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自2000年3月1日中國酋家村鎮銀行—四川儀隴惠民村鎮銀行掛牌成立以來，一年多的時間內全國各地村鎮銀行如雨后春筍般桕繼成立。理論界和實務界都對這—新生事物給予高度評價，寄予很高的期望。然而，就筆者的認識和所了解的情況，對村鎮銀行的發展及其金融支農功能進行深層次的思考，尚有很多懸而未決的現實問題和制度缺陷。村鎮銀行的發展及其金融支農功能有效發揮，需要加強法制環境建設，從法律保障和政策支持方面著手。

一、琺律保障與政策支持之于村鎮銀行發展的意義

“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。這句話說明外部環境對事物生存和發展有著重要影響。即外因是事物變化的條件。各國各地的長期實踐證明，良好的法制環境，是加快經濟發展的重要前提和決定因素。法制環境越好，備類法律制度越健全政策體系越完善，市場經濟活動才能更規范有序地進行，資源才能得到更有效配置，資金、技術、物資、勞動力等各類生產要素才會高效有機地流動，備類經濟關系才能得到良好的調整并使得交易行為在法制框架內規范、有序、高效，減少“交易費用”。村鎮銀行作為農村金融創新的新生黝，在中國的發展廣受矚目和期許，我們不妨將人權領域中的“發展權”賦予村鎮銀行。在人權理論中，發展權是個^、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發展并公平享有發展所帶來的利益的權利。村鎮銀行的發展權，貝Ⅱ是指它在實現自身發展的基礎E積極參與、貢獻和促進農村金融事業的發展，并公平享有發展所帶來的利益的權利。根據人權理論，個體發展權的訴求主要指向國家。即“創造有利于發展的穩定的政治和社會環境”Ⅲ。村鎮銀行作為個體的經濟組織為謀求自身的發展，必然向國家提出以法制環境保障其發展空間的訴求，需要國家建設和完善法律制度與政策體系來保障村鎮銀行發展權的實現。村鎮銀行的性質界定和地位確認，與其他主體的權利義務關系，市場準入、資金運營和內部組織治理規則，風險監控和外部監管機制，都必須由國家確立相應的法律規范。村鎮銀行發展過程中的資金、利率、財務、人才等問題，也需要政府積極的金融、財政和人才政策的支持。因此，法律保障與政策支持對于村鎮銀行的發展不可或缺、意義重大，良好的法律保障和積極的政策支持，是實現村鎮銀行發展權的必不可少的外部環境，將更快更好地促進村鎮銀行的發展。

二、村鎮銀行法律性質的界定與反思

根據設立目的不同。我國銀行可以分為商業銀行和政策性銀行。根據現行<村鎮銀行管理暫行規定>條款之規定，筆者同意對村鎮銀行的性質為商業銀行的界定。然而，村鎮銀行不是<商業銀行法>意義上的—般的商業銀行。它不符合《商業銀行法)之處主要有：第一，村鎮銀行的最低注冊資本要求不符合<商業銀行法>規定的最低注冊資本要求。第二，不符合<商業銀行法>規定的治理結構要求，另外在業務范圍、股東出資比例等方面。村鎮銀行也不同于<商業銀行法>的有關規定。第三，村鎮銀行與一般商業銀行最不同之處，是村鎮銀行特殊的設立宗旨，即第二條規定的“在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構”，以及在此基礎上開展業務的地域范圍要求，表現在第五條、第三十九條之規定。這不同于—般商業銀行追求效益的性質，具有了類似于政策性銀行的特點。日筆者認為。正因為村鎮銀行與一般商業銀行存在諸多不同，尤其是在設立宗旨上的重要區別，使得村鎮銀行的法律性質應作重新反思。倘若依據現行規定，簡單地把村鎮銀行界定為商業銀行，那么我們不僅容易在認識上混淆村鎮銀行的設立宗旨、運行路徑、發展方向和規制目的，更可能在實踐上使村鎮銀行走上—般商業銀行的路子，成為一類普通的銀行業金融機構，而沒有發揮出其“為當地三農提供金融服務”的特殊功能屬性。倘若在法律性質匕對村鎮銀行沒有科學合理的界定。它極有可能逐漸發展和演變為與農業銀行、農村信用社無甚區別的銀行Ⅱ去I門構，這就失去了專門設立村鎮銀行的意義。反觀村鎮銀行的設立宗旨，以及在此基礎上的一些運營規則，如對業務范圍和資金運用地域的限制，《：村鎮銀行管理暫行規定>第三十九條對資金運用方向的原則性規定，都或多或少地反映出支農惠農的政策意蘊。再回望村鎮銀行引進和創建的初衷，該類型金融們構制度沒計的宗旨，就是解決貧困落后的農村地區金融供給不足。帶有濃烈的支農扶貧的政策意圖性。從這個意義上講，對于村鎮銀行的法律性質。結合中國國情。不妨大膽地界定為農村基層政策性銀行機構。這樣既可避免在認識t對村鎮銀行設立宗旨、運行路徑、發展方向和規制目的的混淆，更可在實踐上使村鎮銀行的運行和發展區別于—般商業銀行，區別于農業銀行、農村信用社等普通的基層農村銀行機構，充分實現其支農扶貧的政策意圖。因此我們可對現行規定作重視審定和修改，對村鎮銀行經營原則刪除效益性原則，增強它在支持農村經濟發展方面的政策性特質。

