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摘要:我國農(nóng)村存在金融抑制的典型特征,深化農(nóng)村金融改革,加大金融支農(nóng)力度,是當(dāng)今中國的一項(xiàng)重要課題。本文試圖從金融抑制角度分析目前我國農(nóng)村金融體系存在的主要問題,并相應(yīng)提出我國農(nóng)村金融深化的政策取向。

關(guān)鍵詞:金融抑制;金融支農(nóng);正規(guī)金融;非正規(guī)金融

一、引言

國外一些學(xué)者通過對發(fā)展中國家的研究發(fā)現(xiàn),許多發(fā)展中國家普遍存在金融抑制現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在:一些發(fā)展中國家為了早日推進(jìn)工業(yè)化,政府往往對金融市場進(jìn)行干預(yù)和抑制,包括實(shí)施低利率政策、普遍的信貸配給和明顯傾向扶持行業(yè)部門及國有大型企業(yè)的選擇性信貸政策。因此,經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議,發(fā)展中國家應(yīng)積極采取適合本國國情的金融深化措施,構(gòu)建多層次農(nóng)村金融體制,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供有效的金融支持。

大多數(shù)學(xué)者的理論和實(shí)證研究表明,我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也普遍存在金融抑制現(xiàn)象。而隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),農(nóng)村金融問題日益成為影響著中國社會與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。深化農(nóng)村金融改革,加大金融支農(nóng)力度,無疑是當(dāng)今中國的一項(xiàng)重要課題。本文試圖從金融抑制角度分析目前我國農(nóng)村金融體系存在的主要問題,并相應(yīng)對我國農(nóng)村金融體制改革取向提出一些建議。

二、我國農(nóng)村金融抑制的典型特征

從農(nóng)村金融市場培育和發(fā)展的角度看,目前我國農(nóng)村金融抑制的典型特征可以概括為政府失靈、市場失靈和功能缺失三個(gè)方面。

(一)政府主導(dǎo)下的制度安排導(dǎo)致金融供給不足——政府失靈

我國的農(nóng)村金融制度安排一直以來是由政府主導(dǎo)的,即政府辦金融的發(fā)展道路。國有銀行、農(nóng)村信用社等都是國家所有的金融機(jī)構(gòu),主要服務(wù)于盡快實(shí)現(xiàn)我國工業(yè)化、城市化的戰(zhàn)略。在農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工的現(xiàn)實(shí)影響下,農(nóng)村金融市場隨著環(huán)境的惡化和制度安排的先天市場條件不足而日益走向扭曲和衰弱,金融支持“三農(nóng)”力度逐步弱化,金融供給嚴(yán)重不足。一方面,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)供給不足。近年來,國有商業(yè)銀行開始從縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)行戰(zhàn)略性撤退,紛紛撤并縣及縣以下分支機(jī)構(gòu)。1998年至今,四大國有商業(yè)銀行共撤并了3.1萬個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)(李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮,2005)。作為開展政策性支農(nóng)業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則囿于糧棉油收購貸款,縣域業(yè)務(wù)逐步萎縮。而前些年活躍于縣域和農(nóng)村地區(qū)的合作基金會等民間金融機(jī)構(gòu),由于經(jīng)營不善、風(fēng)險(xiǎn)較大和管理混亂等原因被政府關(guān)閉或取締。郵政儲蓄機(jī)構(gòu)只存不貸,沒有信貸供給能力。因此,農(nóng)村信用社成為信貸供給事實(shí)上的壟斷者,農(nóng)村金融市場的信貸供給嚴(yán)重不足。另一方面,農(nóng)村資金嚴(yán)重外流。首先,受國有銀行紛紛撤出及權(quán)限上收的影響,國有銀行吸收的農(nóng)村資金逐步集中到大、中城市。其次,郵政儲蓄利用網(wǎng)點(diǎn)多、深入農(nóng)村的特點(diǎn),大量吸收農(nóng)村儲蓄并轉(zhuǎn)存中央銀行,導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。再次,作為農(nóng)村金融服務(wù)主力軍的農(nóng)村信用社,經(jīng)營出現(xiàn)非農(nóng)化傾向,為追求利潤最大化,許多資金流向城市。

