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第1篇

關(guān)鍵詞：行政壟斷解構(gòu)制度建構(gòu)

2006年4月6日，廣州云峰酒業(yè)生產(chǎn)的小糊涂仙酒通過(guò)湖北省漢川市紅頭文件的“紅色營(yíng)銷”事件被曝光，由此引發(fā)了一系列的爭(zhēng)議和聲討，在各種聲音未了之時(shí)，本文僅從經(jīng)濟(jì)法的視角對(duì)該事件進(jìn)行分析。

事件經(jīng)過(guò)：2006年3月17日，也就是全國(guó)“兩會(huì)”閉幕第二天，湖北省漢川市政府辦公室下發(fā)“[2006]11號(hào)”文件，要求市直機(jī)關(guān)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)場(chǎng)在公務(wù)接待中使用小糊涂仙系列酒，并給各單位附加總計(jì)200萬(wàn)元的任務(wù)。

2006年4月6日，此事被媒體曝光，當(dāng)天文件廢止。

2006年4月7日，湖北省漢川市紀(jì)委、市監(jiān)察局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，要求全市“嚴(yán)格公務(wù)接待紀(jì)律”，“倡導(dǎo)公務(wù)接待中使用地產(chǎn)酒、地產(chǎn)煙，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。[1]

美國(guó)學(xué)者曼昆就經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)性將壟斷劃分為三種類型：市場(chǎng)壟斷、自然壟斷和行政壟斷。市場(chǎng)壟斷是在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)下,少數(shù)公司利用其資本、技術(shù)或管理上的優(yōu)勢(shì)所取得的一種市場(chǎng)勢(shì)力,并且憑借這種勢(shì)力實(shí)現(xiàn)超常經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的可能。自然壟斷主要指在生產(chǎn)技術(shù)上所存在的生產(chǎn)劣加性,使在一個(gè)市場(chǎng)上由一家企業(yè)生產(chǎn)所有的產(chǎn)出具有最大的生產(chǎn)效率,這在表面上呈現(xiàn)出完全壟斷的特征。[2]壟斷扭曲了正常的市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,排斥完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)類型和結(jié)構(gòu)。從某個(gè)企業(yè)的角度看，壟斷會(huì)使其賺取超額利潤(rùn)，但從全社會(huì)的立場(chǎng)來(lái)看，它會(huì)以低效率為代價(jià)，浪費(fèi)社會(huì)資源和自然資源。[3]壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的天敵，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的一種表現(xiàn)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的缺陷又使得市場(chǎng)失靈不可避免，在市場(chǎng)失靈的情況下政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為必要，經(jīng)濟(jì)法也由此產(chǎn)生。但同作為市場(chǎng)中的一員，政府自身利益的存在又使得政府在面對(duì)利益的誘導(dǎo)下也可能失去有限的理性，不正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用行政管理權(quán)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，政府失靈同樣有存在的空間。本次“小糊涂仙酒”的紅色營(yíng)銷之舉，在經(jīng)濟(jì)法的維度下就是政府失靈的一種表現(xiàn)。

一、政府指定公務(wù)用酒行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，政府所為屬于行政壟斷。

行政壟斷是由于行政權(quán)力的保護(hù)形成的壟斷，清楚的界定行政壟斷的概念及其構(gòu)成要件是判斷一行為是否是行政壟斷的前提。學(xué)界對(duì)于行政壟斷的概念有著不同的理解。有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“對(duì)政府憑借公共權(quán)力來(lái)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的一種表述”（下劃線為筆者加，下同）；另有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力的非法行為，是“因政府支持而妨礙企業(yè)自由的非法壟斷”；還有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“憑籍政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為”。[4]行政壟斷究竟是一種狀態(tài)還是一種行政，又或者二者兼而有之。筆者認(rèn)為從行政壟斷的構(gòu)成要件來(lái)界定其涵義更為妥當(dāng)。

（1）主體要件。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條規(guī)定，“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)。”由此可見(jiàn)，行政壟斷的主體當(dāng)是政府及其所屬部門。需要說(shuō)明的是，由于我國(guó)的公用事業(yè)單位擁有一定的行政管理權(quán)（如電力局、水務(wù)局、供電局等），同時(shí)還存在著行政性公司（如移動(dòng)通訊公司等），此類擁有企事業(yè)單位根據(jù)法律的授權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的委托擁有一定的行政管理權(quán)，在其行使行政管理權(quán)的過(guò)程中有可能形成的壟斷局面，此種壟斷與其作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體形成的經(jīng)濟(jì)壟斷有著本質(zhì)的不同。故對(duì)于目前法律規(guī)定作為行政壟斷主體的政府及其所屬部門宜做廣義理解，這些企事業(yè)單位也應(yīng)納入行政壟斷的主體范圍。

（2）主觀要件。行政壟斷主體利用行政管理權(quán)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否必須出于故意是主觀要件所討論的問(wèn)題。前文中有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是一種狀態(tài)，通過(guò)分析此觀點(diǎn)來(lái)看行政壟斷是

否需要主觀上的故意，根據(jù)該學(xué)者的觀點(diǎn)，既使行政壟斷主體主觀上沒(méi)有壟斷的故意，只要事實(shí)上形成了壟斷的狀態(tài)，也構(gòu)成行政壟斷。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的必然結(jié)果，壟斷狀態(tài)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可避免的一種競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)；再?gòu)纳鐣?huì)學(xué)的角度來(lái)看，基于國(guó)計(jì)民生的特殊需要，一國(guó)的某些公用企業(yè)在市場(chǎng)中實(shí)際處于也必須處于壟斷的地位，此種壟斷為維護(hù)公共利益所必需；而從法學(xué)層面上來(lái)看，壟斷則是作為一種具有違法性和危害性的行為，客觀上違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害。如果認(rèn)為只要存在壟斷的狀態(tài)，既使不是出于破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的也歸屬行政壟斷一列，則會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中正常的競(jìng)爭(zhēng)行為所形成的經(jīng)濟(jì)壟斷以及為公共利益的壟斷與行政壟斷無(wú)法區(qū)分。因此行政壟斷中主體只能是出于限制競(jìng)爭(zhēng)的目的，故意利用行政管理權(quán)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以獲取壟斷利潤(rùn)。

（3）客體要件，即行政壟斷侵犯的是何種社會(huì)關(guān)系。行政壟斷從法律層面上說(shuō)是一種違法行為，侵害的是市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，即為國(guó)家法律所保護(hù)的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

