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中小金融機構面臨的外部因素是其被迫退市的催化劑

1.政策體制原因導致中小金融機構混亂。從儲金會、基金會、農村資金互助社、擔保公司、貸款公司到村鎮銀行、信用社、商業銀行，2008年以前的設立太隨意，在市場經濟條件下，經濟金融的運行沒有遵循市場的客觀規律。沒有牽頭的大型銀行業金融機構，發起人混亂。儲金會、基金會成了村里的小錢柜，信用社成了鄉鎮或牽頭單位的“蓄水池”，要用錢就放，好像用自己的錢。這是造成此類金融機構許多不良資產的歷史原因。導致經營效率下降，風險增加。

2.信用法制體系不健全，導致收貸難，形成資產、負債風險。通過近幾年的信用體系建設，國有大型股份制商業銀行的客戶已全部納入征信體系，但中小金融機構的客戶尚未納入，信用觀念淡薄的大有人在，有的甚至惡意逃廢銀行債務，一方面銀行惜貸，加上利息，經營成本又高，銀行經營走向惡性循環；中小企業或個體私營業主又貸不到款，進一步加劇雙方信息的不對稱。在法制不健全的環境下，銀行收貸難，往往贏了官司，輸了錢，導致銀行的不良資產越來越多，風險隱患越來越大。

3.政府對農信社等中小金融機構發展認識不夠高及政策支持不到位。一是對農信社等中小金融機構仍存在政策性歧視現象。比如限制機關及企事業單位到農信社開戶和存款等經營限制性政策，限制涉農資金，社保資金，財政性存款等存款到農信社，規定必須在國有大型商業銀行開戶結算，造成農村資金外流，在一定程度上削弱了農信社支持“三農”的金融服務能力；二是地方政府對中小金融機構的發展政策支持不夠。由于政府財力有限，無法采取措施對不良貸款進行置換，出臺具體支持的政策文件，也僅限于幫助清收不良貸款。

4.突發性事件引發擠兌風波。突發事件風險是指金融機構的正常風險機制難以有效防范和杜絕的風險。例如暴力搶動、詐騙銀行資金、篡改偽造交易記錄、轉移大額資金、電腦病毒侵襲、火災、地震等原因導致銀行信息系統的破壞、國家產業政策重大調整等，導致區域性中小金融機構風險驟發。如益陽銀城等七家城市信用社的擠兌風波，就是由于外地大額儲戶拆借資金、集中要求兌付引發的，并波及到整個益陽地區的大小金融機構，而最終被迫關閉的。又如溫州“眼鏡大王”胡福林的“跑路”事件引發了一場罕見的民間金融“風暴潮”并波及到了全國。

地方政府有必要適當參與中小金融機構風險處置

加強政府對金融的監管，是美國次貸危機以來逐步形成的共識。中小金融機構是區域性的金融機構，是支持區域經濟發展的主力軍，但抵卸風險的能力小。保持地方金融、經濟平穩快速發展是地方政府的重要職責。

（一）加強政府對金融的監管，是地方金融、經濟、社會發展的需要

鄧小平同志曾明確指出，金融是現代經濟的核心。金融搞好了，一招棋活，全盤皆活。這段話深刻地揭示了金融在現代經濟體系中的作用。可以說，金融與經濟相互依存，共生共榮。一般而言，經濟發達程度與金融發達程度、誠信度及政府的重視程度成正相關關系。進入新世紀后，中央政府出臺了一系列防范金融風險、保持穩定，促進經濟發展的政策，金融與地方政府的關系進入到了一個新階段。進一步完善地方政府金融管理體制是明智之舉。美國次貸危機的教訓證明，必須進一步完善并加強政府對金融的監管，這其中當然也包括地方政府對金融的管理。要充分發揮地方政府在金融資源配置中的積極作用，構建一個既有利于提高金融資源配置效率，又有利于轉變經濟發展方式、實現經濟平穩較快增長的金融管理制度體系。

（二）中小金融機構風險防范化解及市場退出的特殊性決定了政府參與的必要性

1.金融風險具有潛在傳染性。金融業是典型的高負債經營行業，商業性金融機構通過創造信用流通工具滿足資金供求雙方對資金的不同需求，將社會各階層的積蓄和收入轉換為資本，其自身資本金在總資產中所占比重較低（一般不到10%），主要起財務杠桿作用，并不能充分有效地抵御突然爆發的重大金融風險，其脆弱性和負外部性是顯而易見的。加上如今是信息社會，一個流言就可以把任何一個風險點向外擴散，形成“蝴蝶效應”和“多米諾骨牌效應”，使本來經營正常的金融機構引發擠兌風波，從而陷入破產風險，形成金融業的區域性，系統性危機，影響金融和社會穩定。

