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一、加入世貿組織后對我國農業的直接影響
加入世貿組織是我國政府對建立社會主義市場經濟體制、堅持對外開放的一個最新、也是最堅定的公開表示。這具有重大的政治和經濟意義。入世之后，我國將朝著加快建立社會主義市場經濟體制的目標更堅定地前進，也一定會在更寬的領域、更深的層次上進一步加快對外開放。世貿組織是市場經濟國家和地區的政府間組織，世貿組織對其成員起約束作用的是它那一整套按照市場經濟規則所制定的法律和法規。對于世貿組織成員的政府來說，最重要的一點就是要認同這一整套法律體系。這對于我國的農業來說，當然也意味著將面臨一系列新的機遇和挑戰。
世貿組織的法律體系所規范的領域，主要可以分為四個大的方面。第一個方面是貨物貿易領域，就是產品的進出口。人們現在談論最多的入世對我國農業的影響主要就是指這一領域。第二個方面是服務業領域。作為世貿組織的成員，它的服務業市場也必須對外開放，并逐步做到給外商以非歧視性的國民待遇。這對我國的農業和農村經濟必將產生越來越深刻的影響，因為外資的金融、保險和流通等經營性機構有可能在這樣的背景下逐步進入我國的農業和農村。第三個方面是和前兩個領域有關的知識產權問題，這和我國農業的關系也非常密切。因為這涉及到不少動植物品種以及有些農藥、化肥的專利問題。第四就是投資領域，允許外資進入所有對外開放的經濟和社會領域，當然也包括農業和農村領域。所以，入世之后不能單純地只看到國外農產品有可能對我國增加出口這一點，因為這僅僅是農業受影響的一個方面。還需要加強研究入世之后在服務業領域、知識產權領域以及投資領域可能發生的變化，而我們目前對這些方面的研究，顯然是很不夠的。
入世之后對農業首先產生的影響，就是貨物貿易方面的影響，即進口的農產品可能增加。這種對農業的直接影響，主要表現在以下四個方面：
(一)關稅減讓在1994年關貿總協定組織轉為世貿組織之前的烏拉圭回合談判過程中，就已經明確關稅減讓將作為今后世貿組織成員的一個重要原則，并確定了發達國家應將進口關稅的總水平逐步降到3.3%，發展中國家應逐步降到12.3%的目標。農產品的進口關稅減讓必然也要服從于這個總體上的關稅減讓格局。入世之前我國農產品進口的平均關稅稅率是21.3%。我國承諾入世第一年，也就是2002年，農產品進口的平均關稅稅率要降到18.5%，到過渡期末，也就是2004年，要降到15.8%，到2008年要進一步降到15.1%。農產品進口關稅的減讓，就意味著進口農產品在中國市場上的銷售價格可以降低，這當然也就意味著進口農產品在我國國內市場上的競爭力將會增強。所以，關稅減讓毫無疑問將會對我國農產品的價格總水平形成一個實實在在的壓力，從而會對我國的農業生產、農民的就業和收入都產生直接的影響。
但是，也要看到由于各類農產品原來的進口關稅不同，入世之后我們承諾的對各類農產品進口的關稅減讓幅度也不同，再加上各類農產品在我國居民實際生活中的地位不同，因此，雖然關稅減讓所表現出的總趨勢是進口農產品的競爭力有可能增強，但具體到每類農產品上，它產生的實際影響是各不相同的。我個人認為，大致會產生大小不同的三類影響。
第一類是屬于不會受多大實際沖擊的產品。典型的代表性產品就是糧食。我國入世之后，一方面要看到糧食所受的沖擊可能是最大的；但同時也必須看到，對于糧食的沖擊并不是來自于關稅減讓。之所以說關稅減讓對糧食的實際沖擊不大，一個重要原因就是我國過去糧食供不應求，進口糧食是我國自身的需求，所以我國在過去相當長的時間中對糧食進口不征收關稅。直到1994年實行新的財稅制度之后，才開始對糧食征收進口關稅，但征收的也是1%—3%的象征性關稅。入世后，我國對關稅配額內進口的糧食，將征收1%—10%的關稅，對超過配額進口的糧食將征收65%的關稅。從這個角度看，盡管入世后糧食的進口可能會有所增加，但原因卻并不在于關稅的減讓。