(二)利率不能正常發(fā)揮資源配置作用——市場失靈

政府金融管制的一個(gè)重要方面就是利率管制,我國一直以來長期執(zhí)行的統(tǒng)一利率管制不僅難以彌補(bǔ)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本,再加上通貨膨脹的影響,導(dǎo)致上世紀(jì)90年代中期前的實(shí)際負(fù)利率狀態(tài)。90年代開始逐步推行的農(nóng)村利率市場化改革試點(diǎn),擴(kuò)大農(nóng)村信用社利率上浮區(qū)間,逐步放松的利率管制措施,雖收到一定效果,但單純針對農(nóng)信社的政策扶持并沒有對農(nóng)信社提高定價(jià)能力、改善經(jīng)營機(jī)制產(chǎn)生積極作用。而且由于政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)混合,農(nóng)信社缺乏破產(chǎn)約束,政府對農(nóng)信社的支農(nóng)貼息政策道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重(謝平、徐忠,2006)。同時(shí),由于對農(nóng)信社實(shí)行差異利率政策,也導(dǎo)致國有銀行農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)生存更加困難繼而紛紛退出。同時(shí),由于郵政儲蓄轉(zhuǎn)存央行利率高于其他金融機(jī)構(gòu)的政策傾斜,也成為農(nóng)村資金通過農(nóng)村郵政儲蓄大量外流的直接誘因。總而言之,農(nóng)村利率市場化改革方向并沒有錯(cuò),但選擇性的信貸政策所帶來的利率扭曲,事實(shí)上造成了當(dāng)前農(nóng)村金融市場的農(nóng)信社壟斷局面,且由于缺乏有效競爭,相應(yīng)帶來了農(nóng)信社經(jīng)營效益差、效率低下、成本高昂、道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的狀況。

(三)扭曲的農(nóng)村金融“二元性結(jié)構(gòu)”——金融功能缺失

按照金融功能論的觀點(diǎn),金融功能相對于金融機(jī)構(gòu)更加穩(wěn)定,金融組織可以通過競爭的方式生存下來,從而發(fā)揮一定的金融功能(Merton&Bodie,1995)。而目前我國農(nóng)村金融市場存在扭曲的“二元性結(jié)構(gòu)”,一方面正規(guī)金融機(jī)構(gòu)或大量退出、或經(jīng)營效率低下,沒有充分有效的競爭促進(jìn)其發(fā)揮正常的金融功能;另一方面,作為非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的民間借貸屢遭打擊的情況,卻長期存在,無法彌補(bǔ)了正規(guī)金融在農(nóng)村金融市場的空缺。我國農(nóng)村正規(guī)金融的功能缺失,主要表現(xiàn)為農(nóng)村金融服務(wù)品種少、水平低、質(zhì)量差。農(nóng)村金融服務(wù)主要以存貸款為主,資金結(jié)算、銀行卡、個(gè)人理財(cái)、投資咨詢等中間業(yè)務(wù)開展很少,效率低下。如農(nóng)村地區(qū)資金結(jié)算仍以現(xiàn)金為主,農(nóng)村居民的銀行卡持有量很少。另外,我國農(nóng)村保險(xiǎn)體系尚未建立,農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)幾乎是空白。

三、我國農(nóng)村金融深化的政策取向

(一)建立多層次的農(nóng)村金融體系

我國農(nóng)村金融體系存在問題的根本原因是政府辦金融以及過度管制導(dǎo)致農(nóng)村金融市場缺乏活力,因此必須對農(nóng)村金融體系進(jìn)行大的調(diào)整。總體而言,應(yīng)在政府政策引導(dǎo)下,著眼于構(gòu)建一個(gè)商業(yè)金融和政策性金融、合作金融相結(jié)合的競爭性農(nóng)村金融市場。

