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礦產資源具有雙重價值，即具有經濟價值和環境價值。現實社會中，人類往往以犧牲礦產資源的環境價值為代價來獲取（或追求）礦產資源的經濟價值。所以應通過制定所有權制度明確礦產資源的所有權主體，控制資源的有效利用。

一、我國礦產資源所有權的確定及實現

（一）我國礦產資源國家所有權的確定《中華人民共和國憲法》明確規定礦產資源屬于國家所有。該法第9條第1款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《民法通則》也有類似規定。《物權法》第46條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有。”《礦產資源法》第3條第1款規定“：礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”確立礦產資源國家所有權，國家可以獨立地按自己的意志，依照法律規定對礦產資源占有、依法確定使用的時間期限、地點范圍和方式方法。礦產資源國家所有權不依附于任何其他權利而獨立存在,也不需要第三者的協助取得和實現。[1]從物權理論出發應該如此，不過國家作為一個抽象的主體，不可能事事親歷親為，所以在礦產資源法中就確定由國務院來行使國家對礦產資源的所有權，最終具體的實施部門是國土資源部和各級地方人民政府的相關部門。這樣，中央政府和地方政府都成為了礦產資源國家所有權的行使者，國家和政府之間實質上形成了一種關系，政府成為國家的人。不同層級的政府行使礦產資源產權權利時必然會涉及到如何劃分各級政府權利范圍的問題，而政府間關于礦產資源產權權利的分配體現了中央政府和地方政府之間分權的問題。黨的十六大提出關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責；其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責；中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機制。中央政府既擁有所有者的身份，又是管理者，同時還履行出資人的職責。

（二）我國礦產資源國家所有權的實現1.通過法律彰顯國家所有權的具體實現。一是明確國家所有即全民所有，通過法律做了一個概念和主體的轉換；二是通過礦產資源法宣布由國務院具體行使國家所有權，這樣看來似乎是將國家所有權一步步明晰，但其實我們發現：國家是一個虛設的所有者；國家所有與政府所有等同起來。2.通過經濟活動，使國家所有權能夠得以實現。礦產資源的所有權屬于國家（或全體人民），但開發礦產資源時，抽象的“國家”不可能身體力行，必須通過建立礦業權制度，即將礦業權通過授予、招標或簽訂協議等方式交給給具體從事勘查開發活動的礦業權人，從而使得依托于礦產資源的各種經濟活動得以展開。國家通過出讓礦業權，就是財產所有權同他物權分離的一種表現。在這個過程中，礦產資源國家所有權也從經濟上得到了實現。

二、我國礦產資源所有權制度存在的問題

礦產資源歸國家所有，國家可以根據經濟和社會發展的現狀及未來的發展方向對礦產資源進行綜合利用和合理分配，有利于國家對國民經濟進行宏觀調控，實現可持續發展有利于進行礦產資源戰略儲備，進一步維護國家的資源安全。這是礦產資源國家所有權制度的優勢所在，但這種體現計劃經濟色彩的制度設計模式已經很難滿足礦業領域公平競爭、維護國家權益和社會公共利益的要求，在運行中凸顯出了很多問題。

（一）礦產資源所有者權能與政府的行政管理職能相混淆礦產資源的所有權主體是國家，代表國家行使所有權的主體是國務院，具體部門是國土資源部和各級地方人民政府。這就意味著行政部門扮演雙重角色，從私權角度來說其是礦產資源的所有者，從公權角度來說其又是礦產資源的行政管理者。一方面，作為礦產資源所有者權益代表，在對礦產資源利用過程中，政府部門必須謀求所有者權益實現最大化。而另一方面，行政部門又是社會公共利益的代表，對礦產資源開發、管理時又必須著眼于礦產資源的合理使用、有效保護以及可持續發展。由此可見，行政部門扮演的兩種角色價值取向完全不同。由同一主體承擔兩種會發生沖突的職能，導致司法實踐中出現了非常混亂的情況。行政部門行使管理職能時，用行政法律規章取代礦產資源產權制度，扭曲礦產資源產權制度價值取向的現象時常發生，致使礦產資源產權制度成為政府部門或某些利益集團獲取利益的手段。實質上，礦產資源產權制度屬于私法領域，而非公法范疇，礦產資源產權制度只能按照私法方式、市場經濟規律來運行，而不能按行政方式運作。