第二類是會受到一定影響，但至少近中期內影響不會很大的產品。比較典型的如牛肉。我國在入世之前對牛肉征收的進口關稅稅率是40%，到過渡期末將降到12%，降幅是比較大的。但是，說它受的沖擊不會太大，一個重要原因就是目前能向我國出口的牛肉主要是高檔的牛排肉。這樣的牛肉在它的產地價格就不低，進人中國市場后主要只能在高檔賓館銷售，市場非常有限。我國國內市場大量銷售的牛肉，主要來自耕牛和奶牛的淘汰牛，這樣的牛肉價格要比進口的牛肉價格低得多，往往只有1／10甚至更低。所以，從這個角度看，牛肉的進口關稅下調后，那些高檔賓館、大的西餐廳可能進口量會有適當增加，但對整個國內牛肉市場的影響是有限的。當然可能會對我國的肉牛專業飼養企業帶來一定沖擊。因為我國肉牛專業飼養企業生產的高檔牛肉，在質量和價格上與進口牛肉有很大的相似性。但總的看，在牛肉的進口上，關稅減讓不會對國內市場形成很大沖擊。
第三類是受沖擊相當大的產品。有代表性的是三類農產品，既棉花、植物油等土地密集型的大宗農產品、部分水果等鮮活農產品，以及部分農產品的加工制成品。一般來說，凡土地密集型的農產品，我國的勞動生產率都偏低，所以棉花、油料等農產品的進口關稅下調后，就會對國內同類產品的生產帶來很大的壓力。而水果等鮮活農產品則主要是品質問題，即我們的差距主要不在價格上，而是在品種、質量上。入世前我國對水果進口的關稅稅率是20%—40%，入世之后，要逐步調減到10%—12%，減幅比較大。我國在2001年11月12日正式加入世貿組織，而進口水果數量增加、價格下降的效應則在2002年元旦一過就明顯表現出來了。2002年春節期間我曾在北京了乙個大超市做了一個簡單的調查，據售貨員講，2002年春節的洋水果銷售價格，大約比2001年國慶期間下降了30%—40%，因此銷售的數量明顯增加。農產品的加工制成品，由于國外的同類產品中科技含量比較高，市場競爭力確實比較強。如葡萄酒。這幾年葡萄酒的國內消費量越來越多，市場前景很好。入世之前，我國對進口葡萄酒征收的關稅稅率是60%，入世之后，稅率要逐步降到25%以下。進口關稅率的大幅度下調，必然給外商創造了增加對我國出口的機會。實際上，在國外銷售的普通佐餐用的干紅、干白葡萄酒，它的售價并不高，在美國超市也只賣
五、六美元一瓶。如果進口關稅降到25%左右，進口葡萄酒對國內的很多葡萄酒在價格上就有很強的競爭力。歐洲有一些葡萄酒的價格更低，葡萄牙最普通的干白葡萄酒的出廠價格每瓶只有1歐元左右，不到8元人民幣，即使加上進口關稅和運輸等其他費用，到我國市場的銷售價格也不會太高。因此，對國外農產品加工制成品可能帶來的沖擊，要有充分的估計。
我個人認為，關稅減讓從總體上要求我國必須盡快降低農產品的生產成本，這樣才能避免國外農產品可能大規模進入我國市場的局面。但也必須看到各類農產品受關稅減讓的實際影響是各不相同的，因此必須對農產品做分門別類的具體分析，以制定出每個品種的具體對策，這樣才能真正做到揚長避短，充分發揮我國農業的比較優勢。
(二)進口關稅配額入世之前，對很多重要產品的進口我國可以采取主動配額的辦法，希望進口的產品多給一些配額，不希望進口的就少給甚至不給配額，同時還有進口許可證制度可以限制。但這些非關稅壁壘的做法，入世之后都必須大幅度削減。加入世貿組織之后，為了使一些關系國計民生的敏感產品不至于造成太大的進口沖擊，按世貿組織的規定可以制定進口關稅配額的辦法來加以管理。世界貿易組織允許的農產品進口關稅配額制度，實質意義是對農產品進口國的農業給予一定的保護。因為關稅配額的數量，使得可能進入我國市場的這類農產品被掌握在一個可控的范圍之內。但是，承諾進口關稅配額的數量，不等于承諾必須進口這么多農產品。承諾的進口關稅配額只是給了國外這類農產品準人我國市場的機會。同時，在承諾的關稅配額數量內，對進口的這類產品將實行比較低的關稅稅率。這就是說，允許以較低的關稅稅率進口配額數量內的產品，但政府不承諾一定要購買這些數量農產品。承諾的關稅配額數量內的產品最終能否都進口，完全由市場需求來決定。
加入世貿組織后，對于敏感產品的進口到底怎樣管理，在世貿組織的成員中也是各不相同的。比如說，糧食的進口對很多國家來講都是敏感問題，對我國是敏感問題，對日本也是敏感問題，因為日本的大米生產能力過剩。但作為世貿組織的成員日本必須開放一定的國內大米市場。在具體做法上，日本的選擇跟我國就不一樣。日本目前選擇的是最低進口量承諾的制度。所謂最低進口量承諾，就是政府作了這個承諾之后，不管國內有沒有市場需求，進口的數量都必須達到這個最低承諾量。目前日本政府承諾，大米每年的最低進口數量是70—80萬噸，約占其國內消費量的7%—8%。
