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從世界范圍看，績效審計已經成為大部分國家政府審計的主流，許多國家已經制定了專門的績效審計制度。有代表性的國家有美國、英國、加拿大、澳大利亞、德國、瑞典、挪威、荷蘭、意大利、巴基斯坦、印度、新加坡、馬來西亞等國家。美國審計總署對聯邦政府財務活動的審計只占目前工作量的15%，大部分工作是對聯邦政府進行業績審核、項目評估、編纂分析等。澳大利亞績效審計占政府審計工作量的50%以上，而瑞典和日本則占40%以上，英國占35%以上。

我國績效審計起步較晚，1991年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務審計同時，逐步向檢查有關內部控制制度和效益審計方面延伸”。這是我國政府部門首次提出績效審計的概念。進入上世紀90年代中期，在傳統的財政財務收支審計中體現績效審計思想的黨政領導干部經濟責任審計和專項資金審計得到發展。黨政領導經濟責任審計，既包括合規、合法性審查；又包括對黨政領導任期內經濟性、效率性和效果性進行評價。專項資金審計，一方面要求檢查財政資金支出的合法性、真實性；另一方面也包括對專項資金使用效果進行評價。例如審計署組織的退耕還林還草試點工程資金審計，一方面監督退耕還林還草專項資金的合法合規使用；另一方面也對退耕還林還草資金的使用效果進行審計。

我國審計署于2003年制定了《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》，該規劃提出：“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐步加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。”我國政府審計準則制定的法律依據是《中華人民共和國審計法》。《審計法》對審計監督的原則，審計機關和審計人員，審計機關職責、權限和程序等作了規定。《中國國家審計基本準則》在審計機關及其人員應當具備的資格條件和職業要求，以及作業準則，報告準則，處理、處罰準則方面，將《審計法》的內容具體化。我國最早制定法規并開始實施績效審計的深圳市，于2001年通過市人大立法出臺了《深圳經濟特區審計監督條例》，該條例規定：“審計機關應當加強對本級各部門的績效審計工作。審計機關應當在每年第四季度向本級政府和上一級審計機關提出績效審計報告，并受本級政府委托，向本級人大常委會報告績效審計工作情況。”2002年深圳市審計局首次開展對市衛生系統醫療設備采購及大型醫療設備使用和管理情況的績效審計試點，2003年在試點的基礎上，拓寬了審計領域，增加到對深圳市海上田園風光旅游區、深圳經濟特區污水處理廠、深圳市經濟合作發展基金、深圳市福利彩票公益金4個項目的績效審計，得到了市委、市人大、市政府的高度重視，引起了社會的強烈反響。2004年，深圳市審計局的績效審計項目增加到了8項，包括：深圳大學城、市城管局下屬13家市政公園建設及管養情況、城市生活垃圾無害化處理、市東胡醫院建設、大沙河整治工程、市客貨運場站建設及運營、市科技三項經費、市環保局部門預算。中國審計學會、廣東省審計廳分別在深圳召開了績效審計研討會和現場會，對深圳市開展績效審計工作情況給予充分的肯定和高度評價，有關專家稱之為是中國績效審計的開端。

隨著我國財政體制改革的深化，加強財政資金管理，提高財政資金綜合績效成為我國財政管理和改革的重要目標。由于我國績效審計處于起步階段，尚未形成具有中國特色的審計模式。因此，探索我國政府績效審計模式，對于促進適合中國國情的政府績效審計制度的建立具有重要意義。本文結合我國實際，尤其是深圳政府績效審計的實踐，就我國政府績效審計模式進行探討。

國家審計署與政府的經濟、效率和效果密切相關。國家審計署的大部分工作應該是項目評估、政策分析等，這些工作的內容涉及廣泛的政府項目和行動，其中既包括國內的，也包括國外的。而財務收支審計，這樣的事后審計應該占很少的部分。