（二）礦產資源國家所有權的實現方式導致尋租現象的產生礦產資源的國家所有有一個具體的實現過程，通過礦業權的交易實現礦產資源的流轉，通過稅費的收取獲得資源收益，通過開采、勘探礦產資源而使其具體使用，因此權力被分解為各部門行使。根據我國《礦產資源法》第十一條規定，礦產資源管理權分流到各部門和地方政府后，各部門和地方政府也需要通過人來對自然資源進行直接管理。這樣，礦產資源的產權層層委托，出現一級級的賦權體系，從國務院到最終的實際人，形成金字塔狀分布格局。金字塔的每一層級人追求的利益都不同，越是處于金字塔底端的人所追求的利益越有可能偏離最初追求的利益，偏向自身的利益。這種復雜的層級委托制度導致礦產資源管理的行政成本上升，效率低下，同時也直接導致了礦產開發中各種各樣尋租現象的產生。目前我國礦山企業出現的很多違法違規生產經營現象以及尋租活動泛濫都是因為委托下的政府行政權限過渡膨脹、監管力度不夠以及授權、交易方式不規范造成的。

（三）礦產資源收益分配機制不合理在礦產資源開發中不同的利益主體具有不同的利益訴求，倘若對他們的利益要求不做考慮且盡量滿足的話，勢必會影響資源開發的可持續發展。我國由國務院代表國家對礦產資源統一進行管理，所以在收益分配方面，中央政府取得收益的份額較大，地方政府利益、資源地居民利益遭到侵蝕，并存在許多不合理的稅費負擔。地方政府不僅需要承擔地方因采礦活動造成生態環境惡化、區域可持續發受損，還需承擔征用土地的安置問題以及其它向中央企業提供社會服務等社會事務，其所獲取的收益難以與承擔的責任相平衡。資源地民眾只能從間接的服務中獲得勞務收入，土地被征收后所獲取的補償也不合理，這不利于區域經濟和礦產開發的可持續發展。

三、我國礦產資源所有權制度的改革

（一）厘清礦產資源所有權與行政管理權的界限與權利范圍堅持礦產資源國家所有的制度不變，但可以履行所有同占有、使用、處分等具體權能分開的原則，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，實行國家和地方二級開發、二級管理制度，兩級政府均享有占有、使用、收益的權利，有效的將兩級財政投入到資源開發中來，有利于協調中央和地方的經濟利益沖突，保證地方經濟的增長。

（二）健全礦業權市場在資源地首先建立統一的由中央政府和資源省政府負責機構共同組成的礦產資源管理委員會，負責組織資源省內礦產資源勘探權的競拍體制，允許具有合法資質的礦產勘探、生產企業通過競爭獲得該區域的礦產勘探權和優先開發權，而競拍的所得作為礦產資源初始礦權所有人的收入歸相應的（中央和省）政府所有。當上述礦產資源勘探、開發企業通過勘探或委托勘探而獲取了可采礦產資源并決定投入開發時，可通過上述礦產資源管理委員會獲取合法的獨家開發權并獲取征地權，但在征地時可考慮給予相應地權所有人一定的高于一般地價的合理補償。當上述礦產資源勘探、開發企業通過勘探或委托勘探而獲取了可采礦產資源并決定轉讓其礦產資源優先開發權時，可通過上述礦產資源管理委員會進行資源價值評估并組織該區塊開發權的競拍，所獲收益按一定比例在勘探權企業和初始礦權所有者之間分配。通過這種方式，使礦權收益的內容和各類礦權人的所得明晰化，同時也規范了政府和企業的關系和行為，減少尋租現象的產生，使礦產資源的開發真正納入市場經濟的軌道。

（三）確立合理的收益分配機制國務院代表國家行使礦產資源所有權，地方政府在中央政府的授權之下行使所有權，同時各級政府還要履行相應的管理職能，這些都會涉及到收益的產生。另外，我國目前本應由全體人民享有開發礦產資源所帶來的豐厚收益，已成為少數企業、特權部門的利潤或者某些利益集團的收益，因此需要依據各級政府在自然資源開發利用中所占的地位、所起的作用、實際貢獻建立合理的收益分配機制。例如在中央政府與地方政府之間確定適宜的收益分配比例，可以適當加大地方礦產資源開發收益份額，并在省、市、縣、鄉各級政府之間合理分配。同時將礦產收益的分配向中西部、基層、農村和社會事業傾斜，兼顧資源所在地民眾利益，用于當地居民生產和生活條件、積極治理和保護生態環境，切實解決礦地、村礦矛盾和民生問題。為了保障資源地民眾利益，可以提高補償標準，采取多樣化的補償方式，建立長期受益的補償機制。例如土地入股，同時可以延長礦產資源開發產業鏈，大力發展下游產業，為被征地農民創造就業安置機會。

作者：馮亞雯 單位：石河子大學