我國選擇的是對敏感農產品的進口關稅配額管理制度。從世貿組織140多個成員對進口關稅配額管理產品的實際執行情況看，平均實現的進口數量約占承諾的進口關稅配額量的2／3，因此，國際上也并不是承諾了的關稅配額數量就都實現進口的。
我國承諾的實行進口關稅配額管理的農產品有五大類，即糧食、植物油、食糖、羊毛、棉花，在這五大類之下還有一些具體的科目，每一個科目都有各自的配額數量。此外，因為我國是世界上最大的化肥進口國，所以對兩類化肥的進口也實行關稅配額管理制度。下面主要談一下關于糧食的進口關稅配額問題。
這里至少有四個問題。第一，我國承諾的糧食進口關稅配額數量到底是多還是少?這個問題，學術界、理論界和實際工作部門有不同的看法。我國承諾的糧食進口關稅配額量，2002年是1830.8萬噸，其中，小麥接近850萬噸，玉米接近600萬噸，大米近400萬噸。按照世貿組織的規則，承諾的進口關稅配額量在過渡期內每年都必須有所遞增，所以到過渡期末的2004年，我國承諾的糧食進口關稅配額量是2215.6萬噸，其中，小麥960多萬噸，玉米700萬噸，大米530多萬噸。這個量到底是大還是小呢?用兩個參照數比較一下可能更容易講清楚。第一個參照數，是1995年我國進口糧食2008萬噸。因此，1995年的糧食實際進口量比我國承諾的2002年的糧食進口關稅配額量大概還要多170多萬噸。第二個可以參照的數量，是1996年我國政府發表的糧食白皮書。其中講到，中國是一個人口眾多的大國，因此中國保持比較高的糧食自給率對全世界的糧食安全都是一個重要的貢獻。從這個角度考慮，中國希望能夠保持95%以上的糧食自給率。也就是說，在1996年的時候，我國政府就考慮有不超過5%的國內糧食需求可以從國際市場上去購買。按我國現在的糧食需求量來算，這大約就是2500萬噸。而到2004年，也就是到過渡期末，我國承諾的糧食進口關稅配額2215萬噸，比當初估計的2500萬噸還少280多萬噸。因此，用這兩個參數來衡量，我認為我國承諾的糧食進口關稅配額不能算多。
第二，必須看到我國目前正處于糧食供過于求的階段，在這樣的特定情況下承諾的這些糧食進口關稅配額，壓力就很大。從1995年到1999年連續5年的豐年有余，造成目前糧食的庫存數量很大，市場糧價低迷。由于承諾了糧食的進口關稅配額，如果2002年開始進口增加，對我國的糧食市場、農民的糧食生產和國有糧食部門的庫存，都可以說是雪上加霜。
第三，目前糧食進口增加也不利于我國農業的結構調整。國務院在2001年夏提出東南沿海的八個糧食主銷省市(北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南)放開糧食的購銷和價格。這八個省市的糧食市場完全放開，目的之一是為了促進它們加快農業結構的調整。從實行的情況看，一個非常明顯的效果就是，這八個省市的糧食種植面積明顯減少，其他高價值的經濟作物種植面積明顯增加。據有關部門初步測算，1999年以前，這八個省市的糧食產銷缺口是2000萬噸；而放開糧食市場、加快結構調整之后，估計到2002年底，這八個糧食主銷區的產銷缺口將擴大到4000萬噸。也就是說，由于結構調整，可能增加2000萬噸的糧食缺口。按照當初的設想，沿海發達地區和大都市郊區少種一點糧食，多種一些高價值的經濟作物，不僅對增加當地農民的收入有好處，而且可以把當地的糧食市場更多地讓給糧食主產省區，這對于主銷區擴大糧食銷售，增加糧農的收入也有好處。但入世后的情況就不確定了。通過結構調整調出來的主銷區的糧食市場空間，搞不好就會被國外進口的糧食所占據。這種可能性是存在的，因為對主銷區的糧食經營者來說，他不管你是中國糧食還是外國糧食，誰的糧食價格低、質量好就要誰的，這在市場經濟的運行規則中是難以控制的。而如果出現這種情況，對內地糧食主產區就會造成極大的壓力。
