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[摘要]海外直接投資不僅是企業行為，更關系到一國的產業競爭力，甚至是國家競爭力。因此，總體上看政府在本國企業海外直接投資進程中都發揮了促進作用。但由于各國在世界經濟中的地位、本國所處的經濟發展階段、經濟體制、資源稟賦和經營主體的性質等方面存在較大的差別，各國政府促進本國企業海外直接投資的具體做法也就存在差異。從美、日、中三國的實踐看，提供法律保護、風險擔保、稅收優惠、資金資助、信息服務、外交支持和重點支持開發海外資源性行業等，是各國促進海外直接投資的通常做法，但三國政府在開始著力支持企業海外直接投資時國家所處的工業化階段以及關于企業海外直接投資的管理機構、協調機制、管理方式、促進方式等方面，存在較大不同。

[關鍵詞]海外直接投資；政府行為；比較

海外直接投資不僅是企業行為，更關系到一國的產業競爭力，甚至是國家競爭力。因此，總體上看政府在本國企業海外直接投資進程中都發揮了促進作用，但由于各國在世界經濟中的地位、本國所處的經濟發展階段、經濟體制、資源稟賦和經營主體的性質等方面存在較大的差別，各國政府促進本國企業海外直接投資的具體做法也就存在差異。本文僅對美、日、中三國政府促進本國企業海外直接投資的異同進行分析。

一、政府促進企業海外直接投資的相似點

從美、日、中三國的實踐看，提供法律保護、風險擔保、稅收優惠、資金資助、信息服務、外交支持和重點支持開發海外資源性行業等，是各國促進企業海外直接投資的通常做法。

1法律保護

美國是世界上最早通過立法對企業海外直接投資經營進行法律保護和支持的國家。1948年美國國會通過了《經濟合作法案》，確立了對外投資者給予“安全保證”的基本原則。美國還制定了《對外援助法》、《共同安全法》等有關法律。

日本類似美國，采取了立法手段保護企業海外直接投資。日本先后制定了《進出易法》、《外匯和外貿管理法》、《貿易保險法》、《貿易保險特別會計法》、《出口信用保險法》等法律。

中國對企業海外直接投資經營法的保護屬于行政法規和規范性法律文件層次的有《關于鼓勵和規范我國企業對外投資合作的意見》、《關于鼓勵支持和引導非公有制企業對外投資合作的意見》、《境外投資外匯管理辦法》、《國務院關于投資體制改革的決定》等。

另外，美、日、中三國都積極與投資伙伴國簽訂雙邊、多邊或區域投資保護協定和避免雙重征稅協定，為本國企業的海外生存提供良好的外部環境，爭取使本國企業在東道國獲得優惠待遇或非歧視待遇和投資受保護的權利。

2風險擔保

美國通過建立海外直接投資保險制度，對企業海外直接投資經營的風險提供擔保。美國的海外直接投資保險制度最早于1948年創設，當時投資保險的內容只限于外匯風險。之后，美國根據經濟形勢的發展和對外投資的需要，對境外投資保險的法律不斷進行修訂。1969年，美國設立海外私人投資公司，其宗旨是通過提供一般商業上所得不到的金融服務來幫助美國企業擴大在發展中國家和新興市場國家的投資。這些服務包括長期政治風險擔保以及追索權和有限項目融資，它們全部是以美國政府的名譽和信用做擔保的。除以投資保險為主業外，該公司還提供一些專項風險擔保，如租賃擔保、石油天然氣項目擔保、自然資源項目擔保等。這些擔保項目解除了美國企業的后顧之憂，鼓勵了企業向發展中國家的一些風險較高、預期收益率也高的項目進行直接投資。