（4）客觀要件。行政壟斷主體使用何種手段或以何種形式對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行限制，即行政壟斷的客觀表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，行政壟斷主體所運(yùn)用的干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段具有多樣性，只要這種行為客觀上導(dǎo)致了限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，都可視為行政壟斷的客觀要件。如通過(guò)頒布在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件等抽象行政行為，或者以行政監(jiān)督、管理為由進(jìn)行處罰以限制競(jìng)爭(zhēng)等的具體行政行為，造成了壟斷的后果，均為行政壟斷主體所實(shí)施的壟斷行為。

通過(guò)對(duì)構(gòu)成要件的分析，筆者將行政壟斷理解為：擁有行政管理權(quán)力的主體以限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為目的實(shí)施的運(yùn)用行政管理權(quán)作用的行為，該行為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的后果。

根據(jù)上述構(gòu)成要件及概念，結(jié)合本案中湖北省漢川市政府部門頒布指定飲用“小糊涂仙酒”的紅頭文件，行政壟斷成為這一政府行為的不二定性。

2006年3月17日，湖北省漢川市政府辦公室頒發(fā)文件，這一抽象行政行為的目的在于將該市公務(wù)接待用酒的品種限定為一種——“小糊涂仙酒”，并下達(dá)了飲用指標(biāo)。該行政行為使其他白酒類品種在政府公務(wù)接待市場(chǎng)中失去了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，該市公務(wù)接待用酒市場(chǎng)由廣州云峰酒業(yè)一家壟斷。2006年4月7日，漢川市紀(jì)委、市監(jiān)察局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，“倡導(dǎo)公務(wù)接待中使用地產(chǎn)酒、地產(chǎn)煙，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。該《通知》又是限制競(jìng)爭(zhēng)行為的行政壟斷行為，使得公務(wù)接待用酒由“小糊涂仙”變成了地產(chǎn)酒。漢川市政府部門以下發(fā)文件的形式的行政壟斷其動(dòng)機(jī)何在，或是出于地方財(cái)政利益和

本地企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益考慮，或是出于部門利益、領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人利益的考慮，我們無(wú)法在此作出判斷，而一旦按其文件實(shí)施所造成的行政壟斷的后果卻是可預(yù)見(jiàn)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中應(yīng)由商品的質(zhì)量、價(jià)格等因素來(lái)考量商品的競(jìng)爭(zhēng)力，由此才能形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)與公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、行政壟斷是一種違法行為，漢川市政府的指定飲酒行為屬違法的行政行為。

行政壟斷具有違法性，此點(diǎn)根據(jù)目前我國(guó)唯一規(guī)定行政壟斷的法律——《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定即可得出。緣何法律有此規(guī)定，溯其立法本意，分析如下：

（一）行政壟斷破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，限制或排除競(jìng)爭(zhēng)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生命在于競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律共同起作用的經(jīng)濟(jì)形式。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種形態(tài)，本質(zhì)上也是一種競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，為了維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的有序和有效，必須建立自由平等的競(jìng)爭(zhēng)秩序。[5]行政壟斷運(yùn)用行政管理權(quán)使得壟斷受益人不受市場(chǎng)規(guī)律的約束而獲得壟斷利益，以行政手段的強(qiáng)制取代資源的市場(chǎng)配置，人為地設(shè)置市場(chǎng)壁壘，妨害貨流暢通和物盡其用，在一定范圍內(nèi)否定競(jìng)爭(zhēng)、取消市場(chǎng)，與市場(chǎng)規(guī)律相悖。

（二）行政壟斷侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，使其喪失選擇權(quán)、平等交易權(quán)等合法權(quán)益。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果，消費(fèi)者擁有對(duì)產(chǎn)品的知情權(quán)、選擇權(quán)和平等交易權(quán)，行政壟斷則通過(guò)人為地控制產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，形成有利于自身或某一特定市場(chǎng)主體的“賣方市場(chǎng)”，消費(fèi)者的購(gòu)買行為被限定在指定之列，喪失了自由選擇產(chǎn)品的權(quán)利，個(gè)人消費(fèi)自由隨著行政壟斷的作用被剝奪。

（三）行政壟斷易滋生腐敗，行政壟斷主體依其行政管理權(quán)而進(jìn)行權(quán)力“尋租”。

行政壟斷主體手中擁有的行政管理權(quán)正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體所缺乏的，而擁有行政管理權(quán)的行政壟斷主體自身的利益需要又使其對(duì)于利益的誘惑往往難以抗拒。如果行政壟斷主體將其手中的行政管理權(quán)作為謀取自身利益的籌碼，市場(chǎng)主體以金錢或其他利益為代價(jià)與行政管理權(quán)進(jìn)行交換而獲得所需的優(yōu)勢(shì)地位，則雙方一拍即合，腐敗出現(xiàn)，限制競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)相隨而至。

（四）行政壟斷導(dǎo)致企業(yè)低效率，阻礙企業(yè)的發(fā)展。

從表象上來(lái)看，行政壟斷的結(jié)果是某市場(chǎng)主體獲得了壟斷利潤(rùn)，排除了其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而且只要壟斷繼續(xù)存在，其即能繼續(xù)享有這一壟斷利益。正因?yàn)槿绱?，因此獲得壟斷地位的市場(chǎng)主體無(wú)意于質(zhì)量的提升和保證，而愿意將更多的精力放在如何使擁有行政管理權(quán)的行政

壟斷主體將這一壟斷狀態(tài)繼續(xù)持續(xù)。由于壟斷企業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而滋生一種惰性，缺少創(chuàng)新機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)精神的企業(yè)在市場(chǎng)中最終會(huì)喪失競(jìng)爭(zhēng)力，一旦行政壟斷不存在，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用之下其所面臨的將會(huì)是被淘汰的結(jié)局。如果行政壟斷在一個(gè)國(guó)家內(nèi)普遍存在，那么該國(guó)也會(huì)最終喪失在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

湖北省漢川市政府指定和倡導(dǎo)引用酒的品種，或許我們能猜測(cè)其為了部門利益以及地方利益的需要，但這一行為客觀上使消費(fèi)者喪失了選擇權(quán)、阻礙了企業(yè)的發(fā)展、破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序并讓人合理懷疑到權(quán)力的尋租，影響政府的形象和公信力。