第四，因為我國的糧食統計口徑與國際上大不相同，所以不能簡單地按照我國承諾的糧食進口關稅配額，天真地認為入世之后有可能進口的糧食就是2000萬噸上下。首先，在我國的統計資料中，糧食項下沒有大米這項指標，我國歷來用的是稻谷這個指標。但我國承諾的糧食進口關稅配額，是按國際慣例用的大米這個指標。今年的399萬噸進口關稅配額大米，如果折成我國通常使用的稻谷指標，說大數就是570萬噸稻谷。這樣，在我國承諾的糧食進口關稅配額總量上，就必須加上170萬噸才能跟我國的糧食統計口徑一致起來，那就是2000萬噸，比文字上的承諾增加了9.3%。到2004年，用我國的糧食統計口徑計算，也比承諾的2215.6萬噸進口關稅配額要多228萬噸，增加10.3%。其次，我國是把大豆和薯類算作糧食的，而國際慣例的統計指標沒有糧食這個概念，只有谷物。我國承諾的進口關稅配額實際上都是谷物，不包括大豆。我國從1996年開始就已經對大豆進口實行了單一關稅管理的制度，即只對進口大豆征收3%的關稅和13%的增值稅，此外并沒有數量限制。2001年我國實際進口的大豆是1394萬噸。這就出現了統計口徑上的問題。進口了近1400萬噸大豆，按世貿組織的統計口徑，這不是糧食；但按照我國的統計口徑這就是糧食。假設2002年承諾的2000萬噸谷物進口關稅配額都實現進口，再加上大豆的進口還保持在2001年的1400萬噸，那么，按我國的糧食統計口徑計算，實際可能進口的糧食就是3400萬噸，相當于我國2001年糧食總產量的7.5%。這就需要認真琢磨一下了。1996年我國的糧食問題白皮書說進口不超過5%的糧食問題不大。但現在是有可能進口量會占總產量的7.5%，因此很多問題就得重新考慮。我并不是說進口量不能超過5%，問題在于超出了原來的估計，就需要重新作出評估。需要根據新的可能性所帶來的影響，對我國自身的糧食生產能力，對國家的糧食安全問題，對農民的就業和收入問題等，有一個重新評估。從這個角度看，我國2002年潛在的糧食進口的可能性是3400萬噸，而谷物的配額、豆油的配額在過渡期內都在逐步增加，到2004年，潛在的可能進口的糧食，按我國的統計口徑折算，將會達到3800—4000萬噸，將可能接近占我國糧食生產能力的8%，所以，不能簡單地按承諾的谷物進口關稅配額來衡量糧食的進口可能性。如果我國進口的糧食數量(包括大豆在內)達到3500—4000萬噸，按我國現在的糧豆勞動生產率計算，就相當于擠占了2000—2500萬個農民的農業就業崗位。而按照2001年的價格，把糧豆進口增加所受到的沖擊主要算在12個糧食主產區上，就將使這12個糧食主產區的農民人均收入受影響達100—120元。所以我覺得，對于入世后糧食進口增加所可能帶來的影響是不能低估的。尤其是在1997—2001年我國糧食連續5年凈出口的背景下，如果從2002年開始變成凈進口，而且凈進口的數量逐步增加，這個沖擊對相當數量的農民來說是可想而知的。在當前農民增收很困難的背景下，對糧食的進口問題需要慎重對待，至少在認識上不能掉以輕心。
(三)停止對出口農產品的補貼這一條對我國農業的影響也不小。自1997年以來我國一直是糧食的出口大于進口，一個很重要的因素，就是這幾年我國玉米的出口量比較多。2000年玉米的出口量約1100萬噸，2001年玉米的出口量約600萬噸。我國玉米比國際市場價格高，能夠出口的一個基本原因就是價格補貼，而且補貼所占的比例還不小。吉林是玉米大省，2001年吉林的玉米出口每噸補貼387元，約合46—47美元。現在國際市場上玉米價格是90—100美元／噸，補貼47美元差不多就補貼了近一半的價格。2002年入世之后就不能實行出口補貼了，玉米的出口就很困難。要是一方面出口出不去，另一方面進口又可能增加，就會對消化目前庫存積壓的玉米造成雙重的壓力，這對國內糧食價格的回升、農民收入的增長也將帶來一定的不利影響。
(四)農業的國內支持和補貼政策必須按照世貿組織的規則進行調整入世之后，政府不能對農產品的出口進行補貼，但對農產品在國內的生產還是可以給予補貼的，只是這種補貼必須符合世貿組織的規則。就是大家經常講的“綠箱政策”、“黃箱政策”、“藍箱政策”等等。在補貼額的計算等方面也會有一系列的變化。比如，我國農業法中有一條涉及到政府對農業的投資，規定各級政府對農業投資的增長幅度不能低于本級財政經常性收入的增長幅度。這個計算方法與世貿組織的規則就不一樣。按世貿組織的規則，“黃箱政策”的補貼額是定得很清楚的，發達國家用于“黃箱政策”的補貼可以相當于農業生產總值的5%，發展中國家可以相當于10%。我國入世談判的結果是“黃箱”補貼可以占農業生產總值的8.5%。這樣的計算方法與我國財政收入的增長就沒有多少聯系。所以，整個補貼額的計算以及補貼的方式、方向都必須根據世貿組織的規則進行調整，這也是一項急迫而又龐大的政策性系統工程。