日本于1956年模仿美國創設了海外直接投資保險制度，于1957年追加了海外直接投資利潤保險，于1972年1月創設了旨在開發進口海外礦物資源投資保險制度。主要內容包括：承擔海外直接投資保險責任的保險人是日本通產省(現為經濟產業省)大臣；主要險種包括收益、經營以及財產使用和所有權被剝奪險、戰爭險、不可抗力險。另外，日本中小企業因對外投資而從金融機構貸款時，還可向各都道府縣的信用保證協會申請使用“海外直接投資關系信用保證制度”，享受擔保服務。

中國從1998年開始試辦對外投資政治險，由中國人民保險公司出口信用險部受國務院委托辦理；2001年成立中國出口信用保險公司并被指定為國內唯一提供出口信用保險服務的非盈利性專業承辦機構；2003年中國出口信用保險公司推出海外直接投資保險新產品，承保禁止匯兌險、征用或沒收險、戰爭或內亂險等部分對外投資政治風險；2005年商務部和中國出口信用保險公司實行了出口信用保險專項優惠措施，支持非公有制企業海外直接投資經營。

3稅收優惠

為鼓勵企業對外直接投資，美國政府早在20世紀初就開始對企業海外直接投資實行納稅優惠。二戰后，原有的政策雖經多次修改，但仍是政府支持和鼓勵美國企業海外直接投資的重要工具。稅收優惠措施主要是所得稅優惠和關稅優惠。其中所得稅優惠包括稅收減免、稅收抵免、稅款虧損結算和虧損退回等。美國公司海外直接投資收入的所得稅率一般要比國內投資收入的稅率低18％左右；關稅優惠主要是通過實施“附加價值征稅制”來實現。

與美國相比，日本除了與美國相似的對海外企業實行稅收抵免法和經營性虧損結轉等優惠政策外，還有兩個特色：實行稅收饒讓和海外直接投資虧損準備金制度。日本對發展中國家為吸引日本企業而對其直接投資所給予的稅收減免優惠，視為已納稅款，允許從國內法人稅中抵扣，并根據稅收條約和締約對方國的國內法規，通常把針對利息、股息和使用費等投資所得的減免額作為抵免對象，即實行稅收饒讓。為了刺激企業對外直接投資的興趣和動力，日本還創設了海外直接投資虧損準備金。其核心內容為：就滿足一定條件的對外直接投資，將其一定比例(如特定海外工程經營管理費用的7％，大規模經濟合作和合資事業投資的25％)計入準備金，享受免稅待遇。若投資受損，則可從準備金得到補償；若未損失，該部分金額積存5年后，從第6年起，將準備金分成5份，逐年合并到應納稅所得中進行納稅。海外直接投資虧損準備金制度一方面緩和了虧損對企業持續經營的沖擊，幫助企業擺脫困境，走出虧損，走向持平或盈余；另一方面可從整體上減輕企業稅負，隱性地提升了企業對外直接投資所得的水平。

中國對企業海外直接投資經營提供的稅收優惠措施包括出口退稅、稅收減免、稅收限額抵免和稅收饒讓等。政府規定在境外帶料加工裝配所使用(含實物性投資)的出境設備、原材料和散件，實行出口退稅；在流轉稅方面，國家對企業在國內采購并運往境外作為投資的貨物準予退還或免征其增值稅和消費稅；在企業所得稅方面，采用限額抵免法，對超限額部分可以向后結轉5年；在計算所得稅時，允許境外業務之間盈虧相抵，但不允許將境內外業務之間的盈虧進行抵補。關于稅收饒讓方面有兩種情況。一是相互實行對等的稅收饒讓制度。如在與意大利、泰國、馬來西亞簽訂的稅收協定中規定，雙方各自承擔對其居民從對方國家得到的減免稅待遇給予視同已征稅抵扣的義務。二是單方面的稅收饒讓。中國與某些發達國家如日本所簽訂的稅收協定，僅僅是對方負有承擔的協定義務，而中國政府對投資于這些國家的跨國公司在被投資國所獲得的減稅或免稅待遇，沒有承擔稅收饒讓的協定。

