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一、種苗補(bǔ)助

在全國政策文件中有8份文件是專門針對(duì)退耕還林補(bǔ)助中的糧食補(bǔ)助和補(bǔ)助現(xiàn)金等方面的，占到17.78%，表明國家退耕還林政策非常注重補(bǔ)助問題，因?yàn)檠a(bǔ)助是農(nóng)民失去耕地后國家補(bǔ)償給他們的主要經(jīng)濟(jì)支撐，不能因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境退耕，使得農(nóng)民陷入生活困難的地步。補(bǔ)助的發(fā)放直接關(guān)乎著退耕還林工程能否順利開展和實(shí)施，以及農(nóng)民退耕還林的積極性和退耕還林工程實(shí)施的成敗。

二、種苗管理

國家在2001年出臺(tái)了專門針對(duì)種苗的管理辦法，即國家林業(yè)局的《退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法(試行)》。1、加強(qiáng)退耕還林還草的種苗基地建設(shè)，做好種苗生產(chǎn)和供應(yīng)工作。2、加強(qiáng)種子、苗木檢驗(yàn)檢疫工作3、加強(qiáng)種苗調(diào)劑，調(diào)運(yùn)等工作4、加強(qiáng)種苗市場(chǎng)行政執(zhí)法力度“種苗”關(guān)鍵詞在全國政策文件中，有15項(xiàng)涉及到，占到33.3%。關(guān)鍵詞的相關(guān)性分別為2000年的3%、3.6%；2001年2.6%、6.6%；2002年的2.7%、2.6%、3.9%和3.7%；2003年的2.3%、2.9%和3.1%；2005年的2.7%；2007年的2.2%。由此可以發(fā)現(xiàn)“種苗”的關(guān)注度經(jīng)歷了由高到低再到高再到低的過程，表明了在退耕還林工程實(shí)施初期和中期對(duì)種苗問題的高度關(guān)注，這事因?yàn)樵诔跗冢N苗的供應(yīng)和質(zhì)量直接關(guān)乎退耕還林工程實(shí)施的成敗，是影響工程質(zhì)量和效果的最直接因素；到了中期，2002年在全國范圍全面實(shí)施退耕還林，在這一年就有5個(gè)的政策文件中都提到了種苗問題，退耕還林在全國開展開來，國家以明確的種苗政策作出管理規(guī)定，能夠有效保障退耕還林的順利實(shí)施；從2004年《國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林成果鞏固工作的通知》開始，退耕還林進(jìn)入了成果鞏固期，在這個(gè)時(shí)期種苗問題不再是主要問題，因?yàn)榻?jīng)過前幾年的發(fā)展，種苗的生產(chǎn)、供應(yīng)、管理等已相對(duì)成熟穩(wěn)定，而成果鞏固成為了主要問題。

三、監(jiān)督和檢查

（一）強(qiáng)化和規(guī)范工程實(shí)施的管理，強(qiáng)化檢查監(jiān)督和實(shí)績(jī)考核，對(duì)工作進(jìn)行檢查、核查和稽查。

（二）實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金、糧食、責(zé)任五到省。通過自查、抽查、核查，認(rèn)真落實(shí)驗(yàn)收工作。2001年國家林業(yè)局通知，要求全國開展退耕還林工程建設(shè)省級(jí)復(fù)查工作，并于2001年11月26日了《退耕還林工程建設(shè)檢查驗(yàn)收辦法》，詳細(xì)規(guī)定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、縣級(jí)檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)和國家級(jí)檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。從2002年起，國家林業(yè)局在開展退耕還林造林實(shí)績(jī)核查工作的同時(shí)，決定開展退耕還林管理實(shí)績(jī)檢查工作。為提高退耕還林工程管理水平、確保國家政策兌現(xiàn)到位國家林業(yè)局于2003年1月31日通知要求做好退耕還林工程檔案工作。為加強(qiáng)和規(guī)范退耕還林工程管理，國家林業(yè)局《退耕還林工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定（試行）》。為了及時(shí)、準(zhǔn)確地反映退耕還林工程對(duì)生態(tài)狀況變化及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的影響，科學(xué)、全面地評(píng)價(jià)工程建設(shè)成效，國家林業(yè)局于2004年3月26日通知要求做好退耕還林工程效益監(jiān)測(cè)工作。2006年開展了退耕還林還草核查工作。2007年開展了退耕還林自查整改工作。2008年開展了退耕還林工程管理實(shí)績(jī)核查工作和退耕還林階段驗(yàn)收工作。有全國政策文件中有11個(gè)文件是專門針對(duì)退耕還林監(jiān)督檢查方面的，占到24.4%。對(duì)“監(jiān)督”或“檢查”，這個(gè)關(guān)鍵詞的每一年份的相關(guān)性取平均值，則為2000年的2.7%；2001年的2.3%；2002年的3.2%；2003年的2.8%；2004年的2.73%；2005年的2.83%；2007年的2.78%；2008年的2.94%。由此表明，“監(jiān)督”或“檢查”的關(guān)鍵詞出現(xiàn)的概率大致相同，它們之間相差不大，并且由于2006年的政策是關(guān)于退耕還林還草的核查工作，核查和檢查意思相近，所以在每一年的全國政策文件中都會(huì)提及“監(jiān)督”或“檢查”問題，表明國家重視對(duì)退耕還林工作的監(jiān)督和檢查，因?yàn)檫@種措施能夠保證切實(shí)的了解退耕還林工作的進(jìn)展情況和出現(xiàn)的問題，并在問題出現(xiàn)之前有效防止問題的發(fā)生，和在問題出現(xiàn)之后有效的解決問題。

