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《老區建設雜志》2014年第十二期

一、南昌城市空氣污染治理的有益嘗試

南昌市為治理空氣污染采取了諸多措施，以2013年為界，分為兩個階段。第一階段是2013年前，治理力度相對較弱，主要是單一措施，即針對不同污染源，出臺相應舉措;第二階段是2013年后，治理力度和強度都較大幅度增強，治理空氣污染的措施更加系統、規劃、嚴格，主要是出臺一個統一的治理污染計劃，把各項污染源治理的相關措施都納入其中。具體表現為:

(一)第一階段對造成空氣污染的工業污染源、機動車尾氣以及揚塵分別出臺措施予以整治針對高污染燃料及工業污染源，南昌2008年頒布《南昌市高污染燃料禁燃區管理辦法》明令禁止在禁燃區銷售、燃用原(散)煤、煤矸石、粉煤、煤泥、重油、渣油、各種可燃廢物和直接燃用的樹木、秸稈、鋸末、稻殼、蔗渣等生物質燃料以及污染物含量超過國家規定限值的固硫蜂窩型煤、輕柴油、煤油、人工煤氣等燃料，并劃定沿江北大道、沿江中大道、沿江南大道以東，洪都北大道、青山北路、丹霞路、民豐路、東元路以南，昌東大道以西，昌南大道、施堯路、何坊西路、新溪橋路、上海南路、解放西路、解放東路以北;雙港南路、贛江北大道、贛江中大道、贛江南大道以西，祥云大道以北，昌樟高速、昌九高速、瀛上河、龍潭水渠、廣蘭大道以東，玉屏東大街、孔目湖大街以南為禁燃區。同時加強對方大特鋼、新昌電廠、晨鳴紙業等重點排污企業的排放監督。針對機動車尾氣排放，南昌2009年啟動機動車排氣的檢測工作，對參加機動車定期檢驗的車輛實施尾氣檢測，機動車所有人須持尾氣排放檢測合格證，才能核發機動車定期檢驗合格標志。2012年南昌開始機動車環保檢驗合格標志核發工作，裝用點燃式發動機汽車達到國Ⅰ及以上標準的、裝用壓燃式發動機汽車達到國III及以上標準的，核發綠色環保檢驗合格標志;未達到上述標準的，核發黃色環保檢驗合格標志。同時，將從2013年6月1日起，對未取得環保檢驗合格標志的機動車(含外地車輛)和持有黃色環保檢驗合格標志的機動車，采取限制行駛區域、時間等交通管制措施。針對揚塵，南昌2012年出臺《南昌市建筑工地揚塵污染防治工作方案》，明確施工單位在施工過程中，要突出抓好揚塵控制方案、裸露區域覆蓋、揚塵控制宣教、進出車輛沖洗、材料堆放遮蓋、建筑渣余土(垃圾)運輸等環節的監管，并細化了建筑工地、拆遷工地、園林綠化工地的具體防治措施以及相應監管部門的監督職責。

(二)第二階段出臺比較系統的空氣污染防治計劃，涵蓋對各種污染源的控制，并將計劃分解落實到區縣及相關所屬部門為進一步改善城市空氣質量，2013年南昌全面啟動《南昌市藍天行動計劃(2013－2015)》。該計劃明確提出2015年空氣污染物減排目標，二氧化硫、氮氧化物排放量比2010年分別下降11%、16%，可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物(PM2．5)年均濃度比2013年分別下降10%、7%、4%、5%，并從工業廢氣污染防治、高污染燃料禁燃區污染防治、城市揚塵污染防控與整治、機動車排氣污染防治、餐飲油煙污染整治、農村大氣污染防治、綠化工程建設、環境空氣質量監測與預警、區域大氣污染聯防聯控九方面分化落實空氣污染治理措施，同時制定資金支持、宣傳教育、監督考核等相關保障措施。藍天行動計劃是相對系統的空氣污染防治計劃，從治理目標的提出，到針對不同污染源的治理措施，再到確保治理任務落實的保障措施，層層推進，形成較為完備的污染防控體系。而且，藍天行動計劃還進一步分解落實到區縣及相關職責部門，南昌市所屬區、縣及有關部門需制定所屬區域的藍天行動計劃，加大了該計劃具體落實的力度。2013年南昌還進一步擴大了高污染燃料禁燃區范圍，由原有的169平方公里增至195平方公里，擴大后的禁燃區范圍為楓生高速，黃家湖東路、廣蘭大道、玉屏東大街、雙港東大街、雙港南路，贛江北大道、贛江中大道、贛江南大道，祥云大道合圍區域。沿江南大道、沿江中大道、沿江北大道、富大有路，昌東大道、解放東路、高新南大道，昌南大道合圍區域。并計劃于2014年底完成新增“禁燃區”內高污染燃料鍋爐的淘汰、改造任務。此外，南昌還針對空氣重污染日出臺應急方案，提出在空氣質量達到重度污染(空氣質量指數AQI達到200以上)時，將分別采取工業污染源控制、揚塵控制，機動車排氣控制和其它大氣污染源控制等強制性污染控制措施。2013年后南昌系列治理空氣污染措施的出臺，是應對當前大氣環境質量日趨惡化的的必然舉措。2013年無論是霧霾爆發的次數，還是媒體報道霧霾的頻率，以及中央領導多次公開表明治理霧霾的決心，中央和地方政府出臺治理措施的強勁，都表明以此為分界嶺，我國空氣污染治理將進入一個新階段。南昌順應全國高強度治理空氣污染的大環境，并結合本市實際，出臺相應舉措，也推動南昌城市空氣污染治理進入一個新的階段。