一、績效審計目標：業績審核、項目評估、促進管理

國家審計署實施的國家審計，不應該只關注財政資金是否適當使用的問題，而是更應該擴展到了政府項目和政策是否達到了他們的目標，滿足了社會的需要。國家審計關注的是部門和機構使用納稅人的錢的結果。國家審計是政府運作的真實和透明的信息披露的有力保證，國家審計還可以減少在公共部門發生的失誤。

國家審計結果的公開報告是至關重要的，報告除了指出政府失誤的地方之外，還報告政府運作良好的項目和政策，并說明有關的進展和提高。國家審計應該向立法機構和在促使政府更好工作方面起主導作用的組織提出建議，建議的內容包括更新最佳實務和合并或淘汰不必要的項目。

公眾應該得到政府運作的全面信息，從費用到政策制定。要評估納稅人的錢花得是否有效。國家審計不僅僅局限于政府部門的財務收支狀況，而且對其組織和其他系統管理活動的效益做出評價并提出改進建議，因而績效審計可以為政府和人大的財政預算和決算的審批提供決策依據，為提高財政資金最大使用效益發揮作用。

因此，政府績效審計的目標是：通過審計，對被審計單位履行職責時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度（或利用資源的經濟性、效率性和效果性）進行審核評估，確定其是否進行了有效管理（經營），資金使用是否得當，政府項目和政策是否達到了目標，滿足了社會需求。

政府績效審計首要任務就是提高政府的工作績效，保證政府盡到對國家和人民應盡的責任。政府績效審計是從第三者的角度，向有關利害關系人提供經濟責任履行情況的信息。同時通過審計，揭露其管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產流失問題，提出改進建議，促進改進管理，改善服務質量，完善法制建設，提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產安全，更好地實現政府的績效目標。

二、審計范圍：經濟性、效率性和效果性

政府績效審計工作主要是就行政部門財力、人力、物力和時間資源使用的經濟性和效率、效果進行審計。

政府績效審計的范圍是根據審計目標確定的。政府績效審計范圍包括對政府組織、項目、活動或職能的經濟性、效率性、效果性進行客觀和系統的檢查。所謂經濟性，是指以最低費用取得一定質量的資源，即支出是否節約。主要審查和評價政府投入的各種資源是否得到經濟合理的利用；效率性，是指以一定的投入取得最大的產出或以最小的投入取得一定的產出，即支出是否講究效率；效果性，是指在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果。在審計一個具體目標時，既要從一個審計對象的角度看問題，又要從整體上全局上去看問題；既包括直接的經濟效益，又包括與此相聯系的社會效益。

我國政府管理在相當程度上存在著無效的管理成本、運行成本和決策成本。我國是目前世界上政府成本比較高的國家，但效率卻是比較低的國家。而要控制政府成本就需要引進市場機制和改革公共財政體制。公眾需要一個成本最小化的政府，或者最大限度地控制政府成本。在社會總成果一定的情況下，政府成本越大，政府政績就越小，政府就是低效率的；政府成本越小，政府政績就越大，政府就是高效率的。

國家審計應該審計政府各部門預算執行情況。協助監督政府撥款項目的執行情況。向人大報告的資金是如何管理、如何使用的。還應該指出政府現行項目中哪些風險比較大，哪些容易產生腐敗，哪些是低效的或無效的，以提醒特別注意。審計政府各部門及其所屬國有企事業單位的財務收支情況和經濟效果及工作績效。國家審計部門應該提供所掌握的政府部門的工作和財政狀況，為政府和人大的財政預算和決算的審批提供決策依據和參考信息，提高財政資金最大使用效益。

三、審計對象：財政資金使用、政府的公共管理活動、公共資金及政府項目和政策

政府審計的主體是政府審計機關，而審計的客體即審計對象是：財政資金的使用、政府的公共管理活動、公共資金及政府項目和政策。

財政資金的使用包括：財政資金投入的規模、財政資金的流向、財政資金的使用情況等。

政府的公共管理活動包括：政府管理成本、政府效率和政府工作的成果。

公共資金包括：社保基金、福利基金等。

政府項目和政策包括：政府項目和政策是否能夠有效的實施。國家審計在政府立項過程中就應介入并評估。介入政府決策過程。

國家審計的目標不只是將犯罪者繩之以法，事后追懲會使損失真正發生，而應該盡量防患于未然，在損失發生前就將其控制住。

四、審計內容：政策評價、決策審查、管理審計

根據審計目標、范圍和對象確定具體的審計內容。開展政府績效審計首先是應該確定績效評價標準。目前，我國的政府績效評價很多是非理性。各級政府為了一些非理性的目的，實施了很多“政績工程”、“形象工程”、“面子工程”，造成政府成本惡性膨脹和資源配置的低效率，給政府財政和社會都造成沉重的負擔和浪費。