三、反行政壟斷的對(duì)策建議。

鑒于行政壟斷的危害性，各國(guó)對(duì)于行政壟斷都采取的是限制或禁止的態(tài)度[6].我國(guó)有著幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和幾千年封建集權(quán)制度歷史，行政壟斷對(duì)于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害更為深遠(yuǎn)，因此反壟斷特別是行政壟斷已成為我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

理性地看待行政壟斷，會(huì)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中有其存在的土壤。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“諾斯悖論”[7]，行政壟斷來(lái)源于國(guó)家相互矛盾的雙重性質(zhì)：國(guó)家的社會(huì)性，該屬性使國(guó)家必須確立確定的產(chǎn)權(quán)，明晰的產(chǎn)權(quán)使社會(huì)的產(chǎn)出最大化；國(guó)家的階級(jí)性，這一性質(zhì)使得國(guó)家（實(shí)踐中表現(xiàn)為代表國(guó)家的政府）出于自身的利益需要確立一套保證統(tǒng)治者利益收入最大化的基本規(guī)則。悖論由此產(chǎn)生，反映了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本矛盾。存在雖非合理，但必有其根基，所以對(duì)于反行政壟斷的制度建構(gòu)無(wú)論從哪一個(gè)方面著手都會(huì)顯得力不從心，行政壟斷需要多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門、多重維度的規(guī)制，對(duì)此筆者擬從立法、司法、行政的三重維度對(duì)反行政壟斷的現(xiàn)狀作出回應(yīng)。

（一）立法方面，制定專門立法并與其他法律法規(guī)中有關(guān)反行政壟斷的規(guī)定相結(jié)合構(gòu)成我國(guó)反行政壟斷的法律體系。

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于反行政壟斷的立法很不完善，歸納起來(lái)存在三個(gè)問(wèn)題：1、法律層面的規(guī)定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于行政壟斷的法律規(guī)定僅為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中第7條與第30條，即“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)。”“政府及其所屬部門違反本法第七條規(guī)定……由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。”，而且規(guī)定中只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政壟斷，對(duì)于法律授權(quán)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)委托的享有行政管理權(quán)的單位實(shí)施的行政壟斷沒(méi)有涉及；2、絕大部分反壟斷的規(guī)定均由國(guó)務(wù)院及其部委的法規(guī)作出，而這些部門本身就有可能是行政壟斷的主體，自定規(guī)則約束自身，權(quán)威性不夠、公信力不強(qiáng)。行政壟斷大部分都由行政壟斷主體利用掌握的行政管理權(quán)所為，對(duì)此的規(guī)制如以行政法規(guī)為主要依據(jù)會(huì)使得對(duì)于行政壟斷的規(guī)制的效力層次不夠，規(guī)制效果不佳，現(xiàn)今我國(guó)的行政壟斷呈上升之勢(shì)也在一定程度上說(shuō)明了這點(diǎn)；3、無(wú)論是法律還是法規(guī)，對(duì)于行政壟斷行為均存在制裁不力、救濟(jì)途徑欠缺的問(wèn)題。如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中第30條規(guī)定的處罰措施，僅由行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的才給予直接責(zé)任人員行政處分。但實(shí)際情況是上級(jí)行政機(jī)關(guān)往往能從下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政壟斷中獲得間接的收益，上下級(jí)之間有共同的利益，如此監(jiān)管實(shí)難奏效。

通過(guò)對(duì)我國(guó)反行政壟斷立法現(xiàn)狀的分析，筆者建議在將來(lái)制定的《反壟斷法》中設(shè)專章規(guī)定行政壟斷問(wèn)題，禁止行政壟斷行為。內(nèi)容包括：1）以列舉與概括相結(jié)合的方式對(duì)行政壟斷的表現(xiàn)形式作出規(guī)定；2）規(guī)定獨(dú)立的、專門的反行政壟斷機(jī)構(gòu)，賦予其對(duì)行政壟斷的監(jiān)督管理和行政處罰權(quán)等職權(quán)；3）在法律責(zé)任方面，應(yīng)明確行政壟斷主體所應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任以及行政損害賠償，涉及到其他法律法規(guī)規(guī)定的，按其他法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任處理；4）改變行政終局的方式，提供司法救濟(jì)途徑，不設(shè)行政前置程序，由受害人選擇救濟(jì)方式，以更好地維護(hù)行政壟斷受害方的合法權(quán)益。

該專門立法對(duì)于反行政壟斷的規(guī)定大都是原則性的，對(duì)于具體的、細(xì)節(jié)性的規(guī)定則由其他法律法規(guī)作出，二者結(jié)合構(gòu)成我國(guó)反行政壟斷完整的法律體系。

（二）行政方面，設(shè)立專門的反行政壟斷機(jī)構(gòu)以執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，監(jiān)管行政壟斷行為。

鑒于擁有行政管理權(quán)的行政壟斷主體與其上級(jí)機(jī)關(guān)有著共同的利益，由下對(duì)下監(jiān)管的效果不佳，因此根據(jù)《反壟斷法》中反行政壟斷一章中的規(guī)定設(shè)立專門的、獨(dú)立的反行政壟斷機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行專門的監(jiān)管較為適宜。該機(jī)構(gòu)可命名為“反行政壟斷委員會(huì)”[8]（下稱“委員會(huì)”），委員會(huì)的委員從委員會(huì)所屬地方的行政、司法、學(xué)校等機(jī)構(gòu)擇優(yōu)抽出具有該專業(yè)知識(shí)的人員組成。固定委員占一定比例，其他均由以上所列單位抽調(diào)人員監(jiān)時(shí)擔(dān)任，每個(gè)行政壟斷案件由3至5位委員（其中一人是固定委員，并擔(dān)任組長(zhǎng)）組成小組進(jìn)行裁判，該小組隨該案行政程序結(jié)束而解散，從而保證其裁判的公正性。該機(jī)構(gòu)其不同于現(xiàn)存的行政壟斷監(jiān)督機(jī)構(gòu)（行政壟斷主體的上級(jí)機(jī)關(guān)），不依附于行政壟斷主體，沒(méi)有行政壟斷影射利益，擁有法定職權(quán)，具有獨(dú)立性、專門性，又以非行政程序前置和司法審查制度對(duì)該機(jī)構(gòu)行使法定職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)制其擁有的監(jiān)督行政壟斷職權(quán)，與司法審查程序相比又具有主動(dòng)性，一旦市場(chǎng)中出現(xiàn)行政壟斷的現(xiàn)象，該委員會(huì)主動(dòng)介入調(diào)查，經(jīng)查確屬行政壟斷行為的，有權(quán)作出處罰決定。

