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［摘要］大慶油田自上世紀50年代末發現以來，累計生產原油20多億噸，在給國家貢獻了巨大的財富和能源支撐、帶動大慶社會經濟發展的同時，由石油開發引起的生態環境問題也日趨嚴重。因此，盡快健全生態環境補償機制，對大慶推進生態文明建設、推動資源型城市轉型發展具有十分重要的意義。

［關鍵詞］生態環境補償機制；油氣資源開發補償；礦山環境治理恢復基金；資源稅改革

一、油田開發帶來的生態環境問題

（一）流域水生態環境功能亟待恢復大慶市區無天然河流，自然泡沼較多。油田開發初期，全市共有天然湖泡208個（市區為153個），蓄水能力29億立方米，由于受油田開發影響，再加上氣候變化等因素，植被覆蓋面積減少，土壤沙化嚴重，部分水體蓄水下降甚至枯竭，湖泡個數已減少到192個，蓄水能力降低為19.7億立方米。在油田開發過程中，非正常作業及開采狀態下的事故污水和開采區域地表徑流進入天然水體造成環境有機污染。從2017年12月份大慶水質監測分析情況看，大龍虎泡、前進水源、西水源、杏二水源等四個集中飲用水源水質超標，超標項目為化學需氧量、總磷量、鐵、錳和氨氮。

（二）油田開發區地下水資源面臨枯竭危險在鉆探及開采過程中，為了保證油田生產需要，造成區域地下水局部超量開采，地下水位下降加劇。開采高峰期時，地下水層從58米下降到28米，全市東部、西部形成地下水漏斗面積高達4000平方公里。90年代后經過治理和恢復，漏斗面積雖然縮小到3500平方公里，但問題仍然較突出。同時石油勘探開發中注水開發技術的應用和注水量的增加，個別套管腐蝕斷裂，造成與新地區地下水尤其是層潛水水質發生變化，高錳酸鹽指數、氨氮等指標超過地下水標準。

（三）地表植被生態遭到嚴重破壞據統計，全市油氣井總數超過10萬口，每口占地1200m2，注水井占地600m2，再加上大量的油田道路、管網、站場建設，導致原本豐盛的草原-水系-濕地系統支離破碎、植被退化，加劇了水土流失和土壤侵蝕。全市沙化地面積已達70萬公頃，占總土地面積的33%，鹽堿化土地面積達25.4萬公頃，占總土地面積的12%，土壤肥力降低，黑土層逐年變薄。

（四）區域大氣環境特征污染突出經過多年的綜合治理，我市環境空氣質量總體上逐年改善，但由于油田礦區特點，仍然存在特征有機物污染問題。（五）石油石化企業集中區周邊人居環境風險較大在油田開發建設的同時，大慶相繼配套建設了石化公司、煉化公司等石油化工產業項目。由于歷史原因，這些重點石油石化企業周邊分布一定數量的居民區，隨著裝置不斷擴能和增加，空間結構性環境問題愈發嚴重。雖然經過區域綜合治理，但問題仍然顯現，成為危害居民健康和安全的突出問題。

二、大慶建立油氣資源開發生態環境補償機制的必要性和可行性

（一）必要性1.大慶改善區域生態環境的迫切需要。油田開發建設以來，為了國家發展需要，大慶無償或廉價提供了大量礦產資源，作出了巨大貢獻和犧牲，致使生態環境遭到破壞，迫切需要通過建立生態補償機制，解決突出的生態問題。2.充分把握國務院通報表彰政策機遇，在老工業基地振興有關重大政策方面先行先試。《國務院關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（國發〔2014〕28號）提出，“在東北地區啟動資源型城市可持續發展試點，健全資源開發補償機制和利益分配共享機制”。2018年國務院對我市的通報表彰，明確給予“優先支持在老工業基地振興有關重大改革和重大政策方面先行先試”的激勵政策。建立油氣資源開發生態環境補償機制，是我市在重大政策方面先行先試的一項具有創新性和突破性的具體實踐。3.解決大慶地企雙方生態環境保護投入不足的有效途徑。2015年以來，大慶油田原油產量逐年調減，原油油價雖有回升趨勢但仍處于低位徘徊，加之油氣開采成本上升等因素影響，大慶油田公司經營效益明顯降低，繼續加大環境保護投入力度面臨較大壓力；地方接續產業整體仍處于培育期，財政增收潛力有限，保工資、保運轉、保民生等剛性支出基數較大且逐年增加，在生態環境治理方面的資金投入非常有限。建立油氣資源開發生態環境補償機制，加強生態環境治理和修復的資金投入保障，是基于大慶市情的現實需要，更是最佳選擇。

