計規(guī)劃、生產(chǎn)控制還是分析評價的理論與方法，都沒有限定只能用于制造業(yè)的企業(yè)。隨著現(xiàn)代工業(yè)工程在非制造業(yè)中更深層次的推廣，工業(yè)工程在公共服務(wù)和公共組織績效管理領(lǐng)域具有較大的研究潛力。

公共組織績效管理可以應(yīng)用工業(yè)工程理論從以下幾方面進行優(yōu)化改進：（1）應(yīng)用工作研究的方法改善公共組織的服務(wù)流程，降低公眾的等候時間，進而提高公眾對公共組織的滿意度。同時，對工作人員的單位工作量進行衡量，利用崗位設(shè)計和薪酬設(shè)計的方法，結(jié)合公共組織的具體情況設(shè)計相應(yīng)的崗位管理制度和工資體系，使各級工作人員的收人體現(xiàn)“按勞分配”原則，制定更加合理的工資制度。（2）服務(wù)質(zhì)量是提升公共組織形象的重要內(nèi)容所在，應(yīng)用質(zhì)量管理的方法，對公共組織提供產(chǎn)品或服務(wù)的過程進行管理控制和改進，充分調(diào)動公共組織成員的主觀能動性，為公眾提供更滿意的服務(wù)。（3）在公共組織新建和擴建過程中，根據(jù)公共組織提供服務(wù)的特點，通過研究人員和設(shè)備的搬運流程和路線，應(yīng)用工業(yè)工程設(shè)施規(guī)劃和設(shè)計的理論方法，對公共組織的各類設(shè)施、人員進行平面和空間的規(guī)劃設(shè)計，從而使公共組織能夠更有效地提供公共服務(wù)或公共物品。（4）應(yīng)用成本管理和工程經(jīng)濟的分析方法，對公共組織的服務(wù)項目進行成本核算、投人產(chǎn)出分析，以及對昂貴公共物品的采購評估等，改善公共組織的管理效果。（5）應(yīng)用工業(yè)工程中人因工程的理論方法，對具有不同服務(wù)目的的公共組織，設(shè)計符合工效學原理的工作方法和工作環(huán)境，要“以工作來適應(yīng)人，而非以人來適應(yīng)工作”。據(jù)此對公共組織的服務(wù)環(huán)境等進行改善，為公眾提供一個安全、舒適的服務(wù)環(huán)境。

五、總結(jié)

公共組織績效管理的最終目標是為了改善和提高公共組織的運作效率，運用工業(yè)工程思想、理論與技術(shù)體系全面地改造公共組織的運行系統(tǒng)，即通過對公共組織系統(tǒng)的分析、診斷與評價，在改進公共組織的設(shè)施選址、布置設(shè)計、流程再造、運作管理、質(zhì)量管理的基礎(chǔ)上，重新整合公共資源，對提高公共組織的績效管理水平，提高公共組織的綜合素質(zhì)，都具有不可替代和日益重要的作用。