（三）司法方面，設(shè)立司法審查機(jī)制作為反行政壟斷的最終救濟(jì)途徑。

公正與獨(dú)立是法院與生俱來(lái)的天性，因此司法審查機(jī)制具有其他解決措施所不具備的特有優(yōu)勢(shì)：1、公正獨(dú)立性。法院具有獨(dú)立的地位，與其所裁決的爭(zhēng)議沒(méi)有利害關(guān)系，遠(yuǎn)離世俗紛爭(zhēng)的獨(dú)立身分對(duì)于源于部門和地方利益強(qiáng)化的行政壟斷來(lái)說(shuō)是最為合適的規(guī)制機(jī)關(guān)，對(duì)于一行為是否構(gòu)成行政壟斷的判斷最具信服力。2、專業(yè)性。我國(guó)雖不像法、德等國(guó)設(shè)立專門的行政法院來(lái)處理行政案件，但我國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)均設(shè)有行政庭，其所具有的法律方面（特別是行政法方面的專業(yè)水準(zhǔn)）相對(duì)于其他機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是最強(qiáng)的，故而由其對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制最具專業(yè)性，也可使我國(guó)反行政壟斷的法律水準(zhǔn)逐漸提升。3、公信力。法院對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)是正義的最后一道防線，法院在社會(huì)民眾心中更是主張正義的最后一塊凈土。由法院作出的裁決在社會(huì)生活中易為人們所接受，公信力相對(duì)于其他機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)更強(qiáng)，而且法律規(guī)定法院的裁決具有終局性，從立法上賦予法院判定的最終確定力。行政壟斷的當(dāng)事方對(duì)于“反壟斷委員會(huì)”的決定不服，或者行政壟斷受害方不經(jīng)“反壟斷委員會(huì)”裁判徑直向法院，要求維護(hù)自身的合法權(quán)益。

另外，筆者認(rèn)為法律應(yīng)賦予行政壟斷受害方請(qǐng)求賠償權(quán)。因?yàn)閷?duì)于行政壟斷行為如果僅僅由法院或委員會(huì)判定違法，禁止該行為繼續(xù)，而對(duì)于受害方因此所受損失不加理會(huì)，這對(duì)于保護(hù)受害方的權(quán)益來(lái)說(shuō)是不充分的，對(duì)于行政壟斷的實(shí)施者來(lái)說(shuō)威懾力也不夠。如果受害方有證據(jù)證明由于行政壟斷行為而遭受了損失，在委員會(huì)認(rèn)定行為的行政壟斷性質(zhì)后即可向法院或徑直向法院時(shí)提出賠償要求。對(duì)于利用規(guī)章以下具有普遍約束力的違法的決定命令來(lái)實(shí)施的行政壟斷行為也應(yīng)納入賠償范圍。對(duì)此的法律依據(jù)可通過(guò)修改《國(guó)家賠償法》來(lái)規(guī)定。

當(dāng)然，從目前我國(guó)的司法實(shí)然現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)法院系統(tǒng)的獨(dú)立性、專業(yè)性與應(yīng)然要求尚有一定差距，但這是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，是現(xiàn)代法律制度的發(fā)展方向，是歷史的必然，因此在制度構(gòu)建上必須將司法審查機(jī)制納入其中。

以上所述均從他律的角度對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，從自度的角度來(lái)看，擁有行政管理權(quán)的主體自身進(jìn)行約束十分必要。通過(guò)對(duì)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)、不利后果的認(rèn)訓(xùn)以及自我制定約束機(jī)制，將行政壟斷消滅于未成形之中，此為反行政壟斷的最高境界，也是他律的最終追求目標(biāo)。

有法可依，制定《反壟斷法》專章規(guī)定行政壟斷；執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，“反壟斷委員會(huì)”作為反行政壟斷的專門機(jī)構(gòu)，主動(dòng)出擊監(jiān)督并消除市場(chǎng)中的行政壟斷現(xiàn)象；法院作為有終局裁決權(quán)的機(jī)構(gòu)，其所進(jìn)行的司法審查對(duì)于行政壟斷當(dāng)事方來(lái)說(shuō)是最后的救濟(jì)手段。沒(méi)有提起行政訴訟的反壟斷委員會(huì)裁決、對(duì)于反壟斷委員會(huì)裁決不服訴至法院以及直接訴至法院的行政壟斷案件的生效裁決，裁決的內(nèi)容即是對(duì)個(gè)案行政壟斷的最終評(píng)價(jià)，受害方并有權(quán)依此認(rèn)定請(qǐng)求賠償。如此反行政壟斷的制度建構(gòu)對(duì)于規(guī)制行政壟斷當(dāng)為應(yīng)然之選。

政府處在市場(chǎng)之中，自身利益的存在難免會(huì)使其面對(duì)誘惑時(shí)失去理性，本案中湖北省漢川市政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮之中就被潮水沖散了理智，以紅頭文件的形式指定飲用公務(wù)酒種類，隨后又以文件的形式“倡導(dǎo)”消費(fèi)地產(chǎn)煙酒?；蛟S該市政府辦公室不知這一行政是一種行政壟斷行為，具有違法性，但該行為對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面影響卻不因其不知而不發(fā)生，因此作為一種事后救濟(jì)的手段必須對(duì)該市政府的行政壟斷行為作出制裁，對(duì)其行政處罰，同時(shí)對(duì)其他主體也有引導(dǎo)和警示作用。但目前我國(guó)反行政壟斷制度缺失的現(xiàn)狀使得這種制裁有著“無(wú)米之炊”的尷尬，缺乏可行性措施，無(wú)依據(jù)亦無(wú)部門對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，廢止文件、停止行為已是較好的解決結(jié)果，更多的是根本不去理會(huì)。正因?yàn)楝F(xiàn)狀如此，本案中漢川市政府才會(huì)在廢止前一文件之后又出臺(tái)了“倡導(dǎo)”飲用地產(chǎn)酒的通知。

本文正立意于解決此等尷尬局面，希望通過(guò)以上對(duì)行政壟斷的解構(gòu)以及對(duì)反行政壟斷的制度建構(gòu)，使行政壟斷實(shí)施者獲得“皮洛斯的勝利”[9]，從而最大限度地消除這一違背市場(chǎng)規(guī)律的異象。按照筆者之建構(gòu)，漢川市反行政壟斷委員會(huì)對(duì)該行政壟斷行為進(jìn)行查處，并作出處罰；該行政壟斷受害方，即其他競(jìng)爭(zhēng)者也可向法院，要求確認(rèn)該政府行政違法并賠償損失，絕非目前的“廢止”了事。

參考文獻(xiàn)：

「1李世英。市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、進(jìn)入管制與中國(guó)產(chǎn)業(yè)的行政壟斷?！窲?！敦?cái)經(jīng)科學(xué)》2005，（2）：111-112.

