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摘要：壓覆礦產資源審批是保護礦產資源、保障礦產資源安全的重要制度。本文回顧了我國建設項目壓覆礦產資源審批管理的歷史沿革及現狀，分析研究了當前壓覆審批管理工作中存在的主要問題。為守住礦產資源安全底線，更好地履行壓覆審批工作職責，提出對策與建議：嚴格執行壓覆審批工作程序，充分發揮礦產資源保護功能；合理確定壓覆審批權限，進一步明確管理分工；切實強化壓覆礦產資源的經濟性論證和評估，充分體現礦產資源的資產屬性；建立有償壓覆制度，真正有效保護礦產資源；進一步細化壓覆補償管理，促進補償協議的及時簽訂；加強壓覆審批后期監督管理，提高行政管理能力。

關鍵詞：礦產資源；壓覆審批；管理現狀；政策建議

礦產資源是一種重要的自然資源，是國民經濟和社會發展的重要物質基礎，是國家的寶貴財富［1］。礦產資源法及其實施細則規定：建設單位在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況［2］。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。因此，建設項目壓覆礦產資源審批制度應運而生。

1壓覆審批管理歷史沿革及現狀

2000年，原國土資源部印發《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》，建立了首個關于壓覆審批的制度，首次對“壓覆礦產資源”和“重要礦產資源”進行了定義，明確壓覆礦產資源是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發利用［3］，規定原國土資源部負責重要礦產資源壓覆審批，省級管理部門負責非重要礦產資源壓覆審批。2010年，原國土資源部印發《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》，重新對“重要礦產資源”進行了定義，規定重要礦產資源壓覆審批由省級以上行政主管部門負責，劃分了部省兩級工作權限，并將2000年印發文件列入已失效文件。根據規定，壓覆已設置礦業權礦產資源的，建設單位須在壓覆審批申請同時提交補償協議，且在申請土地預審或用地審批時，提交未壓覆證明或壓覆登記材料，否則不予受理用地申請［4］。該文件對報部審批的申請要件予以了初步規范，提出了壓覆礦業權礦產資源的補償范圍，對建設單位辦理壓覆礦產資源儲量登記及礦業權人變更礦證提出了要求等，這些管理要求大多沿用至今，是壓覆重要礦產資源審批工作的主要管理文件。2012年，為增強用地保障能力，《關于進一步改進建設用地報批工作提高審批效率有關問題的通知》印發，明確“建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的，可先簽訂意向性協議”［5］。在省級行政主管部門承諾做好壓覆補償協調和防止群體事件及安全生產事故后，可按規定履行壓覆審批手續。2016年，《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》印發實施，規定“用地預審階段，不再對單獨選址的審批類建設項目是否壓覆重要礦產資源進行審查”［6］。綜觀發展歷程，壓覆審批工作地位正在逐步降低，其保護礦產資源的功能越來越弱。當前我國壓覆礦產資源審批管理現狀是以礦產資源法及實施細則為法律依據，以2010年制度文件為主要的管理要求和行動指南，以2012年和2016年印發文件為調整。雖然當前壓覆審批管理框架已搭建，但是各項管理要求仍比較粗，實踐中也暴露出了一些問題。

2建設項目壓覆礦產資源審批管理存在的主要問題

2．1壓覆審批工作程序調整后，礦產資源保護功能受到限制

根據礦產資源法及實施細則，“建設單位在建設前，應先了解擬建工程區域的礦產資源分布情況，并在建設項目設計任務書報請審批時附具地質礦產主管部門的證明”［7］。但當前壓覆審批管理制度規定的部分工作程序已突破礦產資源法及實施細則要求，如對單獨選址的審批類建設項目，不要求用地預審時開展壓覆查詢和審批，使得用地預審之后的壓覆審批工作變得十分被動。一旦用地審批通過，壓覆審批工作一般是履行程序，失去了行政審批的實質，其指導建設項目科學選址的作用無從發揮，建設項目壓覆重要礦產資源變得不可避免，壓覆審批對礦產資源保護的功能受到限制。另外，“簽訂意向性協議和省級管理部門承諾做好補償協調等相關工作，即可履行壓覆審批手續”的規定，反映了壓覆審批工作變成了用地審批的服務事項和附庸工作，在整體行政管理工作中地位較低，未受到足夠的重視，這也是制約其發揮作用的因素之一。

