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一、建設工程決策中社會沖突的本質是利益沖突

工程活動是造福人類的活動，這是社會對工程活動的社會貢獻的肯定。建設工程活動能夠增進社會財富，提升社會生產力水平，能夠改善人們的生活，這一點是不容置疑的。而這些經濟利益的獲得，使建設工程的經濟價值被高度重視，甚至于成為某些部門追求的唯一價值目標。但是，一個顯而易見的道理是，經濟發展并不是人類文明的終極價值，它只是人類快樂健康生活的必要條件。工程造福人類的價值也常常會在唯經濟論的社會發展目標下，喪失自己的社會責任和終極使命。

作為一項社會活動，建設工程是一個復雜利益的系統，一項工程可能不僅能夠帶來經濟的利益，也會產生政治、軍事、社會的利益。但建設工程也可能損害到局部利益，部分人群的利益。工程活動的目的是為了人類的福祉，科學發展觀的核心是以人為本，建設工程決策、設計、實施、運行等階段不能忽略民眾的訴求。三峽工程決策和建設實施由于照顧了各方面的利益，得到了包括礦區居民在內的廣大群眾的支持和配合。相反，西南某水利工程因為移民安置工作做得不好，引發了公眾的廣泛抗議，影響了社會安定。所以建設工程關系到社會公正，和諧安定，建設工程利益目標和實現方式都體現著一定的社會價值判斷。利益沖突是人類社會一切沖突的最終根源,也是所有沖突的實質所在。同樣，建設工程決策中的社會沖突的本質也是基于利益沖突發生的。什么是“利益沖突”？韋伯辭典給出的定義是：一個人的個人利益與其處于信任（作為政府或公司的官員）的職位上的正式責任之間的沖突。也就是說，當一個公用官員、雇員或專業人員有自己的私人利益，它足以看上去影響其客觀地履行其職責時，就發生了利益沖突。以往，利益沖突問題在政治倫理學和商業倫理學中涉及較多，而在建設工程決策領域的研究并不多。但是，如果建設工程除了工程技術判斷之外，利益沖突在工程中將經常出現，而且利益沖突危害工程判斷的可靠性，威脅工程的功能和作用，所以應當在建設工程決策中加強對利益沖突的研究。

二、建設工程決策社會沖突發生的原因

（一）專業機構缺少專業精神

一般地，由于建設工程負責的專業技術性，其決策要受到明顯的“質量要求”的約束，具體包括技術約束、規章約束和預算約束。社會公眾缺少專業知識和常識，通常不得不面對專業技術壁壘這座大山，在公眾的眼里工程技術常常被視為神圣的，視為道德的化身與善良的象征，但現實顯示這已經成為一個黑色幽默。專業技術專家作為一種獨立活動，目的在于提高建設工程決策的科學性水平。但遺憾的是，技術專家并沒有很好的獨立性。技術專家憑借手中握有的專業話語權，卻在決策論證過程極力迎合投資方和政府的需要，成為建設工程項目單位和地方政府服務的代言工具。某著名大學的環科所是環境影響評價領域的巨人，在對江蘇某酒精制造有限公司異地搬遷項目環境影響評價上，根本未做深入研究，也沒有提出有效防范預案，所編制的報告書在事故風險評價方面存在重大缺陷，仰仗其在行業的地位和聲望，編一個環評報告，幫助這家公司順利立項。同樣，在廣州番禺垃圾發電廠建設項目決策中也表現出明顯的專業精神缺失，各種專業組織對決策的約束判斷沒有表現出足夠的專業水準，而這導致了沒有在垃圾焚燒發電項目選址早期給出不可行的專業結論。廣州市番禺垃圾發電廠由于選址位于人口密集區域，而且無法說服公眾消除對該項目環境隱患的疑慮，雖然通過技術評估和環境評估，但最終還是被迫于環境問題而改遷他處。作為技術專家的環評機構，由于嚴重缺乏獨立性和透明性，沒有起到獨立于政府和企業之外的中間作用，反而受到經濟利益左右，順從業主意志，評價結果的客觀公正性大打折扣，最終使其公信力大打折扣。

