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摘要：

農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風險性是產(chǎn)生農(nóng)業(yè)保險業(yè)的根本原因，農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性可能使市場失靈，催生了政策性農(nóng)業(yè)保險的興起。借鑒發(fā)達國家政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗，健全農(nóng)業(yè)保險法律體系，加大政府財政投入力度，建立農(nóng)業(yè)巨災風險分散轉(zhuǎn)移制度和再保險機制，創(chuàng)新發(fā)展模式是促進我國政策性農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的必要保證。

關(guān)鍵詞：

市場失靈；風險分散；再保險

一、概念的界定及特性

政策性農(nóng)業(yè)保險是相對于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險而言的，是國家實施的一種扶持性制度安排，以保障基本農(nóng)畜產(chǎn)品供給和促進農(nóng)民增收，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。它是農(nóng)業(yè)保險的一部分，是農(nóng)業(yè)保險的一種特殊形態(tài)。它既有農(nóng)業(yè)保險的地域性、高風險性、季節(jié)性、周期性、分散性、互助性、法律性和科學性等一般特征，同時又有自己的特性。首先它是一種“準公共產(chǎn)品”。國外100多年的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史證明，農(nóng)業(yè)保險成本高，綜合收益低，僅僅依靠商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的商業(yè)化運作最終有可能導致市場失靈，只有依靠政策性的力量才能從根本上化解農(nóng)業(yè)風險。因為在政府財政補貼和稅收優(yōu)惠等福利性的條件下，商業(yè)性保險公司才會愿意投入和經(jīng)營，農(nóng)民才會積極參保。政策性農(nóng)業(yè)保險具有很強的社會公益性。其次它是政府保護“三農(nóng)”的政策工具。政策性農(nóng)業(yè)保險是政府利用農(nóng)業(yè)保險的名義，通過行政、法律和經(jīng)濟等手段行使了國家對“三農(nóng)”的間接保護，具有較強的社會保障功能。它分散農(nóng)業(yè)風險，促進農(nóng)業(yè)防災減災，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證了保險機構(gòu)的正常盈利，同時也使農(nóng)村社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民收入增加。它作為WTO規(guī)則的“綠箱”政策，不會像其他行業(yè)的政策性補貼那樣容易引起貿(mào)易糾紛和反傾銷，所以一直以來深受其各成員國的高度重視和歡迎。第三它是國民收入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的再分配。政策性農(nóng)業(yè)保險實質(zhì)上是國家對農(nóng)業(yè)的一種補償性的凈投入，為“三農(nóng)”發(fā)展提供了風險保障，一旦某個區(qū)域發(fā)生農(nóng)業(yè)災害，保費將會在屬地非屬地及受災者非受災者之間進行再分配，在一定程度上體現(xiàn)了國民收入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的再分配。農(nóng)業(yè)是周期長、投入大和抗災能力差的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是高風險行業(yè)。我國是一個自然災害多發(fā)頻發(fā)國家，平均每年大約有6億多畝作物和2億人口受災，直接經(jīng)濟損失達到幾百億元。由于目前我國處于“中等收入”國家向“高收入”國家的過度時期，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保護政策面臨的內(nèi)外壓力越來越大，“三農(nóng)”問題長期不能得到根本解決，所以要大力發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險，使農(nóng)民的經(jīng)營收入通過保險手段得到合理補償，維持農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增長，保持農(nóng)村長期穩(wěn)定。美法日等發(fā)達國家實行政策性農(nóng)業(yè)保險的時間比較早，積累了豐富的經(jīng)驗，值得我們學習和探索。