一是充分發(fā)展商業(yè)性金融。重點(diǎn)是要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,將農(nóng)信社改造成為縣域中小商業(yè)性金融機(jī)構(gòu),應(yīng)該成為商業(yè)金融支農(nóng)的主力軍。因?yàn)閺霓r(nóng)信社改革試點(diǎn)情況看,農(nóng)信社已不具備改造成為合作金融機(jī)構(gòu)的可能性,而轉(zhuǎn)為政策性金融機(jī)構(gòu)則將與現(xiàn)有的政策性金融機(jī)構(gòu)角色重疊,改制為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)相對容易被接收和支持(李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮,2005)。應(yīng)該適當(dāng)保持農(nóng)業(yè)銀行在縣域的存在,通過市場細(xì)分、錯(cuò)開經(jīng)營,在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的大額資金需求方面確立競爭優(yōu)勢。同時(shí),應(yīng)考慮在加強(qiáng)監(jiān)管、控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下,鼓勵(lì)在縣域建立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu),大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織。逐步在農(nóng)村金融市場形成農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、小額貸款組織以及其他種類的金融機(jī)構(gòu)合理分工、有序競爭的局面。

二是繼續(xù)發(fā)揮政策性金融的積極作用。要對現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村政策性貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行整合,將現(xiàn)有的農(nóng)村政策性貸款業(yè)務(wù)集中到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家專門機(jī)構(gòu)。即拓寬農(nóng)發(fā)行的政策性業(yè)務(wù)范圍,解決農(nóng)村金融市場貸款規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)較高、回收期長,商業(yè)性金融不愿介入的大額資金需求問題;同時(shí),應(yīng)改進(jìn)扶貧貸款貼息運(yùn)作模式,建立農(nóng)村扶貧小額貸款擔(dān)保基金,解決農(nóng)村金融市場貧困人口的小額資金需求問題。作為金融支農(nóng)的重要一環(huán),建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系也刻不容緩。要采取自上而下與自下而上相結(jié)合的辦法,逐步建立健全政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系,地方政府主導(dǎo)設(shè)立政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),中央政府設(shè)立再保險(xiǎn)基金或再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

三是大力發(fā)展面向廣大農(nóng)戶的合作金融組織。理論分析和國際經(jīng)驗(yàn)表明,合作金融機(jī)構(gòu)因自身制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn),使得為社員服務(wù)方面具有交易成本低、效率高的內(nèi)生優(yōu)勢,在農(nóng)村金融市場發(fā)揮著重要作用,在有的國家(如孟加拉國)甚至發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此,我國也應(yīng)大力發(fā)展面向廣大農(nóng)戶的合作金融組織。如由農(nóng)戶自愿發(fā)起的資金互助組織。這種資金互助組織(或稱農(nóng)民資金互助合作社)應(yīng)是真正意義的合作制組織,社員之間互相監(jiān)督,社員代表參與合作社決策,建立社員大會控制下的法人治理機(jī)構(gòu),有效建立其自我約束和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營機(jī)制。

四是逐步規(guī)范和引導(dǎo)民間金融。民間金融存在有其必要性和合理性,加強(qiáng)對民間金融的合理引導(dǎo)和規(guī)范而非簡單地清理打壓已成為共識。規(guī)范民間金融的主要方向是引導(dǎo)其向正規(guī)化、合法化方向發(fā)展,通過給予金融機(jī)構(gòu)的組織身份,明確設(shè)立條件,加強(qiáng)金融監(jiān)管和自律,逐步將目前存在于農(nóng)村地區(qū)的合會、基金會、互助會等民間金融組織納入到合法化軌道中來,或轉(zhuǎn)為小額貸款組織,或組建社區(qū)金融機(jī)構(gòu),或規(guī)范管理,防止高利貸、亂集資現(xiàn)象和攜款潛逃等案件的發(fā)生。

(二)建立支農(nóng)資金良性循環(huán)機(jī)制

建立支農(nóng)資金良性循環(huán)機(jī)制,要從資金的回流、投入和上下聯(lián)結(jié)三個(gè)層面著手。即一方面要引導(dǎo)縣域金融機(jī)構(gòu)吸收的資金有效回流農(nóng)村,減少農(nóng)村資金外流;另一方面要探索國家財(cái)政支農(nóng)資金投入的新方式,增加農(nóng)村資金供給;同時(shí),還要探索建立政策性金融和合作金融、商業(yè)性金融,正規(guī)金融和非正規(guī)金融資金聯(lián)結(jié)的方式和途徑,增加面向廣大農(nóng)戶的資金供給。