（二）可行性1.有國家和省級層面的法律法規和政策依據可以支撐。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》規定，國家用財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊等地區的水環境生態保護補償機制。2010年修訂《中華人民共和國水土保持法》規定，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定，“國家建立、健全生態保護補償制度，加大對生態保護地區的財政轉移支付力度”。2016年國務院辦公廳印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出“不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍”。2010年我省修訂的《黑龍江省油氣田勘探開發環境保護條例》規定，油氣勘探開發企業應對勘探開發造成的生態破壞進行恢復，并且恢復費用由油氣企業承擔，可在成本中列支，專款專用。2017年國務院辦公廳印發《礦產資源權益金制度改革方案》提出，“將現行管理方式不一、審批動用程序復雜的礦山環境治理恢復保證金，調整為管理規范、責權統一、使用便利的礦山環境治理恢復基金，由礦山企業單設會計科目，按照銷售收入的一定比例計提，計入企業成本，由企業統籌用于開展礦山環境保護和綜合治理”。2.有外省市的經驗做法可以充分借鑒。一是山西省：2007年出臺了《山西省煤炭可持續發展基金征收使用管理實施辦法（試行）》，規定基金的繳納人為本省行政區域內從事原煤開采的單位和個人，征收標準為動力煤5—15元/噸、無煙煤10—20元/噸、焦煤15—20元/噸，并根據礦井的核定產能設置了1.0—2.0的調節系數。2008年山西省晉中市印發了《晉中市煤炭可持續發展基金安排使用管理實施細則》，明確本市基金的使用主體是晉中市人民政府，主要用于企業無法解決的跨區域生態環境治理、支持資源型城市轉型和重點接替產業發展、因采煤引發的其他社會性問題，原則上按50％、30%、20%的比例安排。二是徐州市：2010年印發了《徐州市煤炭企業可持續發展準備金征收使用管理辦法》，規定可持續發展準備金的征收范圍是徐州轄區內的煤炭開采企業，征收標準按照稅前每噸煤20元提取。準備金的使用主體是徐州市人民政府與煤礦開采企業，雙方按照5:5比例共享。徐州市政府征收的準備金，主要用于生態環境治理修復和礦區道路等基礎設施建設；煤炭企業管理的準備金，主要用于發展接續替代產業和解決企業歷史遺留問題。三是2017年遼寧省、河北省等省相繼出臺了《遼寧省礦產資源權益金制度改革實施方案》和《關于貫徹落實國務院〈礦產資源權益金制度改革方案〉的實施意見》，要求建立礦山環境治理恢復基金。

三、大慶建立生態環境補償機制的路徑

（一）從油氣生產企業收取資金建立生態環境補償金1.資金籌集方式。鑒于國際原油價格每天每年都在波動，石油天然氣開采企業每年盈余不固定，建議計征標準采取浮動標準。[1]初步考慮可以采取兩種方式：一是從價計征，[2]按照企業當年實現銷售收入的0.3%—1%計提。當油價低于55美元/桶時，收取銷售收入的0.3%；當油價高于70美元/桶時，收取銷售收入的0.5%，2018年原油平均價格為71美元/桶，大慶油田銷售收入約為1000億元，當年大約提取金額為5億元；當油價高于99美元/桶時，收取銷售收入的1%；二是從量計征，按照企業當年實際開采石油量，以每噸8—30元標準計提。油氣生產企業繳納的補償金，全額計入企業當期生產成本，在所得稅前列支。2.使用方式和范圍。大慶市政府與油氣生產企業按5：5比例共享生態補償金。補償金主要用于生態環境治理和發展接續替代產業。生態環境治理主要包括：水系破壞、水資源損失、水體污染、大氣污染、植被破壞、水土流失、生態退化、土地破壞，以及沉陷引起的地質災害等。發展接續替代產業主要包括：符合國家產業政策且市里重點發展的石化產業、汽車制造、農產品加工、新能源、新材料、現代服務業等“十大產業板塊”。3.監督管理。市政府和油氣生產企業享有的補償金，分別嚴格執行市政府和企業財務收支管理相關規定，確保專款專用、規范使用、信息公開，主動接受相關單位和部門監督。（二）建立油區環境治理恢復基金根據2017年國務院辦公廳印發的《礦產資源權益金制度改革方案》（國發〔2017〕29號）要求，建立油區環境治理恢復基金，由大慶油田公司單設會計科目，按照銷售收入的一定比例計提，計入企業成本，由企業統籌用于開展礦山環境保護和綜合治理。

（三）爭取中央財政轉移支付建立生態環境補償金[3]中央財政對我市轉移支付額度，可以參照近10年我市政府及油田公司年均投入總額且考慮一定增長比例確定。資金使用由市政府統籌安排，納入年度投資計劃和財政預算，按規定專款專用。

（四）通過共享地方資源稅建立生態環境補償金目前除海洋開采的石油、天然氣資源稅上繳中央外，其余資源稅都歸地方。根據2016年《黑龍江省稅收收入分享改革實施方案》規定，目前我市開采的石油、天然氣資源稅100%上繳省里。2013年國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020）》提出“合理調整礦產資源有償收入中央和地方的分配比例關系，推進資源稅改革，完善計征方式，促進資源開發收益向資源型城市傾斜”。目前，中央正在進行修改資源稅法，建議國家、黑龍江省調整省、市資源稅分享比例。目前，新疆自治區油氣資源稅省市分配比例為75:25。建議黑龍江省與大慶市按照8:2的比例分成資源稅，用于建立生態補償金。

〔參考文獻〕

[1]魏家蒙，蔡陪峰.油氣資源領域權益金制度改革極其影響[J].宏觀經濟管理，2019，（04）:85-90.

[2]尹春榮.油氣資源開發的生態補償機制研究———以東營為例[D]，山東師范大學，2008.

[3]厲樺楠.我國能源資源開發補償機制構建———以油氣資源為例[J].齊魯學刊，2019，（02）:113-118.

作者：劉新宇 郭振東 張彪 單位：大慶市發改委社會發展研究所