民間金融對國內金融監管的啟發范文
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從“吳英案”來看，我國民間金融實質上并未有明確的監管機構。有關民間金融的相關制度設計仍然存在著較大的缺陷。
1.對民間融資的立法協調性差且缺乏統一標準如上所述，我國民間金融的合法性與否至今未有統一的定論。各法律法規對民間金融或是“承認”或是“禁止”這使得民間金融的地位異常尷尬。就“吳英”案而言，從本質而言，吳英的行為也可以稱之為一種民事行為，但最終卻上升到刑法來衡量的高度。由此可見，在國內法律缺乏統一的標準且相互間缺乏協調性的情況下，勢必會造成民間金融的監管缺乏統一的度量標準，最終導致監管混亂，不利于引導民間金融健康發展。
2.我國民間金融監管主體還不夠明確受民間金融法律規制體系滯后影響，目前國內尚未頒布關于民間金融統一的、系統的法律法規，自然對民間金融的監管主體也沒有明確的規定。在中央，目前由央行輔助銀監會共同承擔民間金融的監管責任，但其監管主要是宏觀層面的監管，地方民間金融的監管機構始終卻處與缺位狀態，且尚有很多民間金融組織和行為處于無政府狀態。“吳英案”可謂只是地方民間借貸的冰山一角，類似吳英的大規模借貸、融資行為在國內民間金融發達地區還比比皆是。但卻沒有有效的地方監管部門對其進行規制，這不失為民間金融的一大隱患。
3.法律法規條款嚴重滯后我國的金融業發展向來具有嚴重的“政策導向性”，目前國內有效的很多金融法規都是在特定的金融環境和經濟發展時期出臺的，具備很強的實效性。但21世紀已然過去十多個年頭，國內金融環境早已發生重大改變，現行有關民間金融的法律法規早已不能適應現實環境的要求，壓迫了民間融資的自治空間，已暴露出很大的滯后性，難免阻礙經濟的發展。
美、日民間金融監管制度
（一）美國的民間金融監管制度
美國民間金融主要包括儲蓄貸款協會、合作銀行、信用合作社、儲蓄信用合作社等。據統計，美國民間金融機構大概有9000多家，大約占美國銀行數量的60%，其中以信用社居多。①由此可見，美國的民間金融是十分發達的。針對民間金融的監管模式設置，美國根據聯邦制國家結構設立了分層次監管的“雙軌制”監管模式，即實行聯邦政府和州政府兩種監管主體選擇制度。并設立了專門的監管機構—信用社全國管理局(NCUA)對非正規金融的主要形式—信用合作社進行監管。美國承認民間金融的合法地位，并推行民間金融和正規金融和諧發展的策略。美國雖然擁有最完善的金融體制，也并不能完全滿足所有資金需求者的需求。長期以來,美國銀行傾向于忽視那些低收入階層、小企業、移民和有色人種的貸款需求，這樣需求與供給便存在一定的空白區。目前，從現實情況來看，美國中小企業的融資方式仍然以業主的儲蓄和向親朋借款為主，二者共占其投資的58%左右。由此可見，美國政府對民間金融是予以承認的，且民間金融健康發展已然成為正規金融的良好補充。此外，美國政府為促進民間金融的健康發展，已經設置了較為完備的立法體系。與“雙軌制”監管模式相對應地設有州立信用社法案和聯邦信用社法案。1909年，美國馬薩諸塞州通過了第一部信用合作社法案，其他州也紛紛效仿。1934年，通過的《聯邦信用社法》（FCUA）（TheFederalCreditUnionAct），并于1998年進行了最近的一次修訂。此外，美國對農村民間金融的監管也設置了較為完備的法律體系，使農村民間金融的運作有章可循、有法可依。在美國，信用社可選擇在聯邦機構注冊，也可選擇在一州政府注冊。這樣既給予民間金融自由發展的空間，也能促進各州之間、各州與聯邦之間有關民間金融法律的交流與完善。
（二）日本的民間金融監管制度
日本的民間金融擁有合法地位且非常發達，其農村民間金融的規范發展也歸因于其因時制宜的法律政策。二戰后，為促進國內經濟發展，其廣泛借鑒歐美國家的經驗，在國內推廣合作金融服務業務，陸續建立了信用金庫、信用協同組合、勞動金庫、商工組合中央金庫、農協等非正規金融組織。逐漸形成了以政府為主導、以非政府自主合作為基礎，以職能監管為主的分類監管機制，對國內民間金融進行了全面的監管。