4資金資助

通過政策性金融機構提供優惠貸款方式向本國海外直接投資經營企業提供資金資助，是美、日、中三國政府的一致做法。

在資金資助方面，美國主要通過進出口銀行和海外私人投資公司對海外直接投資提供信貸支持。美國進出口銀行的對外貸款業務中，有兩項貸款是專門支持跨國公司向外直接投資的：一項是開發資源貸款，用于開發某個國家的資源，特別是戰略物資的資源；另一項是私人對外直接投資貸款，即對跨國公司給予貸款。而海外私人投資公司主要業務之一就是為私人投資者提供融資活動，尤其是鼓勵美國中小企業在發展中國家進行直接投資。美國還制定和實行了國際貿易信貸計劃(ITL)和出口周轉資金貸款計劃(EWCP)等，對參與國際貿易的企業，特別對中小企業給予資金支持。其中根據國際貿易信貸計劃(ITL)，政府可以為中小企業的固定資產和周轉資金提供高達125萬美元的信貸擔保。

而日本最主要的是靠政策性銀行對海外直接投資企業貸款。日本國際合作銀行(JBIC)就以支持出口、開發海外資源和市場、扶持戰略資源進口等國家利益為主要目標。日本政府給政策性銀行提供了充足的資本金、準備金和營運資金及穩固的業務融資渠道，還給予了免稅優惠(如法律規定免征登記稅、執照稅、不動產購置稅、汽車購置稅以及部分特種土地稅)。這些政策確保了政策性銀行低成本運營，便于他們為本國企業海外直接投資經營提供優惠利率貸款。按照規定，日本企業只要在對外投資過程中準備了10％的日元資金，其余部分就可以申請使用JBIC提供的長期低息貸款。

中國于1994年成立了國家出口信用機構——中國進出口銀行。該行除了辦理出口信貸業務外，還相繼開辦了對外優惠貸款、境外投資貸款、對外工程承包貸款和項目融資貸款，形成了多品種的政策性信貸體系。該行的信貸規模也在逐年增大，現在已發展為僅次于日本和美國的世界上第三大出口信用機構。除了中國進出口銀行外，其他政策性銀行也在對企業海外直接投資經營提供資金支持。例如，中國五礦集團并購諾蘭達集團需要60億美元左右，以國家開發銀行牽頭的銀團承諾對其提供80％資金。

除了通過政策性金融機構向企業提供優惠貸款外，利用國家專項基金提高本國企業的國際競爭力也是三國政府常用的措施。美國投入財政預算資金實施“合作研究與開發計劃”和“以美雙邊產業研發基金計劃”。前者的出臺背景就是以新技術開發幫助本國企業提高國際競爭力i后者的宗旨是促進以色列和美國企業在研發領域的合作牽線搭橋，并為設計開發和產品商業化提供資金支持。美國其他具有扶植功能的計劃還有“生產分享項目”、“先進研究計劃ATP”、“制造業擴展計劃”和“中小企業創新研究計劃”等。日本企業組團赴海外調查時，可依據“海外直接投資調查輔助制度”，得到日本政府的資助；企業培訓海外員工、提升技術和考察海外市場等活動，也有可能得到政府的專項基金資助。1976年為了與國際壟斷集團爭奪全球計算機市場，日本政府指導國內企業改組為富士通——日立——三菱和日本電器——東芝兩大集團，并撥出專款資助這兩大集團的超大規模集成電路的研究開發課題。中國政府向本國企業提供的專項資金包括中央外貿發展基金、援外合資合作項目基金、對外承包工程保函風險專項資金等。2005年商務部出臺了《對外經濟技術合作專項資金管理辦法》，對境外高新技術研發、境外農林和漁業合作、對外承包工程、對外設計咨詢、對外勞務合作等業務采取直接補助或貼息等方式給予支持。另外，政府還為在投資伙伴國設立的“中國企業境外商務投訴服務中心”提供工作經費。