二、南昌城市空氣污染治理進一步改進的思考和建議

(一)確實做好《南昌市藍天行動計劃(2013－2015)》與《江西省落實大氣污染防治行動計劃實施細則》的有效銜接藍天行動計劃是南昌市為進一步改善城市空氣質量而于2013年5月啟動的為期兩年的空氣污染治理計劃，當時《江西省落實大氣污染防治行動計劃實施細則》還尚未出臺。2013年9月，國務院《大氣污染防治行動計劃》，要求各省、自治區、直轄市貫徹落實，江西省于2013年12月出臺實施細則。實施細則確立了2013至2017年江西治理大氣污染的各項具體措施，藍天行動計劃的實施年限是2013至2015年，因此，這一期間南昌涉及藍天行動計劃和實施細則同時實施的問題。與藍天行動計劃純粹地方政府治理文件不同，實施細則是國家大氣污染防治行動計劃在江西省的具體落實，是中央大氣污染治理思路在地方的實施貫徹，著眼的是整個江西省的大氣污染治理，其目標和各項具體措施是對全省的通盤考慮。實施細則明確到2017年，全省可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，其中南昌、九江市細顆粒物年均濃度控制在50微克/立方米左右。重點任務是加大綜合治理力度，減少工業廢氣、城市揚塵、礦山揚塵、餐飲油煙、機動車尾氣等大氣污染物排放;通過嚴控“兩高”行業新增產能、加快淘汰落后產能、壓縮過剩產能、加強小型企業環境綜合整治，調整優化產業結構，推動產業轉型升級;通過強化科技研發和推廣、推行清潔生產、發展循環經濟、發展節能環保產業提高科技創新能力，加快企業技術改造;通過嚴格控制煤炭消費總量、加快清潔能源替代利用、擴大城市高污染燃料禁燃區范圍、提高能源使用效率、發展綠色建筑等調整能源結構，增加清潔能源供應;并嚴格節能環保準入，優化產業空間布局;建立監測預警應急體系，妥善應對重污染天氣。同時，為確保目標的實現，規定了相應的保障措施。實施細則與藍天行動計劃的具體措施有一定重合，但也存在一些差別，對此，在藍天行動計劃與實施細則同時實施時，兩者相沖突的地方應以實施細則為準，實施細則未規定，而藍天行動計劃有規定的，則依據藍天行動計劃的相關規定。在這一期藍天行動計劃結束后，南昌在實施細則的基礎上制定下一期藍天行動計劃，就能避免此類問題。

(二)樹立兩個正確認識，既要認識城市空氣污染治理是一項系統工程，也要明確城市空氣污染治理是一個長期過程空氣污染治理與其他環境治理問題存在差別，它不是單純的環境治理問題，還涉及經濟發展、社會生活等方面的問題。空氣污染治理的一個重要手段是減少污染物的排放，這就要求造成空氣污染的幾大污染源減排。工業廢氣的減排除了安裝脫硫、脫銷、除塵裝置外，還要嚴格控制鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等“兩高”行業新增產能，淘汰“兩高”行業落后產能，壓縮“兩高”行業過剩產能，這就意味著限制以往占工業較大比重的高污染、高耗能企業的發展，也就是轉變以犧牲資源、環境為代價的粗放型經濟增長方式。同時減少工業廢氣的排放，還要求調整能源結構，降低煤炭的消費比重，提高清潔能源的消費比重，大力發展太陽能、風能、生物質能、核能等新能源，調整產業結構，優化產業布局。機動車尾氣減排除了提高燃油品質，提高排放標準，淘汰黃標車和老舊車輛，還要推廣使用新能源汽車，發展公共交通，降低公眾汽車出行率，鼓勵公眾出行盡量選擇公共交通。在出現重污染天氣時，還要求采取中小學停課，機動車限行，建筑工地停止施工等應急措施。空氣污染治理已超越一般環境治理的范圍，它關系著經濟發展方式的轉變，能源結構、產業結構調整，城市規劃、產業布局，影響人們的生活，是一項復雜、系統的工程。空氣污染治理也是一個長期的過程。南昌乃至全國近些年來霧霾發生的程度和頻率均表明，空氣污染已不是偶發，而是逐漸呈常態化趨勢，是短期內不可逆轉的事實。我們應轉變最初遭遇霧霾時指責、抱怨、急切想改變的心態，回歸理性，接受霧霾常態化的現實，并積極應對。據統計，曾發生嚴重空氣污染事件的倫敦花了26年，洛杉磯花了56年治理空氣污染。[1]我們的空氣污染形勢比當時的倫敦和洛杉磯更復雜，不是單一的煤煙型或機動車尾氣污染，而是兩者的混合，治理難度相對來說更大。我們應認識空氣污染治理的長期性，理解短期內可能治理效果甚微。