（二）公眾缺乏參與渠道

公眾參與是指具有共同利益、興趣的社會群體對涉及公共利益失誤的決策的介入，或者提出意見與建議的活動。公眾參與理論在當今治理和管理理論中占有極為重要的地位，成為社會學、法學、政治學以及交叉學科研究的重要課題。建設工程尤其是重大建設項目因其投資高、規模大，不但社會經濟影響廣泛，而且通常也會對環境產生強烈的沖擊，不同的利益相關主體之間往往會發生利益沖突，在其決策中公眾參與已經成為現實所必須，其重要性日益凸顯。建設工程中的公眾參與包括建設工程論證決策、環境影響評價、工程實施過程中的監督、后評價等工作中的建設工程業主和決策者同公眾之間建立的雙向交流，其目的是使建設工程能被公眾充分認可，并提高工程的經濟效益、環境效益和社會效益，它特別強調的是，項目各方同公眾之間聯系、溝通的重要性和有效性。雖然在工程決策實踐中，公眾參與決策機制已經有所發展，參與渠道和方式也有一些拓寬，但仍處于起步和探索階段，公眾參與決策的程度還很低，存在諸多不足和較大的發展空間，其典型表現如下：一是公眾參與形式化嚴重，實際意義不足，而象征意義明顯，在崇尚科學的現實社會中，對于規劃的評價和修改意見，政府往往忽略廣大民眾的意見而偏向專家的意見，這樣，公眾參與可能就成為僅僅存在于表面的形式；二是公眾參與制度化建設滯后，缺少制度化設計和渠道；三是公眾知情權不夠，使得參與質量不高，有時甚至無法參與；四是公眾參與意識仍較薄弱，長久以來形成的自上而下的社會管理體制，政府主導重大建設項目的決策，極大地抑制了公眾參與熱情，令公眾喪失了參與的信心和熱情；五是建設項目決策部門對相應的公眾意見沒有制定出有效的回應機制。從廈門PX事件的發展來看，主導此項目的決策投資者和政府在項目實施前沒有考慮公眾參與環節，忽視了不同利益主體的利益平衡，從而引發了相關主體的利益沖突和激烈而持續的抗爭，最后迫使政府更改決策結論。這一事件告訴我們，涉及公共利益的建設工程決策不是純粹的私人決策，它具有明顯的公共屬性，不應該采用純粹的技術效率、經濟效率等可量化指標作為評價標準，更要注重社會共識和輿論的可行。如果在實施前沒有充分考慮公眾訴求，或者公眾缺少足夠的參與渠道，面對洶涌的民意和持續的抗爭，勢必導致決策成本的大幅增加，以及決策方案的更改甚至失敗。

（三）政府角色失當

政府在建設工程決策領域的互動中明顯處于主導性地位，其依賴于所擁有的豐富的組織資源，掌握了項目決策和監管等主要權利。由于我國行政體制改革還未完成，權利機關在建設工程決策領域管理方面依然存在著許多問題，以及角色定位不清的現象，這是建設工程決策中社會沖突發生的根本原因。政府的表現存在著角色差距現象，其行為不規范導致政府管理角色弱化。建設工程決策過程中的政府管理部門的角色不能發揮作用，致使因項目決策引發的社會沖突不斷發生。當前我國政府正處于從發展角色向服務角色的轉型期，這種角色模糊導致其在建設工程決策過程中的經常性失衡。發展型行政模式的主要特點是以廣泛的經濟管制和計劃進行行政干預，即在發展型模式下政府更為關心的是經濟增長，成為經濟發展主體，不僅負有社會經濟的宏觀管理職能，同時還以市場導向介入微觀市場競爭。這種模式在改革開放后的相當長時期內，客觀上發揮了重要的積極作用，30多年的經濟增長輝煌就是最具說明力的腳注，但在這一過程中所暴露出的諸多負面問題也向我們提出了警示。

政府被社會公眾期望的角色是為人民服務，而在建設工程決策過程中的社會沖突中，政府與期望角色之間存在著一定的角色差距，這也是國家近年來大力提倡轉變政府職能，服務建設企業的原因。基于上述的認識，在行政管理模式上，向服務型政府的轉型日益受到重視。在這種模式下，政府為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務，一方面，發展型政府仍然以其原有的模式繼續發揮作用，甚至在很多場合下依然是最為理想的選擇；另一方面，人民群眾越來越要求從政府得到更多類型、更高水準的公共服務。但這致使在行政管理實踐中出現了大量的失衡現象，有時甚至發展為沖突，表現在建設工程決策領域就是政府的進退兩難困境，決策質量大為下降。

從諸多建設工程決策立項的目標來看，項目所在地政府具有很強的發展沖動。在這種沖動下，作為決策者的政府的意志對建設工程決策結論的形成具有顯而易見的控制作用，絕大多數情況下，這種意志會受到社會的普遍接受，并受到迎合，尤其是那些充分體現決策者意志的建設工程決策論證報告通常會被輕易接受。而這極易造成主觀代替客觀，以隨意決斷代替決策的原則和程序，決策缺乏求實性，脫離實際，不權衡自身的人力、物力、財力，而是片面強調沒有條件創造條件也要上，沒有市場開拓市場也要上，于是超越自身條件的開工建設，在各種主、客觀條件還未具備時就輕易拍板定奪，結果使資金大量流失，且引發不必要的社會沖突。從最近發生的這類事件中，我們可以得到一個初步的結論，當前地方政府雖然出于增長和發展沖動盡量讓工程通過論證，但在遇到公眾不斷抗爭和抵制的境況下，都能夠比較快速地回歸政府的服務角色，借由與公眾和社會團體之間的協商、溝通，凝聚社會共識，維護大眾利益。這正形象地表現出政府在發展角色與服務角色轉型期的失衡、沖突和調適。