2.金融風險具有社會性和公眾性兩種屬性。金融機構具有吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算、收付款項等法定職能。作為信用中介其服務具有極強的社會性和公眾性。其經營過程和效果直接對廣大公眾產生重大影響，一旦發生風險，其廣大存款人和投資者可能蒙受巨大損失。金融機構的退市難度比其它非金融企業的破產清算難度更大，對社會公眾的影響力也更大。

3.及時處置金融風險具有生態效益性。金融風險直接關系到社會公眾利益，能否及時處置關系到金融和社會穩定。長期以來，公眾普遍認為金融機構無論大小是國家批準興辦的，是永不倒閉的“金字塔”，對其風險缺乏應有的心理準備，再加上沒有建立相應的存款保險制度，金融風險一旦發生，其面對的債權人則是廣大的存款人和投資者，最后往往是央行和地方政府兜底。因為金融機構的停業、退市對公眾的負面影響力太大，不得不考慮其承受力和金融社會穩定等大問題。及時高效地處置金融機構風險是維護金融穩定、改善金融生態環境的重要環節。在退市不可避免的情況下，讓無力生存的低效金融機構退出市場，也是提高金融市場運行效率，盤活存量金融資源，實現資源合理優化配置的重要手段，從而形成市場競爭淘汰機制，增強廣大儲戶和投資者的風險意識，為金融體系的穩健運行打下更堅實的基礎。

（三）地方政府適當參與中小金融機構風險處置是職責所在

根據《銀行法》第二條“防范和化解金融風險，維護金融穩定是人民銀行的職責”，但中央銀行往往需要與地方政府一道才能有效處置金融風險，而且在必要時需提前介入，將風險工作重心前移，密切監測金融風險的萌芽及發展，必要時動用公安的經偵等力量及時作出評估和預警，并啟動相應的預警和應急機制。一旦風險如擠兌風波爆發后，地方政府應和中央銀行一道，為維護金融和社會穩定，及時切斷風險傳染源和途徑，采取得力措施，搞好輿論引導，穩定公眾信心，防范局部風險演變擴散為系統性風險。在現行體制下，利用政府的行政力量有利于貸款清收，資產處置，節約處置成本，但其前提是必須依法清算和處置，盡量多運用市場的手段，慎用行政的手段。如2000年11月1日，武漢人民銀行決定撤銷益陽銀城等7家城市信用社，隨即市政府成立撤銷工作領導小組，分管副市長任組長，及時清產核資，合計虧損總額為4億元，到目前為止，清算組已收回貸款2.3億元，歸還了人民銀行再貸款和市財政大部分舉債資金，順利解除了與原城市信用社404名干職工的勞動關系，兌付了全部個人儲蓄存款和部分公存款，完成了7個社的清算工作，使銀城等7家城市信用社平穩地退出了市場，確保了一方穩定。

充分發揮地方政府在金融機構風險處置中的作用

目前我國金融機構風險處置機制尚不健全，作為以維護市場秩序為主要職責的地方政府，如何在依法處置金融風險中發揮作用，具有十分重要的現實意義。

（一）建立規范高效的地方政府金融管理體制

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》在提到“深化金融體制改革”時，明確要求“完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任”。眾所周知，地方經濟的發展，如果沒有金融資源的有效配置，那無異于緣木求魚。所以構建和完善地方政府金融管理體制，并充分發揮其作用，是促進金融、經濟和社會長期平穩快速發展的有效途徑。地方政府要設立專門機構負責地方金融資源統籌協調工作。并明確其工作職責：一是促進國家貨幣政策的貫徹落實，加大金融業對地方經濟和社會發展的支持；二是擬定區域金融發展規劃，協調金融資源優化配置，促進金融業發展；三是協調組織對地方金融機構的監管；四是主動協調中央監管部門，完善相應監管制度，建立金融風險預警系統，提高金融風險意識和防范能力，維護金融秩序，開展生態環境建設；五是承擔地方企業股份制改造，上市公司培育及規范發展方面的相關工作。其管理主要體現在扶持地方金融機構，構建地方融資平臺，加大金融發展的軟硬件建設力度等方面，如建立金融功能區、舉辦金融論壇或金融投資理財博覽會以營造輿論氛圍，評選金融安全區，出臺各種獎勵優惠政策，引導金融資源流入本地。同時要處理好與“一行三會”的派出機構之間的關系，避免地方政府利用手中掌握的資源進行“誘導性”干預的情形，防止出現一味地過度利用金融資源，損害金融穩定的情形。因此建立一個規范高效的地方政府金融管理體制十分重要。必須以推動金融資源的市場化配置為原則，明確中央、地方各級政府金融管理機構的職能，建立健全監督激勵機制；發展多層次區域金融融資體系，改變主要依靠商業銀行融資的狀況；在金融資源的流向上，建立以市場導向為主，與政府引導相結合的新機制，積極優化金融市場結構，引導民間資本投入地方金融，從而在發展中防范和化解金融風險，促進金融經濟發展。