(三)加強與周邊城市區域聯防聯控區域聯防聯控是治理城市空氣污染的重要機制。空氣流動性的特征決定了單一城市治理難以取得很好的成效。南昌去年空氣優良率是60．82%，而周邊中部其他省市武漢的優良率為43．56%，合肥為54．99%，長沙為58．68%，均低于南昌的優良率。南昌如果僅著眼于自身治理污染，而忽視與周邊區域加強協同，治污效果可能如同北京一樣被周邊其他省市源源不斷吐出的煙霧所吞噬。區域聯防聯控并非簡單的區域間召開聯席會議，分享空氣污染信息，共同預警，具體操作起來其實非常復雜。區域聯防聯控要統一、科學規劃，首先要把區域作為一個整體，科學分析區域間空氣污染物排放量及分布狀況，污染物傳輸規律，再制定相應污染防治措施。[2]區域聯防聯控的復雜性還涉及到兼顧區域間發展不平衡問題。跨省的區域主體分屬不同行政區，不存在行政隸屬關系，無法借助同一行政區縱向治理的模式，一般是一種平行的橫向合作模式，通過簽署協議共同實施。如果區域主體間經濟發展水平相當，大氣污染又是轄區內亟待解決的問題，則合作治理污染的可能性更大;但如果區域主體間經濟發展水平存在較大差異，面臨的大氣污染問題程度不一時，就存在非合作的可能。[3]京津冀相對于長三角，非合作治污的可能性更大，這也是近些年北京采取諸多措施，治污效果卻不甚理想的重要原因。近期，在北京多次爆發嚴重霧霾以及人口、交通等壓力下，京津冀一體化也提上議事日程，而京津冀合作治理霧霾則是一體化的首要議題。南昌和周邊中部其他省市，作為同屬中部欠發達地區，有合作治污的可能性，南昌可在與周邊省市協作治理城市空氣污染方面作些探索。

(四)重視經濟手段的運用南昌目前治理空氣污染的手段主要體現為命令控制型管制。命令控制型管制是政府運用行政權力直接治理環境問題的方式，如南昌市政府頒布高污染燃料禁燃區管理辦法，出臺建筑工地揚塵污染防治工作方案，啟動藍天行動計劃，核發機動車環保檢驗合格標志等，都屬于命令控制型管制。命令控制型管制實施起來簡單、直接、在短時期內快速、有效，成為治理環境問題最基本、最常用的方式。經濟手段相對來說處于弱化的地位。盡管有排污收費、排污權交易、脫硫電價補貼等相關規定，但排污費過于低于企業治污成本，沒有發揮應有的經濟手段調節作用，排污權交易也長期處于試點階段，而且行政干預較多，某種程度上扭曲了排污權交易的真正目的，脫硫電價補貼相對于前兩種經濟手段，在減少二氧化硫排放方面起到一定的作用。城市空氣污染作為一個復雜的環境問題，涉及經濟發展、社會生活多個方面，除傳統的命令控制型管制外，也要重視經濟手段的運用，通過價格、稅收、補貼等手段激勵引導企業和個人減少污染物的排放。[4]通過增加機動車出行成本，降低機動車使用強度，采用經濟補償等方式，逐步淘汰老舊車輛和黃標車，采取財政補貼等措施鼓勵個人購買新能源汽車，以“以獎代補”政策支持開展大氣環境綜合治理試點，對脫硫、脫銷、除塵以及可再生能源發電項目電價進行補貼，積極推動大氣污染物排污權交易，確實有效發揮排污權交易的作用。

作者：謝丹單位：江西省社會科學院法學所助理研究員