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作者：胡洪曙魏福成單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院

我們假定每個經(jīng)濟(jì)個體將比例為zit的產(chǎn)出隱藏起來，這一部分隱藏的產(chǎn)出是不能被征稅的，但這部分隱藏的產(chǎn)出需要付出比例為δ的成本。因此給定（實(shí)際）稅率τt，經(jīng)濟(jì)個體i的消費(fèi)滿足如下約束：對于地方政府而言，在t期需要對下期的公共品At+1做出決策。我們假定公共品生產(chǎn)函數(shù)由如下函數(shù)決定：其中Gt為政府在公共品上的支出，并且準(zhǔn)＞1，因此公共品生產(chǎn)技術(shù)是規(guī)模報酬或邊際報酬遞減的（準(zhǔn)越大則邊際報酬遞減速度越快）。同時，需要注意的是，Gt與At+1的區(qū)別在于，Gt是以貨幣來衡量的投入成本，而At+1則是以物品來衡量的公共品產(chǎn)出。（5）式也意味著公共品是完全折舊的，這簡化了分析。政府的凈收益R則取決于財政收入與公共支出水平的差額：需要注意的是，Gt是經(jīng)過質(zhì)量調(diào)整后的公共支出水平，是指實(shí)際用在公共品建設(shè)上的金額。比如，如果政府名義上花費(fèi)了100萬公共支出建設(shè)公路，但其中有30萬進(jìn)入了個人或官員私人腰包，而實(shí)際只有70萬用在公路建設(shè)上，則Gt等于70萬，而不是100萬。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論認(rèn)為政府特別是地方政府，并不是社會福利最大化者，而是官僚收益最大化即政府凈收入最大化，因而地方政府的目標(biāo)是使得財政收入與公共支出差額最大。在每一時期，經(jīng)濟(jì)活動和決策的順序如下：（1）本期的公共品水平由上一期政府公共支出水平?jīng)Q定。（2）經(jīng)濟(jì)個體選擇他們的投資{eit}。（3）政府為下一期公共品選擇公共支出水平Gt，并設(shè)定本期（實(shí)際）稅率τt。（4）經(jīng)濟(jì)個體選擇產(chǎn)出份額{zit}隱藏起來。

均衡結(jié)果

我們對這個經(jīng)濟(jì)的均衡結(jié)果進(jìn)行刻畫，為分析方便，我們只考慮馬爾可夫精煉均衡（MPE），不考慮“觸發(fā)戰(zhàn)略”的精煉均衡。因?yàn)樗袥Q策變量都受到給定的公共品存量At的影響，故一個MPE是由每一期的策略組合({ei(At)},τ(At),{zi(At)},G(At))來定義。我們先從經(jīng)濟(jì)個體的決策著手。給定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)個體的目標(biāo)是最大化每期（當(dāng)前）的收入，因此：給定（7）式，地方政府設(shè)定的最優(yōu)的有效稅率為：在（3）式的約束下，經(jīng)濟(jì)個體最大化（1）式，這相當(dāng)于最大化當(dāng)期的收入，因而最優(yōu)的努力程度或投資為：

最優(yōu)財政能力及其比較

由命題1可知，財政能力δ決定了均衡時的產(chǎn)出。當(dāng)δ較大時，我們就說政府具有較大的財政能力，當(dāng)δ較小時則政府的財政能力較弱，因?yàn)樗苷魇盏降亩愂照伎偖a(chǎn)出的比例較小。那么，是否財政能力δ越大則經(jīng)濟(jì)績效就越好呢？答案并非如此。事實(shí)上，當(dāng)δ=0時即政府的財政能力非常弱時，政府對公共品的投資為零即Gt=0，而當(dāng)δ=1時，經(jīng)濟(jì)個體則選擇零投資即e=0。在這兩種極端情況下，經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出均為零（或極小）。可見，政府的財政能力對經(jīng)濟(jì)績效（產(chǎn)出）的影響并不是單向的。我們接下來探討不同目標(biāo)下所要求的最優(yōu)的政府財政能力水平。1.總產(chǎn)出最大情形。如果要使總產(chǎn)出最大，則根據(jù)（14）式，一階條件意味著：因此，當(dāng)政府財政能力高于δ*時，政府財政能力過強(qiáng)以至于不利于經(jīng)濟(jì)個體進(jìn)行生產(chǎn)活動的積極性，從而導(dǎo)致總產(chǎn)出并沒有達(dá)到最大，這對應(yīng)于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)大的政府能力導(dǎo)致低下的經(jīng)濟(jì)績效”。相反，當(dāng)政府財政能力低于δ*時，則政府沒有足夠的能力獲得財政收益提供公共品從而去支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這對應(yīng)于政治科學(xué)文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)“政府能力不足是經(jīng)濟(jì)落后的關(guān)鍵”。只有當(dāng)?shù)胤秸斦芰μ幱谥虚g值時才能使總產(chǎn)出最大。2.政府收益最大化情形。對于政府而言，他們的目標(biāo)并不是社會總產(chǎn)出最大，而是政府利益最大化。由（11）式和均衡結(jié)果可知，使得政府收益即（11）式最大的政府財政能力為：3.經(jīng)濟(jì)個體收益最大化。類似地，使經(jīng)濟(jì)個體收益最大化的政府財政能力即是使個體的效用最大，即：4.凈產(chǎn)出最大化。使凈產(chǎn)出最大化的政府財政能力是解如下最大化問題：