5信息服務

美國商務部的職能包括推動企業對外貿易和投資發展戰略的制定，為美國企業開拓海外市場提供信息及其他服務，進行美國國際市場環境與競爭力的統計分析。美國政府還通過駐外使館所設的經濟商業情報中心和海外私人投資公司為企業對外投資提供信息情報等服務。如海外私人投資公司定期發行新聞通信和專題報道等，提供投資情報；同時幫助企業交流海外直接投資經驗，協助進行投資分析，把握投資機會以及負責咨詢等服務。美國還針對海外資源開發的不確定性，由政府出面，建立了全球礦產資源信息系統，利用地質勘查技術優勢，向本國跨國企業提供信息服務。

日本政府為了向企業提供對外投資信息情報，構筑了由政府和民間、專業團體與綜合團體組成的信息收集、咨詢網絡。其中，作為主管部門，經濟產業省定期派遣投資環境考察團，調查國外投資環境，鼓勵企業參加國際會議，開展海外技術交流活動；開設創新企業海外直接投資支援網絡，擴大國際交流的范圍；定期進行“日本企業海外事業活動動向調查、基本情況調查”；通過舉辦企業決策者研討會、APEC企業指導者研討會來增加與其他國家間的交流。作為綜合性的團體，日本貿易振興會廣泛搜集各國投資信息，并提供從企業的創建、日常管理、新產品開發、貿易信息、國外市場開拓、教育培訓以及幫助企業實施國際化戰略等全方位的咨詢和后續服務。此外，日本商工會議所、中小企業綜合事業團、國際合作銀行等，均向會員單位和客戶提供有關國外市場動態、產業信息、法律法規、稅收政策、融資條件、大型項目的國外需求、出口擔保、研討會等方面的信息咨詢服務。

日本政府還對本國企業海外直接投資經營業務活動進行指導。在20世紀60年代，鑒于當時日本企業在海外經營中存在的過度競爭，就有意識地指導企業之間的兼并和業務協作，如1964年指導三菱與重工合并，增強日本企業的國際競爭力。日本政府還設立支援企業海外直接投資建議制度，在東京、大阪和福岡聘請專業經營支援專家為企業開展國際化經營提供理論和實踐指導。

中國外經貿部(現為商務部)和國家統計局于2002年共同制定了《對外直接投資統計制度》。從2003年起，境外直接投資納入國家統計范疇，商務部和國家統計局共同定期《對外直接投資統計公報》(非金融部分)。商務部政府網站設立了“中國對外經濟合作指南”和駐外經商機構子站，建立《境外投資國別環境庫》、定期《國別貿易投資環境報告》、《對外投資國別產業導向目錄》、《境外加工貿易國別指導目錄》，為企業海外直接投資經營提供及時有效的信息服務。

在指導本國企業海外直接投資經營業務活動方面，中國政府建立了《國別投資障礙報告制度》，指導企業有效規避投資風險；組織企業參加“中國國際投資貿易洽談會”、“中國——東盟博覽會”、境外“中國工程與技術展覽會”等各類展會，舉辦“走出去”成果展和國際論壇，積極為企業海外直接投資經營搭建平臺；舉辦各類對外經濟合作業務培訓班，為企業培養開展海外投資經營業務需要的經營管理人員。

6外交支持

美國廣泛利用它所發起和參與的國際組織為本國企業海外直接投資經營服務，參與和推進雙邊和多邊貿易談判，與其他國家簽訂雙邊或多邊條約。美國在北美自由貿易協定和世界貿易組織的談判過程中，始終把本國海外企業的利益放在首位，爭取為本國企業提供更有利的海外市場準入條件和優惠待遇，并促進有關協議和條約的落實。此外，美國政府還把提供援助與受援國為美國私人投資提供方便聯系起來，并作出有利于美國資本擴張的許諾，為美國公司參與項目建設、擴大投資提供有利條件。日本政府積極開展“資源外交”，改善和加強與資源國和國際大型資源企業的關系，為本國企業開發海外資源鋪路架橋。中國商務部于2006年7月頒布了《中國企業境外投訴服務暫行辦法》，并在同年8月成立了“商務部中國企業境外商務投訴服務中心”，以保障和促進中國企業公平、正當開展境外商務活動，維護中國企業的合法權益。中國利用政府間雙邊經貿活動和對外開發援助項目，支持企業擴大出口和技術轉讓，推動大型合作項目的進行。從20世紀90年代中期開始，中石油在國家外交部門的配合和支持下，開始在哈薩克斯坦等國家投資石油開發和生產，邁開了能源外交的步伐。