績效衡量和評價應該是政府審計的重要內容。國家人事部的《中國政府績效評估研究》課題組，設計了一套評估體系，將用33個指標來評估政府的績效。

政府績效審計的內容與政府的職能緊密相關，要圍繞政府的各項主要職能，確定審計的內容和重點，考察其運行的效果。其內容是：對政府制定政策的評估，對政府所出決策的審查和對政府公共管理活動，包括經濟、社會、市場監管、公共服務、國有資產管理、行政效率、廉潔狀況等方面的績效進行審計。某項政府績效審計活動的具體內容應該是：對某一特定對象承擔的政府公共管理活動的各個績效要素的經濟性、效率性和效果性進行審計。

《中國政府績效評估研究》課題組組長桑助來說：“不要以為忙忙碌碌的政府就是好政府，你做的可能不是老百姓最迫切需要解決的問題。”桑助來說，很多政府部門抱怨，他們很忙，每年要出臺各種文件、管理辦法、規章制度等，政府職員也敬業、努力，但是公民并不認可。其實政府的職能不是管制，而是服務，應該用公眾是否滿意來評價政府工作的績效。評估政府，不是看它投入多少資源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上滿足了社會、企業、公眾的需求。桑助來說，“滿意原則”應作為政府績效評估的最終制度。主要包含下面內容：經濟性評估是要求政府要樹立成本意識，節約開支，少花錢多辦事；效率測定的是政府的投入產出比；效益評估關注的是組織工作的質量和社會最終結果，效益最終要體現在人民滿意和社會經濟發展上；公眾關心的問題是，接受服務的團體或個人是否得到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否得到更多的服務。

五、績效審計立項原則：重要性、時效性、增值性、周期性的原則

政府績效審計在立項時，應考慮重要性、時效性、增值性和周期性，即審計立項的4個原則。重要性是指選擇的項目是否是至關重要的，是否是與群眾利益息息相關的，而且是黨和政府關注的。時效性是指選擇項目的時機是否合適，假如該項目或政策剛剛投入或剛剛開始運行，問題還沒有顯露出來，說明進入的時間早了；反之，如果是時過境遷或是積重難返，那么說明進入的時間晚了。增值性是指選擇的項目通過審計，具備增加社會的價值。周期性是指應該對所有應該審計的組織和機構，在一定的期間內都進行關注。而不是人為的確定審計項目。不應該對有的組織和機構經常進行審計，而對有的組織和機構卻長期得不到審計。所以，審計立項應該是有一定的周期性的隨機的選擇，這就能夠保證審計的覆蓋面。

六、政府審計準則：財務審計準則、績效審計準則

我國對于政府績效審計，目前還沒有一個公認的適用各種情況的審計準則，因而在具體實施績效審計項目時具有相對性和靈活性。

政府審計準則制定的法律依據是《審計法》。還應該依據《預算法》、《會計法》和獨立審計準則。考慮到信息社會的要求和數據處理程序的變化，制定以計算機為基礎的系統審計準則。

政府審計準則是用于衡量管理層的績效而不只是財務報表。對于財務報表審計應該依據獨立審計準則。所以，政府審計準則應該分為財務審計和績效審計部分，并對財務審計、績效審計分別作以界定，規定各自的審計內容，制定財務審計的現場作業準則和財務審計報告準則、績效審計的現場作業準則和績效審計報告準則。