四、入世之后政府職能的轉變
有人把世貿組織的規則稱做“國際行政法”，可見入世對于轉變政府職能和行為方式的迫切性。我認為我國當前在農業行政方面最迫切需要解決的是兩方面的問題：
(一)必須迅速完成農業國內支持保護政策的轉變因為自入世之日起，農產品的出口就不能補貼，如果國內的農業支持補貼政策不到位，就會帶來很大問題。
按照世貿組織的規則，至少在三個方面，仍然是可以進行國內農業補貼的。第一個方面是“綠箱政策”，就是不引起農產品價格扭曲的補貼。世貿組織規則允許范圍內的這類補貼是很廣泛的。如農業基礎設施建設、促進農業科技研究、加強對農民的科技培訓、政府建立農產品市場信息體系和質量標準及檢驗體系以及重要農產品的儲備等。對于“綠箱政策”，世貿組織的規則沒有設定補貼的上限，只要有能力都可以補。這是提高我國農業素質和農產品競爭力的一個非常關鍵的方面。入世之后，政府完全可以進一步加大對農業的投入，但要符合世貿組織的規則要求。第二個方面是“黃箱”例外補貼，即所謂的微量允許支持。根據世貿組織的規定，發達國家可以補貼相當于農業生產總值的5%，發展中國家可以補貼相當于農業生產總值的10%。我國在談判中確定的補貼比例為8.5%，按此計算，我國的“黃箱”例外補貼可達到1740億元左右。當然實際上我們的國情國力不可能補這么多。但重要的是，對小麥、玉米、棉花等重點產品的補貼必須盡快到位，否則就很難和國際市場的同類產品抗衡。從這個意義上講，對“黃箱”例外的補貼從政策設計到操作過程都要盡快完成。第三方面是“藍箱”補貼，這主要是用于結構調整中的休耕補貼。目前能給得起這種補貼的主要是發達國家，但發展中國家必要時也可以做。所以我覺得政府轉變行為的一個重要方面，就是要盡快完成國內農業支持政策體系的調整，這才能使我國農業盡快適應入世后的新形勢。
(二)盡快完善政府對農業的服務功能我國農業行政部門在這方面已經作了不少努力，但是和市場經濟國家相比，差距還是很大。從當前的情況來看，最需要解決的是給農民提供及時、全面、準確的市場信息服務。
現在表面上看各方面的市場信息也很多，但其中一個很大的問題就是基本上只向農民提供現時價格信息。而產品的現時價格信息如果沒有相關的分析資料做支撐，就非常容易對生產者產生誤導。美國農業部提供的農產品市場信息涉及到120多個國家、60多個品種，并都在法定的日子公布，保證公眾在平等的條件下能夠同時獲得這些信息。它通過五個環節來收集、整理和信息。第一個環節是美國國家農業統計局，它在46個州設有辦公室，擁有全國二百多萬個家庭農場的基本數據資料庫。它通過各州的辦公室直接給農戶打電話詢問等方法，對農民的種植意向進行調查，并運用衛片、航片、遙感和抽樣調查等手段對各主要農作物進行種植面積和產量的調查和預測。第二個環節是農業部的市場管理局。它主要掌握國內現貨市場供求和價格變化的情況。第三個環節是農業部的海外服務局，它通過各種途徑收集世界各國各類農產品的生產、市場供求和價格的變化情況。第四個環節就是農業部的經濟研究局，它利用各種資料進行各主要農產品的品種分析，完成各主要農產品當年的全球和各主要國家的平衡表。最后是農業部的世界展望局，它不僅牽頭來統一分析和評估所有的資料，還通過衛星系統隨時監測世界各地的自然災害情況。這樣，各主要農產品的全球產量、國內產量、供求狀況、價格變化等情況和分析材料就出來了。最后得出的數據，由農業部部長簽署之后對外在法定的日期公布。農民可以通過網絡、電話或郵寄等方式，從美國農業部及其有關職能局得到這一整套完整的市場信息。其實，這整個過程中的基本技術手段我國都掌握，但最大的問題是我國的這些技術手段和相關的專業人員往往是被分割在各個不同的部門，不能形成合力來集中做好這項工作，資源沒有得到很好的整合和充分的利用。這就需要進行體制改革，轉變職能、觀念和行為，以更好地為農民服務。
澳大利亞的農業展望大會是另外一種向農民披露市場信息和農業政策的方式。這個會議是完全對社會公開的，交了報名費后誰都可以參加。它最大的特點是，會議不由政府而是由電視臺來辦。電視臺的入主持會議，請政府各有關部門的負責人來這里講解農業政策、重要農產品市場信息的分析報告。會議的全過程進行電視直播，并公布會場的傳真機和電話號碼，任何人有問題都可以直接詢問，主持人會要求報告人進行現場解答。這樣，全國所有的農民都能通過電視直播，了解當年的農產品市場信息和政府的農業政策，不明白就問，很解決問題。