7重點支持開發海外資源性行業

由于美國是能源消費大國，法律在對一般性企業和國內產業進行限制壟斷的同時，對資源性行業則網開一面，以增強其在國際上的競爭力。《謝爾曼法》允許美國資源性行業實行行業壟斷；《經濟合作法》、《對外援助法》、《共同安全法》等則擴大了本國跨國企業在海外礦產資源開發中的保護范圍。對資源性企業，除提供常見的融資支持、貸款保證和投資保險之外，政府還會采取非經濟手段予以協助，有時甚至不惜為此動用軍事力量。通過使用這些手段，并通過對外投資，美國控制了中東地區大量的石油資源和天然氣資源。

日本是一個資源十分貧乏的國家，為保證日本經濟發展對礦物原料的需求，日本政府很早就制定了完善的全球資源戰略。日本積極推行海外礦產勘查補貼計劃，鼓勵境外開礦；日本政府成立了海外風險勘查基金，對資源勘查進行事前的補貼，補貼一般都在50％以上，有些項目甚至可以達到100％，如若項目失敗，由基金提供的補貼無需償還；日本還成立“金融礦產事業團”，以官企合資形式，對海外資源勘采給予更多的融資支持；另外，日本政府還積極地與資源國聯合進行地質調查，承擔資源開發的前期風險，為本國企業申請資源國礦業權。

相對而言，中國的資源也不是很豐富。中國經濟的發展受到能源、資源等方面的嚴重制約。因此，中國政府推動有實力的企業在能源領域開展國際化經營，加強海外資源的合作開發與利用。2003年中國商務部同土資源部協商設立了“境外礦產資源勘查開發專項資金”；2005年為了鼓勵和引導地勘單位和礦業企業到國外勘察、開發礦產資源，也為了加強對國外礦產資源風險勘查專項資金的管理，提高資金使用效益，財政部制定了《國外礦產資源風險勘查專項資金管理暫行辦法》。中國重視建立和發展與資源豐富國家的友好合作關系，營造有利的國際合作環境，例如，2006年中國與印度簽署了《中印之間關于能源合作的諒解備忘錄》，就避免高價競爭、能源勘探生產等達成協議，創造了雙贏的局面。另外，在中國政府支持下，由中國基金論壇與海灣阿拉伯國經濟投資署等共同發起，設立了“中國石油產業投資基金”。該基金提出了“股換油源”的思路，以便提升中國能源安全水平。