2．2壓覆審批權限劃分不合理，省級自然資源主管部門壓覆審批任務重

在當前制度要求下，壓覆非重要礦產資源未明確要求，有的省已取消非重要礦產資源壓覆審批，有的省仍由省級負責審批，還有的省已將工作權限下放，各個省的管理方式不統一。另外，對于礦產資源豐富的省份，省級管理部門承擔了大量的重要礦產資源壓覆審批工作，任務過重，壓覆審批權限劃分不合理。某些省級管理部門將部分壓覆審批權限下放到市縣，但此做法與當前部發文件要求相矛盾。

2．3壓覆論證評估不充分，礦產資源的社會經濟屬性未得到充分體現

一是基于推動地方經濟發展的壓力，部分地方政府在設立建設項目時未將壓覆礦產資源補償的經濟成本列入投資預算，項目論證中缺少對壓覆礦產資源的相關論證內容，造成項目投資（估）算、財務評價及民生經濟評價中缺少這一重要因素；二是建設單位開展壓覆重要礦產資源評估多數停留在估算壓覆重要礦產資源儲量，而未對壓覆重要礦產資源的社會經濟價值進行評估，即使做了相應的評估，也不夠深入，以定性定向為主，并沒有具體量化。

2．4壓覆補償不全面，合法權益保障不到位

一方面是當前制度未要求對壓覆國家出資探明礦產地進行補償，國家作為礦產資源的所有權人及探明礦產地的投資人的合法權益未得到有效保障。也正是由于這個原因，存在大量礦產地被無償壓覆的情況。2018年前三季度，省級管理部門已批準建設項目壓覆煤炭查明資源儲量的73％位于未設置礦業權的礦產地范圍內。另一方面是壓覆礦業權人礦產資源的補償只考慮礦業人已交價款及前期勘查開采投入、設施搬遷等直接損失，而未考慮礦業權人在取得礦業權的前期投入及其投資的預期收益等，礦業權人的合法權益無法得到保障。

2．5壓覆補償標準不明確，補償協議簽訂難

當前制度中有關壓覆補償的條款和管理要求較粗略，僅對補償范圍提出了大概要求，缺乏統一的可執行的標準，對于補償協議的簽訂、補償內容、補償完成時間等并沒有給予明確規定或相關指導，難以有效指導建設單位與礦業權人高效簽訂補償協議，存在協議簽訂難的普遍現象。

2．6缺乏壓覆審批的后續監督管理，相關管理執行情況落實不到位

一是存在建設單位在壓覆審批后未按規定辦理壓覆登記，導致壓覆礦產資源家底不實；二是存在建設單位獲得壓覆批準的用地范圍與實際用地范圍不一致的情況，造成壓覆審查批準的礦產資源未壓覆，而實際壓覆的礦產資源未經審批；三是已簽訂壓覆補償協議的礦業權人不按要求前往發證機關辦理礦業權范圍變更手續的現象普遍發生，給后期礦產資源管理及建設項目順利實施留下了隱患。

3壓覆審批管理的政策建議

3．1嚴格執行壓覆審批工作程序，充分發揮礦產資源保護功能

礦產資源壓覆審批，作為礦產資源法規定的政府職責，其第一要務是要合理保護好礦產資源。因此，一是建議嚴格執行“建設前開展壓覆查詢，涉及壓覆的，先研究避讓方案，確需壓覆的，提交壓覆審批申請”的工作程序，同時明確要求壓覆審批未批準的，用地審批不得通過，確保壓覆審批保護礦產資源和指導建設項目科學選址的功能能夠得到發揮；二是建議取消由省級管理部門承擔補償協調等工作的要求，提高對壓覆審批工作的重視程度和工作地位，使得省級管理部門能有更多的時間和精力去做好壓覆審批工作和服務，為更好地發揮壓覆審批功能提供便利。