政府績效審計準則的結構應包括：①基本準則。包括制定準則的目的和制定準則的基本依據、審計目的、范圍、基本前提、審計準則概要、審計的工作范圍、審計機關的責任、審計機關和審計人員的資格條件及相應的職業要求、政府績效審計準則的適用范圍。②一般準則。具體審計的檢查和評價準則、報告準則、經濟性、效率性及項目結果審計的檢查和評價準則、績效審計的外勤工作準則和報告準則。

在實施績效審計時應該有一個標準可以依據，概括起來主要應該包括：政策標準、技術標準和經濟標準。政策標準主要有：國家法律、法規，相關的政策與原則。這是我們開展績效審計的重要標準和首要依據。技術標準包括：國際標準、國家標準、行業標準、地方標準和企業標準。經濟標準，即實現經濟目標情況。比如是否達到可行性報告有關目標要求，是否完成了企業主管部門下達的經濟目標，或各年度任務指標，是否實現歷史最好水平或本地區或其他地區最好水平。評價績效的標準非常難確定。因為績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準很難統一。甚至同一項目，有多種不同的衡量標準，采用不同的衡量標準，得出的結論會有天壤之別。這使得每開展一個績效審計項目，都必須在項目開始前，就衡量績效的標準問題與被審計對象進行協商，或者尋求一種公認的、客觀的、量化的和不存在異議的評價標準。因此，衡量標準的難以確定，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了很大的困難。因此，應該更多的考慮專家意見和群眾評議。審計標準要具備可靠性、客觀性、有用性、易懂性和可比性，并得到公眾的認可。

七、績效審計方法和技術：調查研究、統計分析、經濟分析

審計理論已由傳統的財務導向審計發展到今天的風險導向審計。審計方法也發生了很大的變革，審計人員更加關注一個組織的管理全過程。由于評價對象的多樣性和綜合性，在政府績效審計項目中通常要運用許多其他學科的知識和技術，包括管理學、計算機系統管理分析技術、工程項目管理、統計學、經濟學、社會學、組織行為學等。在績效審計過程中要搜集相關的信息和數據，與公眾認可的標準相比較得出結論。績效審計在搜集和評價過程中除運用了財務審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析等技術和方法以外，更主要地運用了調查研究和統計分析技術和經濟分析。績效審計沒有統一的方法和技術。審計人員在績效審計中可以靈活地選擇與審計項目相適應的技術和方法進行審計。例如對于城市道路交通管理的績效，可以用實地檢查的辦法，確定系統是否有效；而對于公共安全部門，審計人員必須更多地采用政治的、經濟的、社會學的觀點和方法來衡量。績效審計方法和技術的選擇，會使審計的風險加大，因此，對審計證據的搜集和分析提出了更高的要求。

政府績效審計方法，除運用財務審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析等技術和方法以外，更主要的還應運用調查研究、統計分析和經濟分析技術。調查研究是一種既簡單又復雜的工具，它可以用來調查事實、收集信息，也可以用來收集對特定問題的不同觀點。調查有面談調查、電話調查和函證調查。調查方法在績效審計過程中，一般要綜合運用。調查方法很容易受到人為的干擾。所以，審計人員進行抽樣調查時，一般要保證一定的樣本量。

統計分析也是績效審計中用來了解情況、進行分析的常用方法。在評價經濟性、效率性、效果性時，經常用統計分析的方法，可以應用回歸分析、相關性分析、假設檢驗等統計分析的方法，找出因果關系、差距及影響原因。統計分析方法不易操作，要求審計人員具備一定的數理統計知識和數學分析能力，但是，這種統計分析方法準確性強，結論相對可靠。

除了調查和統計分析以外，績效審計中還要運用經濟分析技術方法進行績效測評。分析財務信息和非財務信息，以及它們之間的關系和影響進行總體評價。審計人員可以根據具體情況決定采用哪一種技術和方法，把定性分析和定量評價結合起來，以保證審計結果的客觀性和公正性。

績效審計需要多學科的知識和創新的方法。只具備財務知識的審計人員不具備開展績效審計所具備的勝任能力，而且缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術技能。這就要求審計人員深刻地理解政府績效審計工作，掌握包括經濟學、社會科學、法律、管理、財會與工程方面等方面的知識。

