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一、何為“審計疲勞”

“審美疲勞”原本是美學術語。具體表現為對審美對象的興奮減弱,不再產生較強的美感,甚至對對象表示厭棄,現指在生活中對任何人或任何事物失去興趣,甚至產生厭煩、厭倦或麻木不仁的感覺。本文借鑒這一美學術語,提出“審計疲勞”這一概念。

所謂“審計疲勞”,是指審計主體(審計機關)、審計客體(被審計對象)及審計委托人(各級政府),對審計的關注或者興奮減弱,甚至對審計產生厭煩、厭倦、抵制或麻木不仁的感覺。因為審計年復一年地重復著“同樣的故事”,審計委托人漸漸對審計的重要性產生動搖,審計主體對審計漸漸失去信心,審計客體漸漸體會到審計“就那么回事”。這就有可能導致一種可怕后果,演變成一種惡性循環:審計主體因審計的作用得不到體現而喪失信心、收斂了激情,導致審計手段、審計技術的鈍化,因為當審計稱為一種“應景”式的工具時,審計也就不需花太多氣力了;審計客體因審計“無關痛癢”,產生應付、甚至抵制情緒;審計委托人因審計起不了發現、預防和抵制作用,漸漸對審計失去了信任,審計“邊緣化”就勢所難免。

二、導致“審計疲勞”的原因

“審計疲勞”導致的后果將是十分可怕、令審計人倍感尷尬的?？傮w上來說,“審計疲勞”主要表現在審計過程、審計結果、審計處理方面出現“疲勞”:審計過程例行公事,審計結果雷同劃一,審計處理隔靴搔癢,抓不到痛處。這種狀況,主要是由以下原因導致的。

(一)審計的獨立性得不到保證。獨立審計原則是《憲法》和《審計法》確定的審計監督的一項基本原則。隨著經濟的發展,這種體制存在的矛盾也越來越突出。一是現行的管理體制使地方審計機關帶有很強的政府內部審計性質;二是上級審計機關安排的行業審計外,地方審計機關有很大一部分審計業務受地方政府的左右;三是地方審計機關審計經費不能得到保證;四是地方審計機關負責人的任免基本上受地方政府的控制;五是現行的審計雙重領導體制使審計機關在審計執法時不同程度的受到上層主觀意志的支配和左右。

審計獨立性得不到保證,勢必使審計主體(受托人)在行使審計監督職能時,監督難以深入,處理做不到“鐵心硬手”,其結果只能是你好、我好、大家好,審計的嚴肅性得不到保證。

(二)審計監督范圍已不適應經濟發展的需要。審計監督范圍主要解決哪些單位或事項是審計機關應當進行審計監督的。在一些非國有經濟中仍然有國有資產,也在享受稅收優惠、使用國有銀行的貸款、享受國家的政策優惠等。這些企業和單位應當對國家負有相應的經濟責任,作為國家審計機關應當對其進行審計,以維護國家作為出資者的權益。

(三)審計強制措施弱化。由于沒有明確法律規定或法律規定在實際執行上缺乏可操作性,造成審計人員在審計中針對一些具體情況無法做出及時處理,使工作陷入被動,導致一些審計線索無果而終,國家審計的權威沒有得到應有的體現。

(四)基層審計機關的現狀不適應形勢發展的要求。因為審計內外部環境的發展變化,審計機關工作經費“瓶頸”制約、審計對象“缺失”、審計人員知識結構、年齡構成、技能水平等已經嚴重不適應經濟社會發展對審計工作的要求,不能較好地行使、發揮審計“免疫系統”功能作用。(1)基層審計機關“官多兵少”,結構失衡;(2)人員流動“進多出少”,比例失調;(3)審計資源“僧多粥少”,機制失靈;(4)審計經費“取多予少”,運轉失重。

三、消除“審計疲勞”,促進審計事業科學發展

如前所述,“審計疲勞”已成為制約審計事業科學發展的關鍵因素,造成這一現象,既有體制、機制原因,也有審計機關內部的因素。不進行“傷筋動骨”式的改革,就難以消除“審計疲勞”,促進審計事業科學、協調發展。