3．2合理確定壓覆審批權限，進一步明確管理分工

一是建議對壓覆非重要礦產資源建立備案制度，只要建設單位按有關規定予以壓覆補償，且建設單位與礦業權人或礦產資源所有權人協商一致，完成壓覆登記及礦業權變更登記等手續即可；二是建議根據發證權限、所有權行使代表等明確自然資源部負責的重要礦產資源壓覆審批權限后，其余的由各省級部門負責管理，省內的具體管理分工由省級管理部門制定。對于將壓覆審批權限下放至市縣的，省級管理部門應向自然資源部報備和加強對市縣級壓覆審批管理工作的監督指導。

3．3切實強化壓覆礦產資源的經濟性論證和評估，充分體現礦產資源的資產屬性

一是建議要求建設項目立項管理部門在項目論證中增加對壓覆礦產資源論證的內容，并在經濟評價中將壓覆礦產資源補償費用列入項目投資預算，更加全面地評價建設項目的投資效益；二是建議嚴格開展壓覆礦產資源經濟評估，并在壓覆評估報告中清晰、具體、詳細地描述壓覆礦產資源的資源儲量和經濟價值，讓礦產資源的資產屬性得到更好體現。

3．4建立有償壓覆制度，真正有效保護礦產資源

建設項目壓覆已查明礦產資源，都將造成該礦產資源潛在價值及前期勘查開采投入的損失。因此，建議建立建設項目有償壓覆礦產資源管理制度，不論是公益類還是盈利性質的建設項目，不論是壓覆礦業權范圍內還是已設置礦業權范圍外的查明礦產資源，都計算和征收其壓覆礦產資源補償，充分體現和維護礦產資源所有者權益和礦業權人合法權益，迫使建設單位將壓覆補償列入項目支出，引導其盡量少壓覆或不壓覆礦產資源。

3．5進一步細化壓覆補償標準，促進補償協議的及時簽訂

一是建議細化壓覆礦產資源補償管理，如要求補償協議的內容應至少包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍、壓覆補償計算范圍、補償金額、補償方式、補償完成時間時限、補償完成前建設項目不得開始建設施工等，保障雙方權益，盡量排除和減少壓覆補償協議簽訂的障礙；二是建議加強壓覆補償標準規范研究，分類分情形明確壓覆補償計算的方式方法等，促進協議的及時簽訂，促進建設項目順利落地。

3．6加強壓覆審批后期監督管理，提高行政管理能力

一是加強對壓覆登記落實情況的檢查，定期核實已取得壓覆審查批準的建設單位辦理壓覆登記情況；二是開展建設單位實施壓覆礦產資源情況專項檢查，發現建設單位未經批準造成礦產資源被事實壓覆的，將有關證據移交相應執法機關；三是加強與礦業權管理部門的協調，研究制定更加有效的制度措施，督促同意壓覆的礦業權人辦理礦業權變更手續。

4結語

礦產資源屬于非可再生自然資源，具有資產屬性，對保障國家資源安全具有重要作用。礦產資源壓覆審批是礦產資源法規定的一項合理保護礦產資源的政府管理職能，但當前管理制度下，壓覆審批管理還存在一些不足之處。為更好地合理保護礦產資源、發揮壓覆審批的作用，建議嚴格執行壓覆審批工作程序，充分發揮礦產資源保護功能；合理確定壓覆審批權限，進一步明確管理分工；切實強化壓覆礦產資源的經濟性論證和評估，充分體現礦產資源的資產屬性；建立有償壓覆制度，真正有效保護礦產資源；進一步細化壓覆補償管理，促進補償協議的及時簽訂；加強壓覆審批后期監督管理，提高行政管理能力等，以更好地滿足實際工作的需求。

參考文獻

［1］李文孟．建設項目壓覆礦產資源的管理問題初探［J］．礦產保護與利用，1997（3）：6－8．

［2］中華人民共和國主席令第74號．中華人民共和國礦產資源法［Z］．1996．

［3］國土資源部．關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知［Z］．2000．

［4］國土資源部．關于進一步做好規范建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知［Z］．2010．

［5］國土資源部．關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知［Z］．2012．

［6］國土資源部．關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知［Z］．2016．

［7］中華人民共和國國務院令第152號．中華人民共和國礦產資源法實施細則［Z］．1994．

作者：陳敏 苗琦 王天元 姜航 曲俊利 申雪 單位：自然資源部油氣資源戰略研究中心