財政能力水平對經(jīng)濟(jì)績效與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響

根據(jù)以上模型，我們接下來分析財政能力水平對經(jīng)濟(jì)績效和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響。

（一）財政能力水平對經(jīng)濟(jì)績效的影響。

由命題2可知，無論對于社會目標(biāo)如總產(chǎn)出或凈產(chǎn)出最大化，還是對于經(jīng)濟(jì)個體效用最大化或者地方政府效用最大化而言，地方政府的財政能力都不是越強(qiáng)越好，也不是越弱越好，而是分別存在一個最優(yōu)水平，地方政府財政能力過強(qiáng)或過弱，都不是最優(yōu)的。這意味著，地方政府的財政能力對經(jīng)濟(jì)的影響并不是單向的，而是呈倒U型關(guān)系。在許多地區(qū)，地方政府通過土地財政或罰款及其他預(yù)算外收入，使得其財政收入占GDP的水平很高，但并沒有有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)績效的改善。而在另一些地區(qū)，則由于地方政府征稅機(jī)構(gòu)人手和專業(yè)素質(zhì)都較低，也難以有其他的收入來源，從而導(dǎo)致財政收入較低，無法對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動提供足夠的公共品，這也使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和經(jīng)濟(jì)落后。因此，一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后或不如人意，并非一定是由于地方政府財政能力不足造成的，而反而可能是由于地方政府財政能力過強(qiáng)而導(dǎo)致人們不愿意在該地進(jìn)行生產(chǎn)和投資活動。在中西部，有些省市地方政府財政能力較弱，難以征集到足夠的財政收入去提供經(jīng)濟(jì)活動所需的公共品，從而難以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但也有些省市地方政府具有充分的財政能力，通過正常的征稅、罰沒款以及不正當(dāng)?shù)膶ζ髽I(yè)進(jìn)行攤派稅費(fèi)，從而打擊了人們經(jīng)濟(jì)活動的積極性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。在一些東部沿海省市，地方政府一方面建立了較為完善的征稅機(jī)構(gòu)，能夠獲得充分的財政收入，從而有能力提供公路、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施，提供高效和較為公正的司法環(huán)境和安全保護(hù)，因此吸引和促進(jìn)了人才、資金和技術(shù)向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移；同時另一方面，這些地方政府也進(jìn)行了一定的約束，沒有對個人和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行稅費(fèi)攤派和亂罰款，它們的財政能力并沒有過于強(qiáng)大，這打消了個人和企業(yè)的顧慮和擔(dān)心。因此，東部令人矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中的一個關(guān)鍵原因在于這些地方政府的財政能力處于較為合適的水平，即沒有過于強(qiáng)大也沒有過于虛弱。

由命題2我們也可以看到，地方政府所希望的最優(yōu)的財政能力，高于總產(chǎn)出或凈產(chǎn)出最大化所要求的最優(yōu)財政能力水平，這意味著地方政府所追求的財政能力水平，對社會而言并不是最優(yōu)的，不能使得經(jīng)濟(jì)績效達(dá)到最大，因此有必要控制地方政府的財政能力。許多地方政府，都有極力擴(kuò)大財政收入的沖動，盡管這種行為對經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生不利影響。比如，近幾年來的土地財政和房地產(chǎn)價格的飆升，雖然可能會導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)泡沫、打擊企業(yè)投資實(shí)業(yè)的積極性和不利于吸引人才，甚至因強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致暴力事件發(fā)生從而部分官員可能被問責(zé)，然而地方政府仍然沒有降低對土地財政的追求，這是因?yàn)榈胤秸в米畲蠡蟮呢斦芰λ剑哂诮?jīng)濟(jì)績效最大化和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)個體效用最大化所要求的財政能力水平。