日本的民間監管區別于其他國家之處在于其典型的職能監管制度，各職能部門按照其對應的監管業務的性質進行設置和分工，對不同性質和類型的金融主體進行分類監管。在監管內容上不斷縮小行政監管范圍，不干涉被監管機構的具體業務，強化信息披露制度，對公眾加強風險教育以防止投機行為泛濫。日本有關民間金融的立法具有明顯的時代特征，其法律、法規隨著國內金融市場需求和國家政策的改變而改變。1915年，日本出臺了《無盡業法》對國內大量存在的無盡組織進行監管。但隨著民間金融的發展,1915年出臺的《無盡業法》的相關條款逐漸出現了較大的不適性。1951年5月，日本政府又通過了《互助銀行法案》，對民間金融新興的并廣泛存在的互助無盡組織進行監管。80年代，日本國內爆發了幾起重大的民間金融事件，如豐田公司事件。日本政府便針對各項事件制定了管理處置規定。如針對投資欺詐事件制定了《投資顧問法》。20世紀90年代末，日本金融顧問研究委員會于開始倡導把互助銀行轉變為商業銀行，并制定了系列的規章制度對其進行引導。最終，互助無盡組織都轉變為通常意義的商業銀行。可見，日本農村民間金融的規制路徑離不開政府因時制宜的法律規制和政策引導策略。
美、日民間金融監管制度對我國的啟示
我國民間金融起步較晚，不論監管制度還是法律法規都存在著較大的不足。美國和日本是民間金融較為發達的國家，其制度設計對我國民間金融監管模式的選擇及法律體系的構建具有較強的借鑒意義。筆者認為，結合目前國內民間金融的大環境，從美國和日本的相關制度設計可得出如下啟示。
（一）構建民間金融法律規范體系
從美國和日本的成功經驗來看，任何制度的完善離不開法律的保障。美國根據其聯邦制的國家結構設立了州信用社法案和聯邦信用社法案。既賦予民間金融一定自由選擇的空間，又使得國內有關民間金融立法結構嚴謹。也保障了監管機構在進行監管時能有理有據，有法可依。如前所述，我國至今未有關于民間金融的統一立法，且各相關法之間始終有矛盾存在，因而完善統一立法勢在必行。只有立法完善了，才能指引民間金融往正確的方向發展，才能給監管機構提供一個切實可行的執政標準，避免濫用職權的行為發生，才能減少金融風險。
（二）明確設立由中央到地方的金融監管機構
美國設有專門的監管機構—信用社全國管理局(NCUA)對非正規金融的主要形式—信用合作社進行監管，并實行聯邦政府和州政府兩種監管主體選擇制度。既有統籌者，也將監管主體落實到了基層。日本設有日本金融顧問研究委員，并以職能監管為主要模式，這樣根據民間金融機構不同的性質來劃分監管部門有利于建立專業高精的監管體制，對我國有一定的借鑒價值。目前，有關民間金融的監管國內主要是銀監會擔任，央行負責信貸政策的制定，但其監管并未有強有力的法律依據。且銀監會本身金融監管任務就十分繁重，再將龐大的民間金融列規其中很難保障有效監管。筆者認為，可在中央建立專門的民間金融監管機構，并在地方設立相應的負責機構，配備專業的人才。這樣既有利于提高監管效率，又能根據地方不同的經濟狀況制定專業的、具備可行性的發展政策。
（三）保障民間金融相關法律法規與市場的可適性
日本民間金融的快速發展歸因于其因時制宜的法律政策。日本的民間金融發展模式是“政府主導型”的，而我國政府對金融的發展也影響力甚遠。就這點而論，兩國具有一定的相似性。日本政府根據國內金融市場的需求，適時地頒布了與市場相適應的法律法規，這對其國內金融的發展具有很好的導向作用。如：從無盡組織到互助無盡，日本政府先后出臺的《無盡業法》和《互助銀行法案》，以及重大金融事件后的《投資顧問法》，無不體現了日本立法當局對市場的高敏感度。而且我國與日本同屬亞洲經濟圈，近年來亞洲金融現發展勢頭迅猛，金融環境可謂瞬息萬變。
任何法律都不可能無論經濟如何發展都具備可適性，有關民間金融的法律更是如此。筆者認為，日本因時制宜的法律政策非常值得我國學習。我國在制定有關民間金融統一的法律之時，在保持一定前瞻性同時，也應該根據金融環境的變遷作出適時的調整。
作者：吳娜單位：華東政法大學