「2呂曉萍。對(duì)我國(guó)行政壟斷現(xiàn)狀的分析。「J?！懂?dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2002（3）。

「3鄭鵬程。論行政壟斷的概念與特征?！窲。《山西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2000（3）。

「4陳志成。行政壟斷的多維解讀。「J?！吨袊?guó)行政管理》2002（3）。

「5韓晶，藍(lán)慶新。行政壟斷的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析?！窲?！豆芾戆倏啤?002（6）：46.

注釋：[1]引自http：\\重慶青年報(bào)-新聞中心-200萬(wàn)小糊涂仙“灌醉”糊涂官。htm.2006-04-1821：33

[2]李世英《市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、進(jìn)入管制與中國(guó)產(chǎn)業(yè)的行政壟斷》,《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2005年第2期,第111-112頁(yè)

[3]呂曉萍，《對(duì)我國(guó)行政壟斷現(xiàn)狀的分析》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2002年第3期

[4]文中引用的學(xué)者觀點(diǎn)均來(lái)自于鄭鵬程《論行政壟斷的概念與特征》一文，《山西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版，2000年7月，第27卷第3期

[5]陳志成，《行政壟斷的多維解讀》，《中國(guó)行政管理》2002年第3期

[6]發(fā)達(dá)國(guó)家的行政壟斷具有與我國(guó)不同的特點(diǎn)，其政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)行為的限制的態(tài)度和政策很大程度上取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并且發(fā)達(dá)國(guó)家并未有過(guò)純計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的唯一目標(biāo)只是為維護(hù)和發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，所以對(duì)于行政壟斷是限是禁不一而論。

[7]“諾斯悖論”是以諾斯為代表的制度創(chuàng)新理論的基本命題之一,描述的是國(guó)家與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)系、相互矛盾的關(guān)系形態(tài),即國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵,然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。引自韓晶、藍(lán)慶新《行政壟斷的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《管理百科》2002年第6期第46頁(yè)

第2篇

零缺陷管理的基本要素有5個(gè)：公開(kāi)，目標(biāo)，界定缺陷，測(cè)量缺陷，獎(jiǎng)勵(lì)。所謂公開(kāi)，即每個(gè)職工都要用書面或口頭形式公開(kāi)做出自己對(duì)致力于無(wú)缺陷工作的承諾。所謂目標(biāo)，即公司為每項(xiàng)工作和個(gè)人確定現(xiàn)實(shí)的可操作的工作目標(biāo)。在界定缺陷時(shí)，考慮到每個(gè)公司情況以及每項(xiàng)定貨要求不同，對(duì)缺陷的理解也是多種多樣的。如西屋公司界定的缺陷有12個(gè)：

(1)沒(méi)有按照計(jì)劃工作；(2)在送貨之前重復(fù)性工作；(3)從事了本來(lái)完全可以減少費(fèi)用的工作；(4)低于用戶或公司質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(5)高于用戶已經(jīng)確定為合理實(shí)用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(6)沒(méi)有完成規(guī)定的具體任務(wù)；(7)沒(méi)有事先具體計(jì)劃、指導(dǎo)工人實(shí)行這些具體計(jì)劃，并且沒(méi)有事先采取必要的糾錯(cuò)行動(dòng)；(8)沒(méi)有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導(dǎo)致其他高成本或延誤送貨結(jié)果的工作；(10)設(shè)立比實(shí)際報(bào)價(jià)要高的預(yù)計(jì)成本項(xiàng)目；(11)對(duì)預(yù)計(jì)成本項(xiàng)目的忽略；(12)沒(méi)有滿足預(yù)算要求。

測(cè)量缺陷也有各種方式。有的通過(guò)目標(biāo)完成情況來(lái)確定缺陷數(shù)量。西屋公司的無(wú)缺陷測(cè)量公式為：績(jī)效＝100－有缺陷項(xiàng)目數(shù)／無(wú)缺陷項(xiàng)目數(shù)×100。如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)等于無(wú)缺陷項(xiàng)目數(shù)，績(jī)效值為零；如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)多于或小于無(wú)缺陷項(xiàng)目數(shù)，績(jī)效值就為負(fù)或?yàn)檎?/p>

全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來(lái)自日本企業(yè)管理實(shí)踐，20世紀(jì)80年代大力引入我國(guó)。日本企業(yè)結(jié)合科學(xué)管理和零缺陷管理的理論，提出過(guò)程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過(guò)程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點(diǎn)，生產(chǎn)過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)都是一個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)，每個(gè)環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)不出廢品，每個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)都設(shè)立了嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和客觀檢測(cè)手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品不用檢測(cè)都是合格產(chǎn)品。

個(gè)別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，1988年由國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認(rèn)證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000實(shí)施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，它適用于整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認(rèn)證在市場(chǎng)上標(biāo)志著質(zhì)量，國(guó)際購(gòu)買者往往會(huì)堅(jiān)持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認(rèn)證。ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證有嚴(yán)格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊(cè)、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個(gè)通用文件是其核心。其中ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的用途是：當(dāng)合同要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，并對(duì)產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當(dāng)供貨方充分證實(shí)了其設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時(shí)，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)與尊重。因而，只要企業(yè)通過(guò)考核達(dá)到ISO9000質(zhì)量體系并嚴(yán)格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。

ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速?gòu)墓ど虡I(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場(chǎng)原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗(yàn)也開(kāi)始推廣到公共管理領(lǐng)域，國(guó)外許多公共機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、學(xué)校、非營(yíng)利組織和政府組織也開(kāi)始推行規(guī)范化管理。在我國(guó)，2000年9月深圳市國(guó)稅局蛇口分局通過(guò)了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以后河北省地稅局也開(kāi)始學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗(yàn)，在基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9001體系試點(diǎn)建設(shè)。

綜合起來(lái)，規(guī)范化管理的特點(diǎn)就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府組織規(guī)范化管理的含義