二、發(fā)達國家政策性農(nóng)業(yè)保險的特點

（一）美國美國實行政策性農(nóng)業(yè)保險比較早，形成了一套較為完善的農(nóng)業(yè)保險體系。其特點如下：1、政府主導美國實行的是政府主導型農(nóng)業(yè)保險模式，具有明顯的政策性特征。1938年美國聯(lián)邦政府出臺《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》并成立聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，直接開展業(yè)務，其各項費用都由政府承擔。1980年代至1990年代后期，國會先后通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法令》和《農(nóng)業(yè)風險保障法》，明確規(guī)定了農(nóng)作物保險的性質(zhì)、方式、目的、機構(gòu)和保險免征賦稅等政策，逐步增加了保費補貼，鼓勵了農(nóng)戶積極參保，為聯(lián)邦農(nóng)作物保險業(yè)務的開展提供了法律依據(jù)。1996年聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司開始逐步退出農(nóng)作物保險的業(yè)務經(jīng)營，商業(yè)保險機構(gòu)和人員開始直接經(jīng)營農(nóng)保業(yè)務，這樣既減少了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的運作成本和工作量，同時也分擔了風險，到2004年參與率達到了80%。美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展大致經(jīng)歷了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的“單軌制”經(jīng)營、聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司和商業(yè)性保險公司共同經(jīng)營的“雙軌制”和商業(yè)性保險公司單獨經(jīng)營的“單軌制”等模式。但是聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司代表著聯(lián)邦政府始終沒有脫離市場，一直行使著規(guī)則制定和監(jiān)督職能，并為商業(yè)保險公司提供再保險，在政府與保險公司之間建立了“利益共享、損失分擔”的機制。2、鼓勵和吸引商業(yè)性保險公司參與農(nóng)業(yè)保險1980年代以后聯(lián)邦政府為了降低聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的運作成本和提高農(nóng)業(yè)保險參與率，制定優(yōu)惠政策，通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司鼓勵和吸引商業(yè)保險機構(gòu)和人員參與農(nóng)作物保險業(yè)務，并對商業(yè)保險公司保費及運營進行補貼。1994年國會制定《農(nóng)作物保險改革法》，規(guī)定由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司與商業(yè)保險公司共同為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供巨災風險保險，同時商業(yè)保險公司提供高于基本保險水平的額外風險保險，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者僅支付小額的管理費用。商業(yè)性保險結(jié)構(gòu)和人員的介入，使農(nóng)業(yè)保險得到了更大發(fā)展，保險范圍逐步擴大，農(nóng)民參保率得到極大提高。從1995年開始，為開辦農(nóng)業(yè)保險的19個公司提供相當于其農(nóng)業(yè)保險費31％的補貼，對其資本運營實行賦稅全免政策，最大限度地擴展農(nóng)業(yè)保險的范圍，并通過再保險機制，有力促進了政策性農(nóng)業(yè)保險的迅速發(fā)展。對農(nóng)民實行自愿投保政策，并給予其農(nóng)產(chǎn)品價格支持及貸款優(yōu)惠政策，參保農(nóng)民只需繳納純保費的一部分，其余部分由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司進行補貼，以調(diào)動農(nóng)民參保積極性。另外政府還鼓勵成立非盈利性的農(nóng)業(yè)保險服務性組織——農(nóng)作物保險協(xié)會，進行政策情況信息的溝通和提供服務。該組織為政府和立法機構(gòu)進行下情上達，并為農(nóng)民提供農(nóng)作物保險的法律援助和政策指導。

（二）法國法國農(nóng)業(yè)保險業(yè)不僅起步早（1840年成立第一家地區(qū)性相互農(nóng)業(yè)保險公司）而且非常完善和發(fā)達。法國政策性農(nóng)業(yè)保險是以政府資助和各級保險公司互助經(jīng)營為特征的民辦公助模式來開展的，其主要特點是：1、擁有比較健全的農(nóng)業(yè)保險體系法國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷經(jīng)磨難，農(nóng)民為了保障切身利益，在上世紀前葉相繼成立了幾萬家互保機構(gòu)，農(nóng)業(yè)保險業(yè)迅速發(fā)展。法國政府為了農(nóng)業(yè)保險業(yè)的有序發(fā)展，對互保組織進行了較大規(guī)模的整合，成立了中央互助保險機構(gòu)，其它眾多農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，在政府的扶持下迅速發(fā)展起來，并依據(jù)自身特點紛紛推出了相應的保險服務。法國政府為了扶持農(nóng)業(yè)保險業(yè)于1966年在大區(qū)范圍內(nèi)創(chuàng)立了各級再保險機構(gòu)，并于1984年建立農(nóng)業(yè)災害基金，對互保組織不能承擔的風險損失負責。目前法國的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)由農(nóng)業(yè)相互保險集團和各級互助保險公司組成。互助保險公司分為高中低三個層次來經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險。中央保險公司負責省級農(nóng)業(yè)保險公司的政策制定和再保險，省級保險公司為基層農(nóng)業(yè)保險社提供再保險，基層農(nóng)業(yè)保險社對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供直接保險業(yè)務。這種健全的保險體系在更大范圍分散了農(nóng)業(yè)風險，提高了減災止損的賠付能力，為法國政策性農(nóng)業(yè)保險提供了巨大的推動力。2、實行低費率高補貼政策法國政府制定《農(nóng)業(yè)保險法》，以法律的形式保障和實施對所有農(nóng)業(yè)保險部門的資本運作免征一切稅費的政策，并實行高補貼政策。政府對農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)直接進行政策性財政補貼，以保障農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，補貼額可以達到保費總額的20%—50%。由農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)保障各級互助保險公司的正常運行和再保險業(yè)務的開展。政府設(shè)立國家農(nóng)業(yè)災害保證基金，對各級互助保險公司給予一定的財政補貼，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的不可保風險進行補償，包括農(nóng)作物收成和牲畜養(yǎng)殖損失。這樣政府就賦予了各級互助保險公司兼具融資、救濟和福利等社會功能。另外政府還對農(nóng)民所分攤的保費的剩余部分（50%—80%）進行支付。也就是說農(nóng)民只需交20%—50%的保費，就可以從政府那里得到（50%—80%）的高額保費補貼。政策性的高補貼為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供了有力保障。3、建立風險分散機制1982年7月13日法國國家再保險公司成立，對保險機構(gòu)提供再保險支持，對自然災害造成的其他不可保風險進行補償。政府建立農(nóng)業(yè)保險專項風險基金，以備巨災之用。政府鼓勵和支持成立民間農(nóng)業(yè)保險合作基金組織，可以對政府農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)和其它非官方的保險組織進行再保險，從而獲得補貼，使農(nóng)民兼具了保險人和被保險人的身份，以求達到互助互濟的目的。這種分散風險機制能夠?qū)⒄⒈ｋU公司和農(nóng)民的利益有機地結(jié)合起來，相互協(xié)調(diào)發(fā)展，將社會效益和經(jīng)濟效益融為了一體。