所以我認為政府轉變職能、觀念和行為，更好地為農民提供公共服務，是農業提高競爭力的一個非常重要的保障。在這方面，我們的政府顯然面臨著非常繁重的任務。因此有人說入世的挑戰與其說是對經營者的，不如說是對政府的。只有加快轉變政府的職能，才能使我國適應世貿組織規則的過程更短一些，使得農業提高競爭力的過程更快一點。
二、實行戰略性的結構調整是增強應對入世能力的根本途徑
1998年10月，黨的十五屆三中全會作出了《中共中央關于農業和農村若干重大問題的決定》。這個決定涉及的內容非常豐富，其中有一點和判斷當時的農產品供求關系直接有關。決定認為，糧食等主要農產品由過去的長期供給不足轉變為現在的總量大體平衡、豐年有余。這不僅是對農業、農村經濟發展階段的一個重要判斷，而且也是對整個國民經濟和社會發展階段的一個重要判斷。我國這樣一個人口眾多的大國，實現主要農產品從供不應求到總量大體平衡、豐年有余，是一個非常了不起的轉變。1998年底的中央農村工作會議依此指出，中國的農業、農村經濟發展進入了一個新的階段，就是農產品供求中的數量矛盾基本緩解了，下一步的發展要以質量和效益為中心，提高農業的綜合素質和農產品的競爭力。2000年年初召開的中央農村工作會議，進一步明確提出，農業、農村經濟發展新階段的中心任務是實行戰略性的結構調整。
戰略性結構調整和我們一直在說的農業、農村經濟結構調整有什么聯系和區別?我認為，以前進行的農業、農村經濟結構調整，是偏重于數量方面的結構調整；而這次提出的戰略性結構調整的基本著眼點在于優化品種，提高質量，從整體上提高農業的素質。這是個根本性的變化。這兩者也不能截然分開，戰略性的結構調整當然也包括數量調整在內。但之所以要提出戰略性的結構調整就是因為在新的階段，僅僅有數量性的結構調整是不夠的，因為數量性的調整盡管非常見效，可是余地也很有限。比如說，根據我國現在的糧食生產技術水平和各方面的管理水平來看，我國現在每畝播種面積的糧食產量是290公斤左右，我國糧食的總需求是4900-4950億公斤，在這樣的技術水平下要滿足需求，糧食的播種面積必須穩定在16.5—17億畝之間。如果糧食的播種面積低于16.5億畝，當年生產的糧食就滿足不了需求，就要挖庫存、進口，糧價就會明顯上漲。如果糧食的播種面積超過17億畝，當年生產的糧食就供過于求，就會出現過剩，糧價就會下跌。所以，正常情況下糧食的播種面積可以調整的最大范圍是5000萬畝左右。但是，能調的5000萬畝與17億畝的糧食總播種面積相比，只占3%左右，與我國23億畝的農作物總播種面積相比只占2.2%，能夠調整的余地很小，因為調大了，糧食又會出現新的不平衡。同時，農民還必須考慮調下來的地種什么，不然就沒有收入。從這幾年的情況看，北方很多糧田調減下來后，不少農民都種棉花。但棉花也有它的供求規律。現在我國棉花的總需求量是400萬噸左右，按目前的生產技術水平，有6000萬畝的種植面積就夠了。這幾年的實際情況是，棉花的價格大起大落。1998年國家規定每公斤皮棉的收購價是14元，價格太高了，所以紡織業沒有競爭力。因此，國務院t998年底了通知，從1999年開始放開棉花的流通和價格，結果棉花價格急劇下跌，很多主產棉區的棉花價格從上年的14元／公斤跌到1999年的7元／公斤。農民不滿意，2000年就少種，結果供不應求，棉價大漲到12元／公斤左右。這比種糧食劃算，所以2001年農民又開始大種棉花，棉花總播種面積7500萬畝，比正常的播種面積多出1500萬畝。結果，2001年的棉花總產量是520萬噸，比正常需求多出120萬噸，棉花的價格又回到了7元／公斤。可以判斷，2002年的棉花價格肯定又會漲，因為農民又會少種。所以，這里有一個很大的困難就是，你想多調減一點，但減下來的這些地干什么?還有一類調整，就是種蔬菜。據統計，現在全國的蔬菜種植面積約為2.5億畝，全國人民人均近0.2畝菜地，其中還有相當一部分是設施農業，是大棚，一年四季都可以種。2000年，我國蔬菜總產量達4.4億噸，約占全球蔬菜總產量的2／3。結果是相當多地區的蔬菜面積在增加，農民出售的蔬菜數量在增加，但蔬菜生產的收入卻不見增加，因為菜的價格在下降。因此，僅重視數量方面的調整，余地是很有限的，潤到一定的程度就調不動了，因為每一個品種都有它自身的供求規律。