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實(shí)踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗(yàn)，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對(duì)政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問(wèn)題進(jìn)行深入討論。

規(guī)范化管理是對(duì)政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會(huì)組織的顯著特質(zhì)，誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者斯蒂格利茨所說(shuō)：“第一，政府是一種對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。”這兩個(gè)特性，決定了政府行動(dòng)必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會(huì)輿論是對(duì)政府的外在約束，或政府他律，而規(guī)范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規(guī)范化管理能夠有助于消除政府失靈。

20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家開(kāi)始將工商組織的質(zhì)量管理理念引入公共機(jī)構(gòu)，政府作為公共服務(wù)的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會(huì)公眾作為公共服務(wù)的需求方提供高質(zhì)量的服務(wù)，政府規(guī)范化管理應(yīng)運(yùn)而生。在80年代，我國(guó)曾經(jīng)在政府管理中大力推行過(guò)目標(biāo)管理(managementbyobjective,MBO)。實(shí)踐證明，目標(biāo)管理比起規(guī)范化管理有許多不足。由于目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)終極結(jié)果，容易導(dǎo)致政府行為短期化弊端，而規(guī)范化管理強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程結(jié)果，能夠促使政府持續(xù)不斷地改進(jìn)管理質(zhì)量與效率，因此規(guī)范化管理更符合政府組織的特性。

政府規(guī)范化管理就是按程序辦事。所謂規(guī)范化，就是政府按照事先的規(guī)定行動(dòng)，這種規(guī)定實(shí)際上就是程序。簡(jiǎn)言之，政府按程序辦事，就是規(guī)范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運(yùn)行的，但是由于法制不健全和信息不對(duì)稱，政府組織并沒(méi)有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長(zhǎng)官意志以及以職謀私等現(xiàn)象大量存在，以致出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，嚴(yán)重的還發(fā)生犯罪行為。嚴(yán)格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規(guī)范行為和犯罪行為，最終提高政府服務(wù)社會(huì)公眾的質(zhì)量與效率。推行政府規(guī)范化管理的目的，就是要增強(qiáng)政府的管理效率和提高管理質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將這個(gè)目的作為統(tǒng)帥政府規(guī)范化管理工作的最終目的，不能為規(guī)范而規(guī)范，以致走向規(guī)范化管理的消極面，搞形式主義。

規(guī)范化管理要有制度和考核標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化是一個(gè)制度建立和強(qiáng)化考核標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。一般說(shuō)來(lái)，制度建立的依據(jù)是法規(guī)和慣例。法規(guī)比較明確，也容易執(zhí)行。在建立具體的規(guī)章制度過(guò)程中，要特別注意不要與現(xiàn)行黨和國(guó)家的有關(guān)法規(guī)條文相沖突。而慣例是一個(gè)只可意會(huì)、不可言傳的東西，而且從行為結(jié)果上看具有利弊雙重性特點(diǎn)。過(guò)去在沒(méi)有規(guī)范化管理要求的時(shí)候，實(shí)際工作也按照許多工作慣例來(lái)運(yùn)作，并取得成效。因此，政府規(guī)范化管理應(yīng)力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉(zhuǎn)化成制度安排，將不好的慣例通過(guò)制度安排革除。有了制度，還需要對(duì)制度執(zhí)行的情況進(jìn)行考核，為此就需要設(shè)立獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核機(jī)構(gòu)。首先，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指標(biāo)化、量化和可操作的。而且標(biāo)準(zhǔn)起著導(dǎo)向的作用，需要下功夫來(lái)設(shè)計(jì)一套標(biāo)準(zhǔn)體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據(jù)各個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況設(shè)立其他標(biāo)準(zhǔn)化體系。其后，對(duì)運(yùn)行情況需要有外在的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)政府組織進(jìn)行考核。政府同級(jí)組織或上下級(jí)組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠(yuǎn)。

三、政府組織規(guī)范化管理的難點(diǎn)及解決

全面推行政府組織的規(guī)范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔(dān)功能有關(guān)。政府是非生產(chǎn)性組織，非營(yíng)利組織，因此在理解政府管理質(zhì)量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規(guī)范化管理考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。政府的行為績(jī)效應(yīng)當(dāng)不同于工商組織績(jī)效，不能以政府機(jī)構(gòu)取得的收益當(dāng)作考核標(biāo)準(zhǔn)，或政府基層組織不能只是以完成上級(jí)交辦的任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以社會(huì)公眾對(duì)政府服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量的滿意程度作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步說(shuō)，由于政府面對(duì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，瞬息萬(wàn)變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實(shí)行規(guī)范化管理。實(shí)事求是地說(shuō)，政府規(guī)范化管理不是萬(wàn)能的。

推行規(guī)范化管理在實(shí)踐中會(huì)遇到兩個(gè)突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問(wèn)題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結(jié)果導(dǎo)致不合理行為的發(fā)生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務(wù)對(duì)象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結(jié)果違反了國(guó)家的有關(guān)法規(guī)。到底以哪種標(biāo)尺來(lái)規(guī)范政府行為，沒(méi)有統(tǒng)一意見(jiàn)，要通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。一是依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)來(lái)規(guī)范政府行為，如火車站內(nèi)廁所收費(fèi)；以改革精神來(lái)合理規(guī)范政府行為，如對(duì)娛樂(lè)、休閑場(chǎng)所服務(wù)人員征收個(gè)人所得稅。第二，工作講求實(shí)際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，一個(gè)好的制度安排可以將效率與形式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規(guī)范化管理過(guò)程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時(shí)時(shí)出現(xiàn)，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結(jié)果。因此，刻板地遵循已有的制度規(guī)定，也不利于管理效率的提高。進(jìn)一步說(shuō)，制度是由人創(chuàng)造的，并由人去遵守。而人是具有創(chuàng)新能力的，在規(guī)范化管理中也要給發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性留出空間。21世紀(jì)的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創(chuàng)新特性的工商企業(yè)開(kāi)始推行彈性工作制以及創(chuàng)立學(xué)習(xí)型管理組織。作為側(cè)重程序性管理的政府組織，當(dāng)然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規(guī)范化管理。但是政府組織也會(huì)遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級(jí)關(guān)注來(lái)自基層的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新做法，及時(shí)地將一些不符合慣例或已有規(guī)定的做法納入到制度創(chuàng)新中。不能忘記，規(guī)范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質(zhì)量和服務(wù)效率。