綜上，一方面，地方政府財政能力過強(qiáng)和過弱，都不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，地方政府偏好的財政能力水平，與經(jīng)濟(jì)績效最大化所要求的財政能力水平或民眾偏好的財政能力水平之間，存在差異。

（二）財政能力水平對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響。

地方政府財政能力水平不僅影響最終的經(jīng)濟(jì)績效，也會影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。接下來我們探討地方政府的財政能力對中小企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。

1．財政能力水平影響政府是否支持中小企業(yè)發(fā)展。

盡管地方政府出臺了一些政策和措施支持中小企業(yè)的發(fā)展，但是力度和廣度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。那么，地方政府為什么可能沒有動力去支持中小企業(yè)的發(fā)展呢？從財政能力水平角度來看，財政能力過強(qiáng)和過弱，都會降低地方政府支持中小企業(yè)發(fā)展的動力。如果地方政府的財政能力水平較弱，比如由于地方政府沒有足夠多的高素質(zhì)的征稅人員和審計人員，則相對于對大企業(yè)的監(jiān)控，地方政府更是難以監(jiān)控中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動，從而難以從中小企業(yè)征收到足夠的稅收，這導(dǎo)致地方政府不愿意支持中小企業(yè)的發(fā)展。換言之，給定地方政府的征稅能力，大企業(yè)的產(chǎn)出量和經(jīng)濟(jì)活動情況相對更容易被政府觀察和證實(shí)，而中小企業(yè)由于規(guī)模小和財務(wù)會計不健全，政府更難以準(zhǔn)確觀察到中小企業(yè)的業(yè)務(wù)量和經(jīng)濟(jì)活動情況。因此，如果地方政府財政能力水平比較弱，則越是難以從中小企業(yè)征收到充分的稅收，則地方政府越是沒有動力支持中小企業(yè)的發(fā)展。

然而，如果地方政府財政能力水平過于強(qiáng)大，則地方政府仍然有可能不支持甚至阻礙中小企業(yè)的發(fā)展。中小企業(yè)和大企業(yè)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行競爭，包括在土地、人力資本和勞動力、信貸和金融資源以及當(dāng)?shù)厥袌龅确矫孢M(jìn)行競爭，因此中小企業(yè)的發(fā)展可能降低大企業(yè)的利潤，所以大企業(yè)可能有動力阻止中小企業(yè)的發(fā)展。當(dāng)?shù)卮笃髽I(yè)通常與地方政府和官員具有良好的關(guān)系，或者直接通過利益輸送等方式，游說地方政府和官員不支持甚至阻礙中小企業(yè)的發(fā)展，如在土地、稅收減免、登記注冊等方面不利于中小企業(yè)發(fā)展。地方政府財政能力水平越強(qiáng)，意味著地方政府越是能有效影響和監(jiān)控中小企業(yè)的的生產(chǎn)經(jīng)營活動，那么地方政府就越是有能力阻礙中小企業(yè)的發(fā)展。因此，地方政府財政能力水平對于地方政府支持中小企業(yè)發(fā)展的動力的影響，并不是單向的。地方政府財政能力水平過強(qiáng)和過弱，都可能使得地方政府不支持甚至阻礙中小企業(yè)的發(fā)展。

2．對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。

許多地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然非常落后，粗放型發(fā)展、高污染高耗能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然沒有實(shí)質(zhì)性的改觀，高科技、節(jié)能型的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)仍然發(fā)展乏力。導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化和升級的原因有很多，地方政府的財政能力沒有在合適的水平是其中原因之一。

如果地方政府財政能力水平充分弱，則地方政府可能更愿意發(fā)展工業(yè)而不是服務(wù)業(yè)。不同產(chǎn)業(yè)可監(jiān)控和征稅的難易程度不同，一般而言，相對于工業(yè)，服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況更難以監(jiān)測，從而更難以征稅。