二、政府促進企業海外直接投資的差異性

縱覽美、日、中三國政府促進本國企業海外直接投資的歷史，至少可以發現在5個方面的存在較大差異。

1政府開始著力支持企業海外直接投資時國家所處的工業化階段存在差異

從政府開始著力支持本國企業海外直接投資時國家所處的工業化階段看，日本比美國提前，而中國比日本還要提前。美國于20世紀20年代完成工業化，在這之后，于1948年創設對海外直接投資的保險制度，1969年設立海外私人投資公司，對海外直接投資的企業實施法律保護；日本的工業化完成于20世紀80年代，在這之前，于1956年就創設了海外直接投資保險制度；中國現在尚處于工業化中期，但政府于20世紀90年代就開始實施“走出去”戰略，著力支持企業海外直接投資經營。三國存在如上差異有多方面原因。其一，與國際經濟環境的變化有關。19世紀末至20世紀50年代中期，全球范圍內的對外直接投資流動的重要特征就是美國在全球對外直接投資中的一國主宰格局。1914年其26，32億美元的對外直接投資存量，占了當時所有列強對外直接投資的一半以上。在這一時期，美國企業海外直接投資發展沒有任何“趕超”的目標，它自己就是別國趕超的目標。美國有市場發展成熟的背景，因此可以憑借企業界的經濟技術優勢，在全球范圍內順應產業和技術發展客觀趨勢來發展產業。因此，美國政府也盡量少直接干預經濟資源在不同市場之間的分配。20世紀50年代后期，日本面向企業海外直接投資時，面對的是企業對外直接投資的多國競爭格局。在這種歷史條件下，日本政府面臨的主要任務是實施扶植戰略產業的政策，主動地促使經濟資源向戰略產業如汽車產業傾斜，力爭早日使其在國際市場上獲得突破。20世紀90年代，中國政府在本國企業海外直接投資經營的初期就把“走出去”放到重要的戰略地位，也有多方面的原因。其一，這一時期，中國企業已經面臨對外直接投資的全球競爭時代或“戰國時代”。在這之前實施對外直接投資的國家已經大大增加，新加坡、韓國以及中歐國家和地區，都相繼加入到了對外直接投資的行列。這些先行經濟體通過企業海外直接投資經營，提高了本國的競爭力和經濟地位，對中國政府盡早加大對本國企業海外直接投資的支持起到了啟示作用；其二，中國作為一個大國，雖然從總體上看國家仍處在工業化中期階段，但已經有一些行業或企業在國際競爭中具備了比較優勢；其三，經濟全球化和信息化的發展降低了企業海外直接投資經營的門檻；其四，從企業海外直接投資動因方面看，中國部分企業“走出去”的動機之一是通過在工業發達、技術先進的國家和地區收購企業或購買股份，直接經營或參與經營管理，利用國際生產要素特別是智力資源和技術資源，吸收先進技術，學習有效的管理經驗和方法，從而提高企業經營的效率。對于這些企業來說，“走出去”的時間相對來說要早一些，因而國家對企業“走出去”的支持也就相對早一些。

2政府關于企業海外直接投資的管理機構存在差異

美國政府關于企業海外直接投資的管理機構相對集中，形成以美國商務部為核心的管理機構。美國商務部關于企業海外直接投資方面的主要管理職能包括企業海外直接投資戰略的制定、日常管理、為美國企業開拓海外業務提供信息及其他服務、進行美國對外貿易和投資環境與競爭力的統計分析，以及其他政府部門共同為本國企業海外直接投資經營提供更有利的海外市場準入條件，參與和推進雙邊和多邊貿易和投資談判，促進談判協議的落實。

日本政府關于企業海外直接投資管理機構的特點是分工協調。日本政府對企業海外直接投資經營的管理機構分工明確。具體可分為政策的制定和執行機構、統計機構、咨詢及促進機構三大部分。主要涉及內閣、外務省、經濟產業省、財務省、日本進出日銀行、日本貿易振興會等政府機構和組織。日本“內閣會議”是制定政策和協調各省廳之間關系的最高官僚機構。與企業海外直接投資經營相關的法律、法規以及政策措施必須經由該會議審議通過。經濟產業省是日本企業海外直接投資政策的主要制定者和執行者。日本外務省經濟局負責對外簽署與企業海外直接投資相關的多邊條約和協定，處理國際貿易和投資糾紛。同時，作為日本政府的對外聯絡窗口，外務省也向相關的省廳提出制定與企業海外直接投資相關的政策、法律、法規的建議。

中國政府對企業海外直接投資經營的管理實行綜合管理與專業管理相結合的體制，以商務部為歸口管理部門，國家發改委、財政部、中國人民銀行、外匯管理局等也都有相應范圍的管理權，其中發改委負責對對外投資項目的審批，各專業部門從各自管轄權限和部門目的出發，制定各自的管理辦法。中國對企業海外直接投資的管理體制名義上以商務都為主，其實缺乏一個權威機構進行統一協調，形成了重復管理和遺漏管理并存的局面。