（三）日本1920年代末日本開始建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險制度，實行政府支持的合作互助模式。其主要特點如下：1、立法先行立法先行是日本政策性農(nóng)業(yè)保險成功推行的重要前提。1929年日本政府出臺《家畜保險法》，將部分家畜列入保險對象；1938年《農(nóng)業(yè)保險法》，針對一些農(nóng)作物實施保險；1947年開始實施《農(nóng)業(yè)災害補償法》，擴大了農(nóng)作物和畜禽保險相關(guān)險種及范圍，并將補貼比例從保險費的15％提高到50％。目前日本實行強制保險和自愿保險相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險策略。這些法律制度為實施政策性農(nóng)業(yè)保險奠定了基礎(chǔ)，使政策性農(nóng)業(yè)保險有法可依。2、政府財政大力投資日本政府主要是對投保人、經(jīng)營者和再保險組織進行財政補貼。無論是自愿保險還是強制保險，都享受政府補貼，費率越高，補貼率越高。例如日本政府補貼農(nóng)民水稻保費的50％—60％，補貼麥類保費的50％—70％，若遇特大災害，政府將承擔80％—100％的保險賠款。另外日本政府承擔互助組合聯(lián)合會的全部經(jīng)營管理費用和農(nóng)民互助組合的部分經(jīng)營管理費用。日本政府還采取連續(xù)數(shù)年無災害損失時將一些保費返還給投保人的優(yōu)惠政策來調(diào)動農(nóng)戶參保防災積極性，以便降低保險組織的道德風險。3、注重農(nóng)業(yè)保險體系建設(shè)目前日本農(nóng)業(yè)保險制度是由三級組成的。日本各級政府不直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，但是對農(nóng)業(yè)保險進行指導和監(jiān)督。政府鼓勵成立民間互助性基層農(nóng)業(yè)保險組織（例如農(nóng)業(yè)保險合作社或互助會社）來直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，由都、道、府、縣基層農(nóng)業(yè)保險組織聯(lián)合會負責基層的各種農(nóng)保業(yè)務，并為成員組織提供再保險，最后政府通過再保險特別會計處提供二級再保險。這樣的經(jīng)營體系有利于分散風險，同時減輕了政府財政負擔。

三、對我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的啟示

雖然美法日政策性農(nóng)業(yè)保險各具特色，但有不少共同之處，結(jié)合我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀，至少可以得到以下啟示：

（一）加快農(nóng)業(yè)保險立法進程美國法國日本的經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)保險的正外部性（高風險、高成本和準公共產(chǎn)品性）決定了它不能完全依靠市場機制來運營，必須以健全的法律法規(guī)進行扶持性的經(jīng)營。2002年我國重新修訂了《農(nóng)業(yè)法》和《保險法》，首次提出了政策性農(nóng)業(yè)保險的概念，并確立了逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度的總體思路。在經(jīng)過了多年的探索和實踐后，先后頒布了一系列關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險做出專門強調(diào)和明確要求，為加快推進我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供了政策理論依據(jù)和導向，但是總體可操作性不是太強，效果不明顯。盡管2013年3月1日我國開始施行《農(nóng)業(yè)保險條例》，可是此條例的約束性還是不太強，實施細則過于籠統(tǒng)，存在著責任不清和依據(jù)不當?shù)葐栴}。這在很大程度上抑制了政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。所以要盡快落實《農(nóng)業(yè)保險條例》，制定《農(nóng)業(yè)保險法》和《政策性農(nóng)業(yè)保險法》，為政策性農(nóng)業(yè)保險的順利實施提供法律依據(jù)和制度保障。