但是，著眼于品質問題的戰略性結構調整就不同。比如，糧食播種面積還是16.5億畝，不增加也不減少。但在這16.5億畝的糧食播種面積上，每一寸土地都可以調整品種，淘汰市場不適銷的低劣品種，更換上受市場歡迎的優良品種，這樣的調整就不受數量的限制，而整個農業的效益卻大不一樣了。不僅種植業要進行這樣的調整，畜牧業、水產業、林果業等也必須進行這樣的調整。在多數農產品供過于求的背景下，農業的結構調整必須從追求產品數量的增長，轉向追求產品質量的提高。這樣，才能提高我國農產品的市場競爭力，這才是應對入世后新局面的根本途徑。也只有實現了這種轉變，才能在提高整個農業經濟效益的基礎上，繼續增加農民來自農業的收入。
三、關于現階段的農民收入
加入世貿組織對不同的地區、不同的行業、不同的產品、不同的人群所產生的影響是很不一樣的。當前必須考慮的一個很現實的問題，就是入世之后可能有相當一部分地區的農民就業和收入會受到影響。自1997年以來，農民的收入狀況總體上很不理想，一些傳統農區的純農戶還出現了持續的收入負增長。入世后這個局面會更嚴峻。但是，我認為，還是必須理性地分析現階段農民的收入增長問題。
當前制約農民收入增長的主要因素有兩大方面：
一是來自出售農產品的收入、來自農業的收入在減少。這是當前農民收入增長面臨的最大問題。1998年全國農民來自農業的收入比上年減少30多元，1999年又減少50多元，2000年繼續減少40多元，三年之中全國農民人均來自農業的收入減少了131元。2001年，由于糧價上漲，農民來自農業的收入有所增加，比上年增加了30元。也就是說，2001年農民來自農業的收入比1997年還少100元。這是農民收入為什么增長困難的一個重要原因。但這種狀況是與我國目前的發展階段聯系在一起的。說解決農民增收問題難度大，原因也是在這里。我國目前的社會發展處在一個什么樣的階段?這可以從各個角度去分析。江總書記在十五屆五中全會上講，到二十世紀末，我國已經在總體上實現了小康水平。在2001年的“七一”講話中，他又明確提出，我國已經進入了一個全面建設小康社會的階段。我覺得，這個階段的一大特點是居民的消費結構發生快速變化。在城鎮、在沿海發達地區，絕大部分居民已經進人小康，其中為數不少的人已經達到了相對富裕的水平。從居民尤其是城鎮居民的消費結構看，正在發生兩個明顯的規律性變化。一是居民的生活費開支中用于食品的開支明顯減少，即恩格爾系數下降。2001年城鎮居民的恩格爾系數已經低于38%，農民的恩格爾系數也已經低于48%。這是一個在現階段不以人的意志為轉移的變化。二是食品的收入彈性系數在明顯下降。1998年中央提出實行擴大內需的方針之后，采取了兩大措施，一是通過發行國債來帶動投資需求的增長，二是通過給公職人員增加工資來帶動居民消費需求的增長。這兩大措施在總體上都收到了明顯的效果，但也必須看到在拉動農產品市場方面的作用卻十分有限。我作了一個很粗略的分析，2000年城鎮居民人均可支配收入是6280元，比1996年增加了1441.1元，但2000年城鎮居民人均用于食品的開支，卻只比1996年增加了53.6元，如果以此直接計算城鎮居民的食品收入彈性系數，那只有0.04，也就是說，在這4年中，城鎮居民每增加1元錢的可支配收入，只有0.04元是花在增加食品的消費上。如果再算得細一點，就可以看到，盡管2000年城鎮居民人均的食品總開支比1996年增加了53.6元，但其中僅用于外出就餐的開支就增加了101.6元，此外還有煙、酒和飲料的開支增加了35.2元。結果是，城鎮居民人均用于購買糧食、油脂、肉禽及制品和干鮮蔬菜的開支，就不僅沒有增加，反而比4年前還減少了127.2元。最近，國家統計局公布的當今城鎮居民的六大消費熱點是住房、汽車、子女教育、外出旅游、網絡和通訊、服務業，顯然沒有農產品。現在很大的問題就是，城鎮居民的收入在增長，但他們的錢就是不往農產品上花。這對農民增加來自農業的收入當然就很困難了。因此我們說這是一個發展的階段性問題。這個階段是逾越不了的，只有繼續向前發展，讓城鎮居民的收入有更大的增長，才有可能使居民消費大量檔次更高的，以及經過加工的農產品，那時候農產品的市場才能繼續擴大，農民來自農業的收入才能繼續增長。