建立政府組織的規(guī)范化管理，可以考慮以下做法。

1.建立具有可操作法和可檢驗(yàn)性的制度。ISO9000是一個(gè)可供選擇的制度，但是需要有相關(guān)條件的具備和落實(shí)。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質(zhì)量管理手冊(cè)、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個(gè)通用文件，許多政府機(jī)構(gòu)還不具備制定這三類文件的條件。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機(jī)構(gòu)分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機(jī)構(gòu)；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機(jī)構(gòu)；付出和成果二者都觀察不到的應(yīng)付型機(jī)構(gòu)。顯然，只有生產(chǎn)型和程序型的政府組織才具備條件實(shí)行規(guī)范化管理，對(duì)于其他類型的政府組織實(shí)施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說(shuō)來(lái)在我國(guó)，窗口服務(wù)性的政府機(jī)構(gòu)可以參照服務(wù)業(yè)的ISO9000體系進(jìn)行規(guī)范化管理制度建設(shè)，政策制定和調(diào)控性的政府機(jī)構(gòu)主要圍繞決策的科學(xué)化和民主化建立相應(yīng)的規(guī)范化管理制度。

2.細(xì)化制度，責(zé)任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實(shí)施細(xì)則，就使得既有制度不能落實(shí)。實(shí)際部門的經(jīng)驗(yàn)比較看重領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及抓落實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織到位，實(shí)際上制度細(xì)化和責(zé)任量化到人也能起到落實(shí)的作用。為了將制度細(xì)化和責(zé)任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績(jī)效的指標(biāo)體系。但目前國(guó)內(nèi)對(duì)政府組織的管理績(jī)效及相關(guān)指標(biāo)體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應(yīng)是政府組織理論研究需要突破的難題。

3.盡快建立獨(dú)立的政府業(yè)績(jī)考核機(jī)構(gòu)。對(duì)政府組織行為是否規(guī)范，從根本上講不能由政府組織自身說(shuō)了算，而應(yīng)當(dāng)由政府提供服務(wù)的受益方社會(huì)各界來(lái)評(píng)價(jià)。目前我國(guó)政府組織規(guī)范化管理及其考評(píng)主要是來(lái)自政府自身的努力，這是適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府做出的積極努力，值得高度評(píng)價(jià)。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)政府行為的規(guī)范化約束應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)方面的共同努力：政府自律和社會(huì)他律。實(shí)現(xiàn)社會(huì)他律的一個(gè)重要途徑就是建立相對(duì)獨(dú)立的政府業(yè)績(jī)考核機(jī)構(gòu)。

4.強(qiáng)化政府信息的透明度。政府規(guī)范化管理固然是政府內(nèi)部的事情，但是由于與服務(wù)的對(duì)象社會(huì)公眾有直接聯(lián)系，因此需要將政府規(guī)范化管理的相關(guān)信息向社會(huì)公眾公開(kāi)，讓社會(huì)公眾了解政府相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣從外部增加了一條對(duì)政府規(guī)范化管理的督促和檢查渠道。實(shí)際上，政府規(guī)范化管理的最終受益者是社會(huì)公眾，讓這些受益者了解政府規(guī)范化管理制定規(guī)定，會(huì)更加有利于政府行為的規(guī)范化。

5.提高政府管理人員的個(gè)人修養(yǎng)與管理素質(zhì)。制度再好，也需要人去執(zhí)行。因此政府管理人員的個(gè)人修養(yǎng)和管理素質(zhì)對(duì)完成規(guī)范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關(guān)規(guī)定和知識(shí)，通過(guò)學(xué)習(xí)而獲得更多的知識(shí)，提高管理的自覺(jué)性。

6.加快電子政務(wù)的建設(shè)。利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)推進(jìn)政府規(guī)范化管理，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流的需要。未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)將加快信息化進(jìn)程，信息化本身就需要有規(guī)范化的信息輸入與輸出，同時(shí)基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)構(gòu)建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務(wù)納入政府組織規(guī)范化管理的構(gòu)成要素是順理成章的事情，應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度審視政府組織規(guī)范化管理工作，對(duì)電子政務(wù)給予充分的重視，加快建設(shè)進(jìn)程。

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第3篇

伴隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展，各組織間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，在充滿競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)環(huán)境中，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，正如Choppin所說(shuō)：“無(wú)論是技術(shù)的發(fā)展，還是組織形式的變化，21世紀(jì)上半葉的真正挑戰(zhàn)將是對(duì)動(dòng)態(tài)變化的成功管理。”“許多第三世界國(guó)家依靠大量的、未受過(guò)良好教育的人來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必將導(dǎo)致生活標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)降低，任何組織試圖利用未受教育的勞動(dòng)力，采用降低工資的經(jīng)濟(jì)方式參與競(jìng)爭(zhēng)，都注定是要失敗的。”各國(guó)政府為在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中生存，并不斷追求卓越，保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，首先要營(yíng)造主動(dòng)學(xué)習(xí)的氛圍；其次，要把教育過(guò)程作為個(gè)人與組織終身學(xué)習(xí)的過(guò)程，對(duì)外部變化的調(diào)整及適應(yīng)只有通過(guò)不斷地學(xué)習(xí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。全球化進(jìn)程的推進(jìn)與中國(guó)入世過(guò)渡期的逐漸減少使得我國(guó)政府建立學(xué)習(xí)型組織成為當(dāng)前的迫切要求。全球化進(jìn)程的推進(jìn)使得建立學(xué)習(xí)型組織勢(shì)在必行