八、績效審計程序：準備階段、實施階段、報告階段

政府績效審計程序與傳統審計程序基本相同，但績效審計仍有其自身的特點。

績效審計主要程序應包括：1、準備階段：①設計年度績效審計的年度計劃；②選擇績效審計領域并開展審前調查；③確定績效審計項目計劃（同時建立績效審計項目）。④確定審計方案。在此階段，首先對被審計單位的基本情況和有關人員、文件進行了初步調查，再對審計項目的組織管理系統進行審查，確定審計評價標準和初步審計目標。

2、實施階段：①制定審計實施方案；②與被審計單位進行交流；③收集信息和數據；④進行分析和評價并得出結論。在此階段，審計人員根據審計目標收集充分、可靠、相關和有用的證據。然后，審計人員總結、評價和分析全部證據，并得出相應的結論。

3、報告階段：①審計組編寫績效審計結果報告并向被審計單位征求意見；②編寫績效審計工作報告并向本級政府、人大報告；③按規定實行審計公告；④跟蹤報告，促進報告建議的有效落實。在詳細審查的基礎上，根據審計證據提出審計結論，進行綜合分析，提出加強和改進管理的建議，形成績效審計報告。向有關部門提交績效審計報告和公告績效審計報告，以便公眾對審計結果和建議的認可和整改。

九、績效審計報告：包括引言、主體、附錄

與傳統財務審計不同的是，績效審計的報告沒有統一的格式，報告的格式和內容因審計評價的對象、內容的不同而不同。一般來說審計報告的內容應包括被審計對象的一般情況、運用評價方法和得出的結論、建議等。績效審計報告格式可以是多種多樣的。績效審計報告應完整、準確、客觀、有說服力，并做到清楚、簡明、扼要，以完整體現審計成果，保證審計質量。

績效審計報告中的建議仍然是建議改進什么，而不是建議如何改進，因為后者是管理部門的責任，不是審計部門的責任。

報告應包括引言、主體、附錄三個部分。

1、引言：應寫明審計依據、審計實施期間、審計目標、審計內容和范圍、審計方法等事項。

2、主體由5部分內容組成：①基本情況。主要介紹與績效相關的基本情況，如總結補審計活動發生的環境（包括歷史環境）、介紹被審計活動的目的或總體目標、所涉及到的被審計單位的主要職責及其管理機構、占有資源等。②審計評價。圍繞審計目標，運用相關的績效評價指標體系，通過定量和定性分析，對被審計單位履行職責時利用資源的績效進行評價。評價要客觀、公正、準確、清楚、易懂。如果審計包括兩個以上內容時，除總體評價外，還可以分別做出評價。③主要問題。要從績效的角度給問題定性，寫明審計發現問題所依據的事實、數據及分析等。一般按對績效的影響程度大小之順序排列，可將違反財經法紀問題放在后面。④審計建議。圍繞改進管理、完善法制、提高績效、解決問題提出建議。所提建議要有針對性和可操作性，不要超出審計的職責范圍。⑤審計單位反饋意見。

3、附錄：有關的信息資料、數據、文件和評價分析結果。如與評價績效直接相關的分析圖表或資料。

十、績效審計結果：做出評價、提出建議、報告結果

績效審計結束后，應對績效審計對象做出客觀、公正的評價，并提出審計建議，對違法違紀問題還應做出審計處理處罰決定。績效審計工作報告應上報本級政府和上級審計機關，并受本級政府委托向本級人大常委會報告。同時應依法實行審計公告。

對于政府運作的真實和透明的公開報告是至關重要的，政府績效審計報告應該在公共媒體上公布。除了指出有關失誤的地方之外，還報告運作良好的項目和政策，并說明有關的進展和提高。政府績效審計的很多工作是考核政府日常運作的效果，但對于一些將會出現的雖然還沒達到危機的程度卻具有全國性影響的問題，也應向政策制定者和公眾做出警示。在這些問題上發表獨立的看法是政府審計的責任。