四、鞏固成果

（一）落實(shí)退耕還林各項(xiàng)配套措施1.退耕地還林的農(nóng)業(yè)稅征收減免政策2.生態(tài)移民、封山綠化3.開展農(nóng)村能源建設(shè)4.封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)5.加強(qiáng)川地、緩坡耕地的農(nóng)田基本建設(shè)6.調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

（二）林權(quán)登記

（三）退耕還林培訓(xùn)國家林業(yè)局于2002年1月30日了《國家林業(yè)局關(guān)于做好2002年退耕還林工作的通知》，在該通知中首次提到退耕還林建設(shè)成果的鞏固問題。2004年8月20日，國家林業(yè)局《國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林成果鞏固工作的通知》，表明此時(shí)，退耕還林工程的重心逐漸轉(zhuǎn)移到了鞏固成果方面，因?yàn)榻刂镣ㄖ獣r(shí)間，退耕還林已完成工程建設(shè)2.27億畝，如何確保質(zhì)量和最大限度地發(fā)揮生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益，成為一個(gè)十分艱巨的任務(wù)和重點(diǎn)。2005年《國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加大退耕還林工程有關(guān)問題查處力度，切實(shí)鞏固退耕還林成果的緊急通知》中首次提到“要把退耕還林工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到成果鞏固上來”。因?yàn)橥ㄟ^退耕還林工程的實(shí)施，造林地面積大量增加，有的已經(jīng)郁閉成林并開始發(fā)揮其應(yīng)有的效益，所以當(dāng)前和今后的一項(xiàng)重要任務(wù)就是確保已有的退耕還林成果得到鞏固。2005年國務(wù)院《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)搞好“五個(gè)結(jié)合”進(jìn)一步鞏固退耕還林成果的通知》，將成果鞏固工作推向一個(gè)新的高潮。“五個(gè)結(jié)合”，即把退耕還林與基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、封山禁牧舍飼等配套保障措施結(jié)合起來。實(shí)質(zhì)上都是關(guān)于退耕還林的各項(xiàng)配套措施，而配套措施的完善可以確保退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到有效解決為確保退耕還林成果切實(shí)得到鞏固、確保退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到有效解決，2007年8月9日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)〔2007〕25號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），并研究制定了《鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金使用和管理辦法》。中央財(cái)政在一定時(shí)期內(nèi)安排的專項(xiàng)用于鞏固退耕還林成果、解決退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的資金，由此表明中央不僅從政策上，而且從財(cái)政上，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到鞏固成果和解決農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的問題上。2007國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，該通知首次從國務(wù)院的高度將退耕還林的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇_保退耕還林成果切實(shí)得到鞏固和確保退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到有效解決在全國政策文件中有16項(xiàng)文件提及“成果鞏固”這個(gè)問題，占35.56%，表面了國家政策對(duì)退耕還林成果鞏固的重視。“鞏固”這個(gè)關(guān)鍵詞的每一年份的相關(guān)性取平均值，則2002年為2.3%；2003年為2.45%；2004年為3%；2005年為3%；2007年為3.3%，2008年為2.95%。由此可以看出“鞏固”這個(gè)關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率是越來越高的，特別是在2004年,2005年和2007年達(dá)到了最高的3%，這事因?yàn)閲艺邚?004年開始逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到了退耕還林的成果鞏固，并在2007年正式將退耕還林工作的任務(wù)和目標(biāo)確定為成果鞏固，并進(jìn)而解決農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的問題。

五、結(jié)論

由上述論述，退耕還林可以分為四個(gè)階段：第一階段：從1999年到2002年，為試點(diǎn)階段第二階段：從2002年到2004年，為全面實(shí)施階段第三階段：從2004年到2007年，為逐漸調(diào)整階段第四階段：從2007年到現(xiàn)在，為鞏固成果階段這四個(gè)階段的分界點(diǎn)的年份為1999年、2002年、2004年、2007年：1999年退耕還林試點(diǎn)實(shí)施；2002年退耕還林正式全面啟動(dòng)；2004年補(bǔ)助的糧食原則上改為現(xiàn)金補(bǔ)助，以及此時(shí)退耕還林工程的重心逐漸轉(zhuǎn)移到了鞏固成果方面；2007年從試點(diǎn)開始的退耕還林生態(tài)林補(bǔ)助8年的期限即將到期，此時(shí)國家政策，對(duì)退耕還林農(nóng)戶繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)助，以及首次從國務(wù)院的高度將退耕還林的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇_保退耕還林成果切實(shí)得到鞏固和確保退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到有效解決。

作者：陳永勝 單位：中南民族大學(xué)