首先，工業(yè)（制造業(yè)）的投入成本主要以物質(zhì)形態(tài)出現(xiàn)，如機(jī)器、廠房、原材料等，工業(yè)的產(chǎn)出品也是以物質(zhì)形態(tài)方式出現(xiàn)，這些都是容易被征稅機(jī)關(guān)所監(jiān)測到的，企業(yè)不太容易對這些物質(zhì)形態(tài)的投入和產(chǎn)出進(jìn)行轉(zhuǎn)移。與之相反，服務(wù)業(yè)所需的場所較小、投入品有很多一部分是無形的人力資本，而產(chǎn)出也常常多是無形的服務(wù)，因此服務(wù)業(yè)的企業(yè)更容易隱瞞真實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，征稅機(jī)關(guān)更難以進(jìn)行征稅。

其次，工業(yè)企業(yè)的上游賣家（如原材料、機(jī)器等供應(yīng)商）和下游買家（產(chǎn)品購買商）通常是企業(yè)組織而不是個人，征稅機(jī)關(guān)可以通過工業(yè)企業(yè)的上游賣家和下游買家來監(jiān)測和判斷工業(yè)企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營狀況。與之不同，服務(wù)業(yè)的企業(yè)下游買家通常是個人和消費(fèi)者，且這些消費(fèi)者和個人在購買企業(yè)的服務(wù)時通常并沒有留下詳細(xì)信息，因此征稅機(jī)關(guān)不太可能通過服務(wù)業(yè)企業(yè)的買家來判斷和監(jiān)測該企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營狀況。最后，工業(yè)企業(yè)規(guī)模一般都較大，從而財務(wù)和會計制度比較健全和完善，而服務(wù)業(yè)企業(yè)規(guī)模則比較小，財務(wù)會計制度不健全不完善，征稅機(jī)關(guān)更難以通過財務(wù)賬本來監(jiān)測服務(wù)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營狀況。因此，地方政府的財政能力比較弱時，由于服務(wù)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況更難以監(jiān)控，地方政府因而更愿意發(fā)展工業(yè)，而沒有充分的動力支持服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

如果地方政府財政能力充分強(qiáng)大，則地方政府仍然可能不利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展。地方政府能力的提高，對工業(yè)企業(yè)的影響有限（因?yàn)槿缟纤龉I(yè)企業(yè)更容易被監(jiān)測），但是地方政府對服務(wù)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營狀況的監(jiān)測能力大幅提高，這會提高服務(wù)業(yè)企業(yè)的稅負(fù)水平。根據(jù)命題2，地方政府所追求的財政能力水平，高于產(chǎn)出最大化的水平，因而財政能力的大幅上升將導(dǎo)致服務(wù)業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出更加遠(yuǎn)離其最大化產(chǎn)出（相對于工業(yè)而言）。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律表明工業(yè)先發(fā)展起來然后才可能是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，所以當(dāng)?shù)胤秸斦芰ι仙头?wù)業(yè)開始發(fā)展之時，工業(yè)企業(yè)已經(jīng)和地方政府及官員建立了良好的關(guān)系，從而工業(yè)企業(yè)可能會游說地方政府不支持甚至阻礙服務(wù)業(yè)的發(fā)展（因?yàn)榉?wù)業(yè)將在生產(chǎn)要素方面與工業(yè)競爭）。如果此時地方政府財政能力充分強(qiáng)大，則地方政府就越有能力阻礙服務(wù)業(yè)的發(fā)展。因此，地方政府財政能力充分強(qiáng)大時，地方政府反而可能不愿促進(jìn)甚至阻礙服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

綜上，地方政府的財政能力水平對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響同樣不是單向的，過強(qiáng)或過弱的財政能力，都可能不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。

結(jié)論

財政能力水平對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)績效至關(guān)重要。許多人認(rèn)為財政能力對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)績效的影響是單向的，即財政能力越強(qiáng)則經(jīng)濟(jì)績效越好，然而事實(shí)并非如此。財政能力是一把雙刃劍，地方政府財政能力的增強(qiáng)雖然有助于地方政府為經(jīng)濟(jì)活動提供更多的公共品，從而間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)績效的改善，但是它也會降低人們獲得其經(jīng)濟(jì)成果的份額或比例，打擊人們進(jìn)行投資和生產(chǎn)活動的積極性，從而直接降低經(jīng)濟(jì)績效。地方政府過高和過低的財政能力，都不利于改善該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)落后，可能是由于地方政府財政能力水平不足，也可能是財政能力水平過高。只有將地區(qū)財政能力水平控制在一定水平之間，才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康和持續(xù)的發(fā)展。因此，需要采取措施使得地方政府財政能力不至于過強(qiáng)或過弱，以最大程度地將財政能力對經(jīng)濟(jì)績效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面作用發(fā)揮出來，而壓制其負(fù)面的不利影響。