3政府關于企業海外直接投資的協調機制方面存在差異

美國和日本的行業協會等中介機構，如日本1958年通過立法組建的“日本貿易振興會”以及后來成立的“亞洲經濟研究所”，在政府關于企業海外直接投資的協調機制中扮演的極其重要的角色。政府關于企業海外直接投資經營的政策與法律主要借助民間的力量去實施。這些中介機構有著半官方組織的成分，但更多的是民間機構。行業協會沒有政府授權，與政府之間不存在隸屬關系，也沒有統一的組織構架模式，在決策、財務、人事和分配等方面享有充分的自主權。政府在行業協會的建立和協調等方面起到了較重要的作用，但政府與協會兩者之間并非是簡單的領導與被領導關系，而是一種相互監督、相互約束和相互影響的關系。行業組織在就一些重大問題自行磋商后，往往還要與政府進行溝通；同樣，政府在進行決策時也經常征求行業組織的意見。

美、日的行業協會等中介機構在促進企業海外直接投資方面所起到的作用除了行業自律、信息平臺、扶植企業發展外，主要是多向協調作用。行業協會對內注重協調行業規劃、業務指導、市場調查等；對外注重協調政府與企業之間，以及各行業在有關國際化經營談判中的立場，代表本行業向政府反映情況，提出行業經濟政策和制定行業標準，并協助政府制定和實施有關法規政策等。例如，美國半導體行業協會起草的《半導體知識產權保護法》，由美國國會討論通過后，最終成為世貿組織《貿易相關知識產權協議》的重要組成部分之一。行業協會負責貿易保護、市場損害調查和協調貿易糾紛，直接或間接以會員企業代表的身份參與國際貿易或解決投資爭端問題。

中國也存在行業協會等中介機構。但與美、日相比，無論從管理體制、權威性、還是從發揮的作用等諸多方面看，中國的行業協會都明顯遜色。首先，目前中國的行業協會存在體制障礙，缺乏美、日行業協會所應有的性質即自治性。中國的大部分行業協會是政府通過分解和剝離政府行業主管部門，自上而下建立起來的，協會領導由政府任命或由政府官員擔任，使得行業協會在職能上延續了許多政府原有的不合理的管理和行政職能。其次，據統計數據顯示，全國性行業協會中，非國有企業會員不到50％的卻占79％；會員企業一般不超過全行業企業總數的40％，而且行業協會在行業和地區間發展不平衡，分布不均，一些新興領域的行業協會幾乎還是“真空”，尤其是高科技和現代服務業的行業協會仍處于萌芽階段。由于中國行業協會要得到各企業的認同和信任尚待時日，目前也就缺乏權威性和對企業的吸引力。又因其在經濟上和政治上的依附性，使其功能不可避免地單一化或虛化。另外。行業協會很難掌握企業和行業的充分信息，同時也很難取得充足的會費收入來提供充分的信息服務和開展集體性的協調活動。這些因素都制約了行業協會發揮其綜合性的協調功能。可以說，中國行業協會等中介組織在企業海外直接投資協調機制中包括參與國際貿易或解決投資爭端中仍處于“基本上不作為”的階段。

4政府關于企業海外直接投資的管理方式存在差異

美、日對外投資管理方式是間接性政府調控型。由于美、日都是以私有制為主的市場經濟國家，微觀主體中占主導地位的是民營企業，實施國際化經營的企業也主要是民營企業。在對外投資管理體制的變遷中政府的作用是超然的，它既不承擔對具體經濟活動和投資活動的管理決策職能，也不對任何民間投資主體的效益和風險承擔終極責任。政府對民間投資主體的海外直接投資的影響是間接的，它不必要也不大可能直接向企業下達指令，而只需借助宏觀經濟政策工具，如利率，稅率，匯率及相關產業政策來影響各投資主體的投資決策。