三、村鎮銀行發展的法律保障

基于上文所述的對村鎮銀行法律性質的反思，筆者認為，應從法律制度的具體j戴十上做以下方面調整。

—是將村鎮銀行的規范由部門規章上升為法規．將銀監會制定的<村鎮銀行管理暫行規定)上升為由國務院制訂頒布的俐鎮銀行管理辦法>。村鎮銀行是新興農村金融組織，在中國面臨加快農村發展的緊迫局勢中將發揮越來越重要的作用，因此有必要提升其法律規范的層次，凸顯國家和社會對村鎮銀行發展的重視。

二是在<村鎮銀行管理辦法>中，修改涉及村鎮銀行性質的條款規定。首先，對于村鎮銀行的經營原則，應刪去“效益性”，該條款可改為“村鎮銀行以安全性、流動性和保本經營為原則。自擔風險、自我約束、自主經營”。承前文所述，應大膽地將村鎮銀行界定為農村基層政策性銀行機構，而經營原則是政策性銀行機構與商業銀行最大的區別。政策性銀行不應以盈利為目標而應以支農扶貧為經營原則，以實現國家的政策意圖為最高目標。其次，刪去以《商業銀行法》為法律依據的條文，增加政策性銀行管理的法律依據如《國家政策性銀行財務管理辦法>。此外，在村鎮銀行的業務經營、內部管理、風險控制乖日外部監管等方面，均應體現其政策性銀行機構的特點。如財務上應以節支保本為出發點，內部控制和風險管理應以支農扶貧政策意圖的實現為著眼點，外部監管則應建立對村鎮銀行支農服務質量的考核體系和考核辦法，并將考核評價結果作為對村鎮銀行行政許可、綜合評價以及高級管理人員履職評價的重要內容。

三是建立村鎮銀行發展促進的部門配套規章體系和地方性法規。財政部可對村鎮銀行的財務管理和稅收出臺專門的辦法，銀監會可針對村鎮銀行的機構設置、運營管理、內部控制和支農服務質量考核制訂相應的規章辦法，審計署可出臺村鎮銀行外部審計的辦法，各省自治區政府還可根據當地實際情況制定支持村鎮銀行發展的地方性法規。

四、村鎮銀行發展的政策支持

政府對村鎮銀行的政策同樣是其發展的重要條件。當前形式下，從中央到地方政府均應制定積極有力的政策，扶持和加快村鎮銀行發展。

—是信貸利率政策。村鎮銀行以扶貧支農為宗旨的小額信貸為主要資產業務。村鎮銀行小額信貸的利率政策，必須從可持續長遠發展的角度進行考慮。合理的利率被經驗證明是小額信貸持續發展的重要條件之一。所謂合理的利率是指這樣的一種利率，它能補償管理費用、資金成本、與通貨膨脹有關的資金損失以及貸款損失。由刊＼額信貸極高的操作威本(比常規貸款)，小額信貸的利率一般說應當高于由市場形成一般商業利率，其實際水平會因項目模式、資金供求關系以及宏觀經濟環境的不同而有很大差異。有學者甚至認為小額信貸的利率應高于—般商業利率十個酉分點才能實現持續發展的目標。村鎮銀行雖然應界定為政策性銀行機構，但仍應以保本經營為原則。過低的貸款利率無法彌補小額信貸的成本，無法實現保本經營。因此，必須為村鎮銀行制定較高水平的信貸利率政策，才能確保其可持續發展，否則興盛一日寸之后可能難以為繼。

二是財政補貼政策。有人可能會質疑，較高的利率能否為農村低收入和貧困人口所承受?高利率能否實現支衣扶貧?誠然，要更好地實現支農扶貧的政策意圖，就應盡量地降低農民借貸的利息負擔。這一點應該通過財政補貼政策來實現。我們傳統的做法是財政向政策性銀行機構提供貼息，彌補它們由于實行較低貸款利率所帶來的虧損。但是，國內外大量的和長期的經驗已經證明，有補貼的優惠貸款會導致嚴重的尋租行為，而最終可能剝奪窮人獲得信貸支持的機會。鑒于此，筆者認為應該采用直接向貸款農民提供利息補貼，即財政根據貸款農民向村鎮銀行支付的利息額給予一定比例的補貼，以及其它獎勵性補貼即對在村鎮銀行貸款的農村貧困人口進行貸款獎勵性的補貼。

三是稅收優惠政策。村鎮銀行是不能盈利為目標的政策性銀行機構，因此對它的稅收不能按照商業性金融杌構來征收。稅收同樣是村鎮銀行經營中的成本負擔，對村鎮銀行的征稅，既要按照國家有關法律法規來實施，又必須給予相當程度的優惠和鼓勵。因此必須在稅收政策的制定上確立較大幅度的減免和退稅政策。

四是地方獎勵政策。地方財政應建立地方獎勵基金，對支農扶貧成績顯著、貢獻巨大的村鎮銀行及其高級管理人員進行物質獎勵。除此外也可j宙過評選先進、評比名次、授予名譽稱號等精神獎勵的方式，體現地方政府對村鎮銀行及其高級管理人員成績的肯定，顯示政府對村鎮銀行發展的關心和重視。

五是存款保險制度。為村鎮銀行建立存款保險制度正成為很多人關注的熱點問題，但筆者認為要從立法完善的角度建立村鎮銀行的存款保險制度尚有待時日。當前情況下的最佳選擇是從政府制定實施金融政策的角度，將村鎮銀行納入存款保險制度的試點范圍，為其建立存款保險的“安全網”。這將較大地提高村鎮銀行的公信度和社會認可度。綜E所述，村鎮銀行的發展依賴于—個良好的外部環境，主要是法制環境的保障與政策體系的支撐。除此外，村鎮銀行還需要社會公眾的認知、政府部門的重視，以及金融文化的繁榮等多種因素共同作用的促進。相應地，村鎮銀行的健康發展亦將回報經濟金融，形成良性循環。