二是農民的就業極不充分。很多經濟學家對農民增收開出的方子都很一致，就是加快工業化，加快城鎮化。這無疑是很正確的。世界各國的發展規律都證明，只有減少農民才能富裕農民，而要減少農民就只有通過工業化、城鎮化。但我國現在所處的發展階段卻對大規模轉移農民也很不利。江總書記在十五屆五中全會的報告中講到，我國現在正處在工業化任務尚未完成，信息化時代已經到來的階段。有人把它概括為這是工業化和信息化并行的階段。這個階段可以刻畫出很多特點，但其中一個重要的特征就是，在這個階段資本和技術對勞動的替代趨勢越來越明顯。也就是同樣的投資所創造的就業崗位比以前要少得多。所以，我們這個特殊階段的工業化、城鎮化，對轉移農村人口來說，與先行發達國家在工業化初期的情況就很不相同。大量的就業崗位被高新技術的設備、儀器替代了，這對于大規模轉移農村人口在客觀上就帶來了一定的障礙。分析一下GDP增長結構就能看出，農業的比重逐年下降，占全社會50%的農業勞動力只創造GDP的15%，這是農民難以富裕的根本原因。因此農民必須往非農業部門轉移。但轉到什么部門、從事什么行業?當前的情況是，增長最快的行業主要是IT、網絡、通訊、金融等產業，它們對經濟增長的貢獻最顯著。但這些產業最大的特點是資金和技術的高度密集，資本的有機構成高，對從業人員的素質要求也高，農民即使有機會轉移出來也很難進入這類產業。鄉鎮企業的從業人員1996年達到1.35億，2001年降到不足1.3億，這也反映了市場和技術的變化。與1996年相比，2000年從事農林牧漁業的勞動力不僅沒有減少，反而還增加了537萬人。這表明，農業剩余勞動力無論是“離土不離鄉”的就地向農村非農產業轉移，還是向城鎮流動就業的轉移，都遇到了新的困難。因此，在目前這個階段如何促進農業剩余勞動力的轉移就業，需要研究許多新的課題。這并不是說農民沒法轉移了，而是真正要有新思路，要深化改革，一要堅持所有制結構的多樣化，二要堅持技術手段的多層次，三要大力促進服務業的發展。
改革20多年來，我們過去熟悉并且比較成功的農民增收的途徑，現在基本已經失效了。過去農民增收的途徑主要是三條，一是農業增產，增產就增收，20世紀80年代前半期就是這個狀況；二是農產品提價使農民增收，80年代后半期到90年代中期這個作用很明顯；三是發展農村非農產業、靠鄉鎮企業的發展帶動農民增收。過去的成功經驗現在都遇到了新情況。因此，2002年的中央農村工作會議指出，新階段農民增收要有新思路，要采取綜合性措施。朱總理在2001年人大的政府工作報告中講到，農民增收的根本性措施就是實行農業和農村經濟的戰略性結構調整，但也要抓好針對性強、見效快的其他措施。比如加大退耕還林的力度。實行退耕還林對那些生態脆弱地區、貧困地區農民的增收具有明顯作用，因為這個政策是國家出錢。每退耕還林1畝地，國家大約要補助200元錢，因此農民可以通過退耕還林直接增加收入。另一個措施就是加快推進稅費改革。安徽省稅費改革的試點搞了兩年多，總的來看效果很明顯。平均每個農民減負30多元，減幅大約為30%。農民要減負，同時要保證農村基層政權和基層組織的正常運行，要保證農村教育等社會事業的繼續發展。所以稅費改革只有實現這“三位一體”的目標才算真正成功。為此，中央財政對實行稅費改革的地方都增加了轉移支付資金。2002年中央決定把農村稅費改革的范圍再擴大16個省區市，這樣，加上已經實行改革的安徽和江蘇，全國就有18個省區市實行農村稅費改革。中央這幾年一直強調農民增收問題要加法、減法一起做，在農民增收困難的情況下，減負也等于是增加農民的實際收入。還有就是增加國家對農業、農村基礎設施建設的投入。2001年底中央經濟工作會議提出，國債投資要向農業、農村傾斜，尤其要用于農業、農村的中小型基礎設施建設，比如鄉村道路、人畜飲水工程、農村能源建設、草場圍欄等等。規模不大，但一是可以明顯改善農業農村的生產條件和生活條件，有利于降低農民的直接生產費用。二是可以吸引大量農民參與，使他們以勞務形式直接獲得一部分收入。
總的感覺是，農業在應對入世后挑戰的問題上，不能只看到農產品或農業這個產業可能受到的影響，更要看到農民在就業、收入方面可能受到的影響，否則內地尤其是糧棉主產區的農民就可能受到很大的壓力。