20世紀(jì)90年代以后，全球化進(jìn)程明顯加快，已成為當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)最突出的特征，傳統(tǒng)的行政觀念已無(wú)法適應(yīng)“市場(chǎng)化”時(shí)代的變化，政府在行政觀念上要作出適應(yīng)新的“時(shí)代”調(diào)整，即由傳統(tǒng)的行政向?qū)W習(xí)性管理觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。政府在面對(duì)“全球性”市場(chǎng)時(shí)所應(yīng)作出的調(diào)整，應(yīng)是用管理中的學(xué)習(xí)理念來(lái)改造傳統(tǒng)的行政理念。重要的是依據(jù)政府活動(dòng)環(huán)境的變化不斷調(diào)整政府的行為，提高政府的運(yùn)行效率。簡(jiǎn)言之，就是政府官員要實(shí)現(xiàn)從“官僚理念”向“學(xué)習(xí)理念”、“經(jīng)營(yíng)理念”、“責(zé)任理念”的轉(zhuǎn)變，即改變?cè)瓉?lái)那種只強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行而忽視大量資源投入后所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果的狀況。如今，在世界各國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生認(rèn)同的情況下，對(duì)建立學(xué)習(xí)型政府的必要性也形成了一種廣泛共識(shí)?！叭蛐允袌?chǎng)”時(shí)代要求對(duì)官僚體制的政府在結(jié)構(gòu)上作出重大改革，以適應(yīng)社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展變化。社會(huì)生活節(jié)奏的緩慢是官僚體制得以生存和發(fā)展的基本條件之一。在這種條件下官僚政府利用其層次系統(tǒng)的權(quán)威和功能使大規(guī)模的復(fù)雜任務(wù)得以有效完成。但進(jìn)入80年代后期以后，全球信息、知識(shí)以無(wú)與倫比的速度擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，社會(huì)生活的需求也日益多樣化，而傳統(tǒng)的官僚政府體制嚴(yán)格的層次架構(gòu)使之無(wú)法對(duì)社會(huì)的動(dòng)態(tài)變化作出靈活的快速反應(yīng)。官僚政府體制的滯呆性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是決策的時(shí)宜性差。這是因?yàn)楣倭朋w制的政府在對(duì)大量信息進(jìn)行處理的流程經(jīng)常出現(xiàn)阻塞，從而使決策層不能作出及時(shí)決策，影響了對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題的及時(shí)處理。二是官僚體制的政府在提供社會(huì)服務(wù)方面不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。由于資源使用的決策權(quán)與資源使用的執(zhí)行權(quán)呈現(xiàn)分離狀況，因此就出現(xiàn)了有資源配置決策權(quán)的卻不了解社會(huì)需求的動(dòng)態(tài)變化，而決策的執(zhí)行者雖了解社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求變化卻又沒(méi)有資源配置的決策權(quán)。出于解決上述兩方面的問(wèn)題，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)需求變化的敏感度，對(duì)官僚體制政府進(jìn)行改革、建立學(xué)習(xí)型政府的必要性顯得日益突出。中國(guó)加入WTO后要求建立學(xué)習(xí)型政府組織

中國(guó)入世，首先是政府入世，是公務(wù)員的觀念、素質(zhì)和能力要入世。入世對(duì)我國(guó)最大的挑戰(zhàn)，是對(duì)政府職能、行政體制和管理方式的挑戰(zhàn)。我國(guó)入世后，中央政府和地方政府將主要承擔(dān)三大職責(zé)：第一，我國(guó)政府必須保證WTO規(guī)則在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一實(shí)施。第二，我國(guó)政府必須保證管理經(jīng)濟(jì)行為的公開(kāi)、透明。第三，我國(guó)政府必須保證公民、法人和其他組織對(duì)其實(shí)施的管理經(jīng)濟(jì)的行為有向法院提起司法審查的權(quán)利。為了保證我國(guó)政府入世后能全面履行上述三大職責(zé)和相關(guān)承諾，我們必須轉(zhuǎn)變政府職能和觀念，改革行政體制和方法，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，建立學(xué)習(xí)型政府。首先，要建立有限權(quán)力政府，從而在權(quán)力的源頭上最大限度地控制行政權(quán)的惟我獨(dú)尊，切斷行政權(quán)的無(wú)處不在，限制行政權(quán)的無(wú)所不管，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無(wú)所不能。其次，要建立遵循正當(dāng)程序政府，具體表現(xiàn)為必須遵循以下三個(gè)原則：平等原則、公開(kāi)原則和公正原則。再次，要建立責(zé)任政府。責(zé)任是法律的生命，政府責(zé)任是法律責(zé)任的主導(dǎo)方面。沒(méi)有政府責(zé)任，行政權(quán)的運(yùn)行就沒(méi)有制約，公民權(quán)的行使就沒(méi)有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推進(jìn)。我國(guó)入世以后在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，必須實(shí)現(xiàn)公民從義務(wù)本位向權(quán)利本位、政府從權(quán)力本位向責(zé)任本位的深刻轉(zhuǎn)變，保證政府始終對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)人民制定的法律負(fù)責(zé)，建立社會(huì)主義的新型責(zé)任政府。最后，要真正認(rèn)識(shí)到建立學(xué)習(xí)型政府是實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)的根本途徑。建立學(xué)習(xí)型政府組織的基本要素

在學(xué)習(xí)組織中，組織學(xué)習(xí)的內(nèi)容不僅包括而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)學(xué)校教育的內(nèi)容，在建立學(xué)習(xí)組織的過(guò)程中，應(yīng)注重如下基本要素。

1、結(jié)構(gòu)化的培訓(xùn)過(guò)程：結(jié)構(gòu)化的學(xué)習(xí)在發(fā)展初期是非常重要的，應(yīng)該同工作緊密結(jié)合起來(lái)，培訓(xùn)應(yīng)該與改進(jìn)小組的工作要求相一致，在這里，教育和文化的作用是非常重要的，它將有利于組織對(duì)動(dòng)態(tài)變化做出快速響應(yīng)。

2、結(jié)構(gòu)化的信息過(guò)程：事實(shí)上，用結(jié)構(gòu)化的方式傳授知識(shí)和技能，必須在掌握外部變化信息和內(nèi)部變化信息的基礎(chǔ)之上進(jìn)行，這也是開(kāi)發(fā)組織策略所必需的。3、過(guò)程管理：只有把學(xué)到的知識(shí)應(yīng)用于實(shí)踐之中，才能體現(xiàn)出知識(shí)的價(jià)值，過(guò)程管理的實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)任何培訓(xùn)，引入具有交叉功能的過(guò)程管理的內(nèi)容是十分必要的，如若不具有關(guān)于過(guò)程的全面知識(shí)，改進(jìn)組織是不可能的。

4、改進(jìn)小組：團(tuán)隊(duì)是連續(xù)改進(jìn)和連續(xù)學(xué)習(xí)的核心，由此引起的比、學(xué)、趕、幫、超的學(xué)習(xí)熱情將是組織實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的關(guān)鍵，因此，改進(jìn)小組是教育過(guò)程中的基本要素。在結(jié)構(gòu)化的連續(xù)學(xué)習(xí)過(guò)程中，改進(jìn)小組不再是非正式組織，而是必要的管理工具，有效的改進(jìn)總離不開(kāi)改進(jìn)小組的貢獻(xiàn)和支持。