與美、日相比，中國的對外投資管理方式是直接性政府干預型。中國以社會主義公有制為主體，政府為這一所有制的人格化代表，長期以來對以這一所有制為基礎建立起來的強大國有經濟承擔管理決策和效益風險的終極責任。目前，中國從事國際化經營的一些國有企業的國外子公司，與其母公司一樣，也因此受到許多行政直接干預和監管。行政監管包括由政府投資主管部門和行業行政管理部門對投資活動進行的監管，財政部門對投資資金使用情況進行的監管，審計部審計部門對投資項目的預算執行情況和決算進行的審計。有些行政干預和監管確實起到了幫助企業正確決策及防止或減少國有資產流失的作用，但過多的干預就容易導致企業在瞬息萬變競爭激烈的國際經濟環境中缺乏自主決策能力和環境變化的迅速反應能力，坐失良機。海信集團董事長、總裁周厚健就曾指出：“海信與國際大公司相比。最脆弱的環節不是技術、不是資金，而是制度上的。”中國政府在重點支持大中型國有企業實施海外直接投資的同時，必須處理好監管和放權的關系。

5政府對企業海外直接投資發展的促進方式存在差異

美國是崇尚自由市場經濟的國家，政府通常不事先規定國際化的產業方向。國際化的產業方向是在區域自我發展的過程中，在市場力的作用下形成的。政府肯定對海外企業提供公共促進可以產生效益，但這種促進必須是“通用的”。比如，美國政府十分重視在科技研發方面的發揮作用。1955年由政府提供的“研究與發展”費用達62億美元，占國民生產總值的15％，在此以后一直保持在兩位數以上。20世紀80年代政府實施了利用高新技術改造傳統工業的政策，90年代又重點實施“信息高速公路”計劃，成立相關協調機構——總統科學技術委員會，并加大政府對研發的投入。政府還出面鼓勵大學與大公司聯合開發并把大學科研成果與企業直接掛鉤，推動創新技術商業化。這些“通用的”的重大舉措對本國高科技發展及民間技術產業振興發揮了積極作用，增強了本國企業的國際競爭力。

與美國企業海外直接投資的政策促進方式相比，后發型國家日本政府促進企業海外直接投資的方式的一個明顯特征就是政府給予具體行業和企業的支持較多。盡管日本政府在政策的制定上發生了自下而上的某些轉變，并為此做了不少努力，然而在產業發展方向的導向上，仍然沒有改變政府“領航船”的角色，政府仍然采取了比較前位的姿態，如事先確定企業海外直接投資的產業發展方向，然后再觀察產業是否按他們希望的方向發展了，等等，但是，對于客觀經濟系統的自主演進尊重與支持卻不夠。

在促進企業海外直接投資方面，中國政府呈“主導”特征，各級政府都提出了關于企業“走出去”的戰略構想，并按照這種構想設計了一些政策措施，包括對一些產業在政策上的傾斜，通過財政的渠道將大量的支持性資金分解到各地各部門，甚至直接撥到國有大中型企業。中國企業海外直接投資政策的這種積極和主動的姿態，是否能夠使企業海外直接投資經營發展得更快更好，尚需實踐檢驗。但是必須看到，由于政府的這部分財政資金無強烈的獲利動機和剛性的財務約束，而有些國有企業又認為從財政獲得的資金往往是無償的，因而成本意識淡薄，在追求投資效益上不一定會竭盡全力。可以認為，出資者與投資利益主體的分離是部分企業千方百計向政府爭資金，盲目“走出去”，結果卻在海外遭受沉重打擊的主要原因之一。從作為出資者的各級政府部門的角度看，由于追求的目標可能是社會公益的效應，其投資的資金源于稅收，具有無償性質，因此，這些政府部門既無很強的直接獲利動機，(即使有，也缺乏投資風險意識)，也無積極性(即使有也沒有能力去嚴格監管國有資產在海外的運營)，所以，極有可能導致監管的低效率。