三、建設工程決策社會沖突的整合機制框架

對建設工程決策中社會沖突進行有效的整合治理，應該采取合理手段，消除不同社會組織的內在沖突發生概率，降低建設工程決策成本，這就需要根據社會沖突出現的基礎因素制定整合機制，主要包括推進政府轉型、增強公眾參與和強化專業精神，以此構建建設工程決策社會沖突的整合機制框架。

（一）推進政府角色轉型

由于市場體制改革還不夠深入，以前長期計劃經濟體制下形成的一些行政管理模式仍然影響著建設工程決策。為全面降低建設工程決策失誤造成的社會沖突，政府應從建設工程的積極推動者向利益相關者協調角色進行轉變，提高其在社會經濟管理中的公共服務功能成分，減少經濟增長角色成分。但這種角色的轉變離不開政府行政模式轉型的框架，必須與政府行政模式轉型進程協調一致。在公共服務基本理念的基礎上構建服務型政府，至少需要做到：（1）以公共利益為目標，集體的公共利益觀念是行政部門的關注目標，這一目標的實現需要建立在共享利益和共同責任的基礎上，而并不是來自于個人選擇；（2）行政的作用在于幫助公民表達和實現他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會；（3）行政服務的客體是公民，不能將他們的利益進行簡單相加，他們的利益集合建立在共同價值準則基礎上。這就要求行政部門不僅需要關注公民個人利益訴求，更要側重于構建良性的政府與公眾之間的信任合作關系；（4）政府責任往往具有復合性，除了關注市場，也要關注共同價值觀、社會行為準則和公眾權益。

（二）完善項目決策的公眾參與機制

公眾作為建設工程的一個非常重要的利益相關者，卻因為手中所能夠支配的各類資源有限，而處于一個相對弱勢的地位，缺乏合理的利益訴求渠道，在建設工程決策過程中的地位非常脆弱。這不利于建設工程的順利實施和工程功能的正常發揮，只有充分調動公眾的參與積極性，才能使整個建設工程具有可持續發展的社會基礎。忽視和阻礙公眾參與的基本理由，社會學歸納為：公眾參與中的非理性因素、建設工程專業性強、專家建設工程的決策成本。隨著國家經濟的發展，社會文明程度的提高，公眾利益的廣度和深度都有推延，社會責任感也在增加，對開放決策的透明度即知情權呼聲提高。通過相關公眾的參與，是達到社會和諧，降低社會風險的有效途徑，工程決策過程的環境和影響評價的公開論證是確保建設項目獲得社會接受的有效途徑，它可使項目建設帶來的社會經濟發展與社會環境危害之間實現有效的整合，增強公眾對建設項目的認可和社會責任意識。因此，建設工程的民主化決策要求廣泛聽取社會意見，特別是利益相關者的公眾意見，并把這種形式制度化。其作用為：①有利于促進社會互動和共識形成；②有利于避免決策失誤；③有利于防止和減少腐敗事件的發生；④有利于提高公眾的參政議政意識。政治經濟學顯示公民存在著對決策過程的漠視，一方面對事實的認識不夠全面，日益受社會輿論的引導；另一方面社會資源有限，觀察有余，參與不足。只有當切身利益受影響的情況下，才會激烈地表達自己的意見，這樣往往容易錯過建設工程決策過程的參與。因此，公眾參與不僅僅是開放參與，更主要的是政府作為建設工程決策的管理者，要樹立服務型政府的理念，充分尊重公眾的合法權益，承認公眾在建設工程決策中的主體地位，積極推進公眾參與建設工程決策，建立健全公眾參與機制，創造公民參與的客觀條件（例如：專業性比較強的建設工程，由社會第三方組織公眾參與，提供公眾參與質量），提升公眾參與的地位。

（三）強化專業精神

一般來講，建設工程決策結論的形成，由政策質量要求和政策可接受性要求之間的協調程度決定，因此這就要求作為獨立活動的技術論證，應成為防止建設工程決策失誤的一道有效屏障。尤其是重大建設工程決策的質量要求更高，而公眾普遍難以透徹地洞悉這些政策質量標準所蘊含的專業知識，因此專業機構在決策中的專業精神和獨立性非常必要。雖然決策專家制度已經初步建立，但大量的重大建設工程引發的社會沖突和事故表明，具備先進的專業科學思想的專家群體并沒有使建設工程決策準確性、科學性和有效性得到充分的提高。因此，建立健全建設工程專家咨詢機制并不是目的，其目的在于發揮專家咨詢的獨立性和專業精神，實現決策的科學性，降低決策的社會成本。為此，應將專家咨詢納入決策機制，并使之上升為法制；同時對這一制度進一步完善健全，探索專家在建設工程決策中功能提升的有效路徑，尤其是在重大建設工程決策中的有效參與；還要大力培植和扶持為建設工程決策服務的咨詢組織，使其在建設工程決策中發揮其應有的影響力和作用。

作者：馬立強單位：山東工商學院管理科學與工程學院