(一)對審計管理體系實行“破冰”式的改革探索。現行的審計管理體制說到底就是政府內部審計,即政府“自己審自己”。最高審計機關國際組織根據各國情況和審計監督的需要,在1997年《利馬宣言》中,將審計機關的獨立性表述為組織的獨立性、組織成員的獨立性、審計經費的獨立性。世界上的審計管理體制大體上有三種,即隸屬于議會,獨立于行政、立法、司法機關之外,隸屬于政府。目前,我國理論界對審計管理體制的改革方向有兩種傾向性意見,一是主張審計機關受人大委托,依法審計政府;二是主張實行審計機關垂直管理。根據我國的實際,筆者認為,在各級人大尚算不上強勢部門的情況下,審計機關管理體制最理想的模式應該是省以下實行垂直管理,這樣就有利于從組織、人員、經費上保證審計人員的獨立性。當然,憲法對審計管理體制的規定,使得任何對審計管理體制的理論研究成為紙上談兵,更別說在這方面進行實踐探索。但筆者認為,綜觀改革開放30年來的實踐,理論上的滯后、法律上的禁錮,向來就沒有、也不能成為制約不斷創新的障礙,如農村聯產承包、社會主義市場經濟理論的提出等等,都是先有實踐,再有理論,最后從法律上予以明確。因此,我們建議以保障獨立性為改革前提,以促進審計事業科學發展為目的,可就現行審計管理體制在個別地區、個別部門積極進行垂直管理探索性改革與試點,在實踐中不斷總結和積累經驗,對的就堅持、推廣,并從理論、法律上加以論證、明確,錯的就改正。這樣,一旦審計機關的獨立性得到保障,審計的權威性就更強,影響和制約審計事業科學發展的執法環境不優、審計經費得不到保障等問題就能從根本上得到改變,審計機關就可以在經濟領域和反腐敗領域具有更多的作為。

(二)對審計范圍作出科學的補充。隨著社會主義市場經濟的不斷完善,傳統意義上的國家審計對象的萎縮已成為不爭的事實。對國家審計的范圍作出科學的補充不僅必須,而且緊迫。建議從資金受益者和稅務形成角度對審計范圍作出科學補充。根據這一思路,筆者認為,從理論上說,凡是在中國境內從事生產經營活動的企業都應納入審計范圍,只要它接受了國有銀行的貸款支持,只要它根據規定應照章納稅。目前,應將國家控股的單位、使用國有銀行資金的單位、接受國家財政撥款或資助的單位、國家給予擔保的企業、屬于國有企業或國有資產的企業進行再投資的單位等納入審計范圍。

(三)大力加強審計機關建設,夯實審計事業科學發展的基石。加強審計機關“人、法、技”建設,是消除“審計疲勞”,實現審計事業科學發展的重要基礎。按照科學發展觀的要求,筆者認為,大力加強審計機關建設,應著重從以下方面入手:

第一,強化干部隊伍建設,實現單一型人才隊伍向復合型人才的轉變。就審計機關內部來說,加強對干部隊伍的培訓教育歷來被當作強化干部隊伍建設的重要途徑。但是以往的培訓教育未能按照“缺什么補什么”的原則進行,而是“就地取材”,按照“有什么再補什么”的原則進行,如我們經常熱衷的財務、會計培訓。而我們的現狀是財務、會計人員相對不短缺,缺乏的是工程、計算機審計人員,更缺既懂財務收支審計,又懂工程審計、計算機審計的人員。特別缺乏既有專業知識又有宏觀分析能力的復合型人才。為此,今后的干部隊伍培訓要著重在培養審計復合型人才方面花精力、花氣力,努力實現單一型人才隊伍向復合型人才隊伍的轉變。

第二,強化審計法治化建設,實現審計人員從法律素質的提高向法律素質的增強轉變。審計機關法律人才缺乏,高素質的法律人才就更是鳳毛麟角。審計機關法治化建設是一項系統工程,包括健全的法律法規體系、完善的審計準則體系等。就審計機關內部來說,強化法治化建設,更迫切的是強化審計人員的法律素質教育。我們熱衷的“普法”教育,缺乏針對性,效果也乏善可陳。必須根據審計工作的需要和審計工作特點,對審計法律和規章、行政法律法規、與審計工作密切相關的財經法律等的學習和培訓,做出科學、系統、長遠的安排,實現審計人員從法律素質的提高向法律素質的增強轉變。

第三,加強信息化建設,實現由手工審計向信息化審計的轉變。審計的根本出路在于信息化。當前,影響審計信息化建設主要有三個因素,即人才瓶頸、資金制約和工作中的短視行為。要從事關審計事業長遠發展、科學發展的高度,多方贏得理解和支持,加快人才引進和儲備,加速資金的積聚和投入,積小成多、聚沙成塔,盡快啟動、加速推進審計信息化建設,通過不懈的持續努力,實現由手工審計向信息化審計的轉變。

第四,加強審計文化建設,實現只有“大眾文化”向既有“大眾文化”更有行業文化的轉變。審計文化是一個集合,它是國家審計整體素質的一種外在反映。審計文化的形成既能夠在審計自身機體內創造良好的氣氛,從觀念、精神和意識方面調動審計人員的工作積極性和忠誠心,使國家審計具有一種不斷創新的能力和凝聚力,又能夠樹立良好的外部形象,為審計機關的生存和發展創造適宜的環境,表現出蓬勃的生命力。審計機關必須高度重視審計文化建設,通過加強對干部隊伍的理想信念、職業道德、價值取向、興趣品味、廉政操守等的教育和引導,在審計機關全力營造獨立、依法、公正、進取、奉獻的審計文化氛圍。

審計在促進經濟社會科學發展中所起的作用,決定了審計只能加強不能削弱。消除“審計疲勞”需進行“傷筋動骨”式的改革,任何修修補補式的“矯正”都于事無補、于事業無大益。