首先,要建立資金回流機(jī)制,主要是引導(dǎo)縣域金融機(jī)構(gòu)資金回流農(nóng)村。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn),制定社區(qū)再投資法,強(qiáng)制規(guī)定縣域金融機(jī)構(gòu)必須將吸收自本縣內(nèi)的一定比例的存款,用于在當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款,這包括全國性金融機(jī)構(gòu)的縣支行和農(nóng)信社。同時(shí),國家應(yīng)積極引導(dǎo)郵儲資金回流。政府可采取獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等方式,采取自愿、互利和市場化的原則,加強(qiáng)郵儲和政策性銀行、小額貸款機(jī)構(gòu)的合作,引導(dǎo)資金回流農(nóng)村。在此過程中,國家可研究給予政策支持,鼓勵(lì)郵儲資金回流農(nóng)村。

其次,要探索國家財(cái)政支農(nóng)資金投入的新方式。可以借鑒美國的做法——其政府在合作金融機(jī)構(gòu)建立初期,通過入股合作金融機(jī)構(gòu),為合作金融提供初始發(fā)展資金,扶持合作金融的發(fā)展;在合作金融不斷壯大以后,不斷轉(zhuǎn)讓政府股金,減少政府對合作金融的干預(yù),最終實(shí)現(xiàn)合作金融組織的自主經(jīng)營、自主管理。也可以考慮地方政府適當(dāng)參股社區(qū)中小金融機(jī)構(gòu),扶持其發(fā)展壯大,積極將資金投向縣域經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”。

再次,要建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融之間資金的聯(lián)結(jié)。在農(nóng)村金融市場,正規(guī)金融資金充裕,具有規(guī)模經(jīng)營帶來的成本優(yōu)勢,而民間借貸等非正規(guī)金融直接面對廣大農(nóng)戶和中小企業(yè),具有信息優(yōu)勢,但由于僅以自身資金或集合資金放貸,資金相對短缺。建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融的聯(lián)結(jié),是金融體系發(fā)展的一個(gè)有前途的戰(zhàn)略(世界發(fā)展報(bào)告,1989)。通過正規(guī)金融將低價(jià)的信貸資金提供給非正規(guī)金融,即貸款給非正規(guī)金融組織,增加非正規(guī)金融的資金供給,可以改善廣大農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)面臨的貸款條件,提高農(nóng)村金融需求的滿足度(左臣明、馬九杰,2006)。

(三)營造良好的宏觀政策環(huán)境

在農(nóng)村金融體制重構(gòu)上,國家政策的引導(dǎo)和支持十分關(guān)鍵。應(yīng)在保持宏觀經(jīng)濟(jì)金融政策穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,逐步消除對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融市場的政策偏見,將對農(nóng)村金融市場重構(gòu)的干預(yù)重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)及提供良好的政策空間上,而不是直接的農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼。要支持農(nóng)村金融創(chuàng)新,允許地方政府發(fā)行專門用于農(nóng)村交通和其他公共設(shè)施建設(shè)的債券。要放松利率管制,進(jìn)一步擴(kuò)大存貸款利率浮動(dòng)范圍,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村利率在宏觀調(diào)控下的市場化,促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村金融市場上資金實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。在監(jiān)管層面上,對國有商業(yè)銀行應(yīng)該實(shí)行農(nóng)村項(xiàng)目優(yōu)先的原則,配以利率方面的優(yōu)惠政策,形成資金往農(nóng)村流動(dòng)的機(jī)制;放松對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,允許私人資本參股農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),這將有利于促進(jìn)農(nóng)村金融市場的適度競爭,增加農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給,對那些不吸收公眾存款的貸款機(jī)構(gòu)可以考慮引用不同于現(xiàn)有銀行類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管辦法或條例。