（二）加大政府財政投入，建立財政補貼機制從美法日等發(fā)達國家的經(jīng)驗中可以看出政府的大量投入對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展起著巨大的推動作用。經(jīng)過多年的農(nóng)業(yè)保險試點，我國政府財政支持力度在加大，手段在多樣化，各試點省區(qū)財政補貼亦在增加，但是當前我國缺乏農(nóng)業(yè)保險財政補貼的長效機制，也沒有建立巨災補償基金。所以要從建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和促進農(nóng)民持續(xù)增收的宏觀層面來調(diào)整國民收入分配格局，合理調(diào)整和優(yōu)化政策性財政補貼結(jié)構(gòu)，加大各級財政對農(nóng)業(yè)的投入力度，為政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，盡快建立我國運營高效的農(nóng)業(yè)保險補貼機制，為保險機構(gòu)提供經(jīng)營管理補貼、利稅優(yōu)惠和再保險等資金支持及政策保障，變“弱質(zhì)農(nóng)業(yè)”為“強質(zhì)產(chǎn)業(yè)”。對農(nóng)戶采取強制參保和自愿參保相結(jié)合的辦法，分區(qū)設(shè)定農(nóng)業(yè)保險補貼標準，有條件的地區(qū)可以給予參保農(nóng)戶高額保費補貼，以降低其參保成本。也可以將農(nóng)業(yè)保險納入各地民生工程項目或者融入其他金融支農(nóng)政策中，從根本上保障農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的有效需求。

（三）建立農(nóng)業(yè)風險分散機制和再保險機制農(nóng)業(yè)保險的目的就是分散風險，農(nóng)業(yè)再保險的主要職能是分散農(nóng)業(yè)保險人所承擔的風險責任。當較大風險降臨，超過保險人的承擔能力時，需要建立多層次的農(nóng)業(yè)風險分散制度，將農(nóng)業(yè)風險分散于各個行為體中，以充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的共濟性。發(fā)達國家正是通過這樣的實際操作來分散風險的。所以我國要在政府政策支持下，立足國內(nèi)國際兩個市場，引入風險轉(zhuǎn)移制度，構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步設(shè)立專業(yè)性再保險公司，平抑風險，良性發(fā)展。要堅持多元化多渠道的籌集原則，逐步建立我國巨災保險基金，解除保險機構(gòu)和農(nóng)戶的后顧之憂。

（四）探索和實施適宜的政策性農(nóng)業(yè)保險模式盡管美法日等發(fā)達國家的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展背景、政策和體系等方面有所不同，可是都在長期的發(fā)展中逐漸摸索出來了適合國情特點的農(nóng)業(yè)保險模式，實行了政策性管理和商業(yè)性運營相結(jié)合的方式，降低了財政負擔，提高了經(jīng)營效益。由于我國國情復雜，采用某個單一的政策性農(nóng)業(yè)保險模式不具普遍意義，要在借鑒發(fā)達國家成功模式的基礎(chǔ)上，積極探索我國政策性農(nóng)業(yè)保險模式。可以適時設(shè)立國家農(nóng)業(yè)風險管理局或政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)籌全國政策性農(nóng)業(yè)保險工作，不同地區(qū)要積極探索和實踐適宜的農(nóng)業(yè)保險模式，最終通過國家規(guī)范和整合，形成適宜的具有中國特色和地方特色的政策性農(nóng)業(yè)保險模式。就目前我國的試點情況來看，構(gòu)建國家、省市縣和鄉(xiāng)村“三級式”農(nóng)業(yè)保險體系和信息共享機制具有現(xiàn)實意義。具體來說就是商業(yè)保險機構(gòu)通過鄉(xiāng)村農(nóng)民合作組織或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為基礎(chǔ)的基層服務體系直接經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險，省市縣再保險機構(gòu)對商業(yè)保險機構(gòu)負責，最后由國家性農(nóng)業(yè)風險管理機構(gòu)對商業(yè)保險機構(gòu)負責，進行二次再保險。這樣各行其事，各負其責，共同推動我國政策性農(nóng)業(yè)保險的順利發(fā)展。

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作者：喬博 單位：中共開封市委黨校