（二）配合有關部門建立健全中小金融機構風險防范處置及市場退出的長效機制

1.加強信用生態環境建設。地方政府和人民銀行一道，建立健全覆蓋全社會的征信體系，讓不誠信、不講信用的貸款戶無處可逃。在加大征信宣傳力度的同時，對公眾進行必要的金融風險教育，尤其使其認識到，中小金融機構也是自負盈虧，自擔風險的企業，它們在經營過程中會遇到各種各樣的風險，從而使公眾有充分的心理準備，促使各方謹慎存款貸款。有利于創建金融安全區，打造信用高地，形成資金洼地。規范和引導民間借貸，堅決打擊民間高利貸和非法吸收公眾存款等非法活動。同時規范公務員參與民間借貸行為。使信貸資源與金融生態環境形成良性循環，促進地方經濟的持續發展。

2.建立金融風險監測、評估與預警機制。防范重于處置，金融風險的防范成本遠小于處置成本。防范金融風險，必須有一套及時發現、診斷和防范的有效手段，其中一個能夠完整、準確及時反映金融體系健康、穩健程度的風險信息預警體系是金融機構規避風險的重要前提和有效保證，地方政府應和“一行三會”的派出機構一道，建立有效的風險監測、評估與預警機制，使風險及早發現，有效防患于未然。

3.建立中小金融機構風險處置的“快速反應機制”。由地方政府的金融辦牽頭，定期召開轄區內經濟金融形勢分析會，對金融機構，特別是中小金融機構的運營情況及時把握，對突發性事件及時處置，建立信息共享和協調機制，讓風險處置在萌芽狀態，避免單純的財務危機轉化為公眾信心危機，要建立相應的應急預案，并可隨時啟動，穩定公眾信心，防止局部風險演變擴散為系統性風險。包括如何迅速調集資金援救，如何迅速決定接管，如何答復廣大的存款人和投資人的集中上訪，保護他們的利益不受損害等都應有預案。

4.推動建立存款保險制度。我國政府一直以來高度重視維護金融穩定和對存款人的保護問題。2004年開始啟動了存款保險制度設計的一系列工作，2007年9月，在廣泛調研和深入論證的基礎上，開始了《存款保險條例》的起草和修改工作，在美國次貸危機爆發后，建立這一制度更顯迫切，應借鑒國際上的最新經驗，讓制度早日出臺。

5.積極配合有關部門進一步加強金融風險處置法律制度建設。風險處置要依法進行，這也是一個基本經驗。近年來，我國的金融法律法規體系已建立，并發揮了重要作用，由于金融機構退市的特殊性，僅靠2001年頒布的《金融機構撤銷條例》和2006年頒布的《企業破產法》來操作有很大的局限性。時至今日，情況也已發生了很大的變化，金融機構市場退出的法律法規亟待完善，特別是需要可執行的操作程序。

6.金融機構市場退出應執行謹慎原則。作為社會主義國家，在市場化程度相對不高的時期，金融機構市場退出應采用多樣化的退出手段，但通常首先以援助為主，謹慎運用關閉和破產清算等措施。不到萬不得已，不宜采用。如益陽銀城等7家城市信用社的撤銷，一是不應該一刀切。不論經營情況的好壞，決定7家城市信用社統一撤銷不合適；二是資金援助不夠。如果當時再提供一些資金保兌付，完全可以平息風波；三是應該區別對待?？刹捎弥亟M、兼并等多樣化手段退出，讓經營得好的通過并購重組或引入戰略投資獲得重生。1998年益陽本來正在籌備益陽市城市商業銀行，擠兌風波發生后，武漢人民銀行把籌備組就地改為清理整頓組，直接開始清算，使益陽的城市信用社走上了法律上的消亡之路，也失去了組建城市商業銀行的機會，對當地金融經濟發展，金融社會穩定的負面影響是無法估量的。

7.政府要加大對中小金融機構的政策扶持力度。一是為金融發展提供優質服務，做到“支持不干預”、“關心不錯位”，出臺金融機構和人才引進的優惠政策，搭建信息共享平臺。二是要加大政策扶持力度。如采取切實有效的措施消化不良資產，逐步解除對中小金融機構的歧視，適當減免有關稅費，在準備金率、利率、再貸款等貨幣政策工具的使用中給予適當傾斜。三是大力發展地方中小金融機構，實現區域金融協調發展。中西部地區，包括東北區域，都是全國性金融機構占絕對比重，地方性金融機構普遍處于劣勢地位，屬于資金凈流出的地區，只有做大地方性中小金融機構，才能讓地方資金資源服務于地方經濟建設。四是加快推進農村信用社和農村金融體制改革，統籌城鄉金融發展。五是建立健全擔保體系。政府在引導規范民間擔保企業的建立與運行的同時，要適當入股，提高擔保公司的信譽度，撬動更多的金融資源配置到地方經濟的發展中，解決中小企業融資難的問題。

作者：陽萬田單位：益陽市資產管理辦公室