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從世界范圍看，區域經濟發展不平衡是一個帶有普遍性的現象，除了像摩納哥、安道爾這樣的袖珍國家，幾乎所有的國家都面臨著程度不同的區域差距問題。20世紀20—30年代以前，西方都把區域差距視為一種暫時現象，相信市場的力量可以自動的消除這種差距，然而現實打破了對市場的迷信。各國政府對國內出現的區域差距沒有放任不管，而普遍實行了干預措施，尤其是動用政府資源向欠發達地區提供援助。由于自然、社會條件和政治經濟制度的不同，各國在對落后地區實施援助上有各自特點，但是也存在許多具有共性的經驗。鑒于政府掌握資源尤其是財政資源的有限性，以及援助政策不適當可能產生的負面后果，因此需要進一步對國家的援助策略進行研究，以提高援助的有效性。

現在，很少有人否定中國日益擴大的地區差距和這種差距可能給社會穩定所帶來的嚴重后果，日益擴大的東西部差距不僅嚴重地威脅著社會穩定，而且還將影響我國實現全面小康的目標和國家現代化的步伐。爭論的焦點不在于要不要解決地區差距問題，而在于怎樣解決地區差距問題。西部地區的發展不僅需要國家在政策方面的傾斜和支持，而且還需要國家在財政上的援助，在這一點上已經得到社會各界的廣泛認同，但在給予西部怎樣的政策支持和如何在財政上對西部進行援助的問題上觀點卻并不一致。關于政策方面的傾斜與支持問題作者已在另外的文章中進行了分析，本文只對援助西部地區的財政方式進行探討。

一、對財政援助方式的評析

向落后地區和貧困人口提供必要的援助是國家不可推卸的責任。在當今世界上，援助制度通常被視為一種政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付制度。因為，只有中央政府才可能按照整體利益和長遠利益的要求以及兼顧局部利益、當前利益的需要，使國家財力在各地區間統籌分配，因此，國家應該承擔起對落后地區和貧困人口援助的主導責任。國家的責任不僅體現在推動援助政策和法律的制定與監管運行等方面，尤其直接、具體地體現在國家承擔的財政責任上。

這種援助方式的效果不僅取決于中央的援助意愿，而且取決于中央的財政能力。我國作為一個人均GDP還很低的發展中國家，每年能夠用于援助西部地區和貧困人口的資金注定不會太多，而需要援助的貧困地區覆蓋面又比較大，能夠實際投入到每個地方的資金肯定是很有限的。雖然這些年來隨著整個國家經濟的快速發展，中央財政收入比以前有了較大幅度的增長，但總的來看，中央財政占整個財政收入的比例仍然比較低，而中央開支預算增長比財政收入增長的更快，中央財政赤字也同時出現了快速增長（中央財政赤字由1998年的960億、1999年的1797億，逐年上升到2000年的2299億、2001年的2598億、2002年預算達到3098億[1]），能夠用于向西部地區轉移支付的財政能力仍然有限，與援助需求的差距依然會是巨大的。另一方面，就是國家依靠政策手段和中央的行政權威能夠具備相當強的財政吸取能力，國家對西部地區的財政援助也還是有限度的，否則又會出現新的區域矛盾，那就是過多地犧牲東部發達地區的利益，不僅會拖東部發展的后退，而且會引起東部地區的不滿。因為，以轉移支付為基礎的國家援助更主要和直接地表現為一種減高補低、取多予寡，或者說是一種殺富濟貧的援助方式，是用東部發達地區納稅人的錢對西部落后地區的捐助。轉移支付的過快增長，容易使東部人產生心理上的不平衡，甚至會激化地區間的矛盾，盡管這種轉移支付在很大程度上是建立在東部享受了西部沒有享受的各種優惠政策尤其是稅收優惠政策的基礎上。同時，對于西部地區而言，長期依靠國家援助，又容易產生吃嗟來之食的感覺和等靠要的矛盾心理，援助增加了就是國家應該，援助減少了就心理不平衡甚至產生抱怨情緒。結果，在國家援助政策的實施上，如果援助方式使用不當，援助力度把握不好，中央政府往往會扮演兩面都不討好的難堪角色，即東部和西部都不滿意，都會抱怨。

這種援助方式的效果不僅取決于中央的財政能力，并且還取決于援助資金使用過程中的分配方式、成本和損耗控制及使用效率。首先，援助政策的實施本身是需要支付一定的成本的。因為在援助對象的選擇與確定上，需要投入大量的人力、物力進行調查、統計和分析，以確定這些援助資金給予誰和給予多少，如果不充分獲取和掌握這信息，就很容易出現真正貧困的未得到援助，而不該援助的反倒受援助等決策失誤。在確定了援助對象之后，要把這些援助發放到受援對象手中，也需要人去作，也需要支付一定的成本。尤其是在援助資源由多個部門分散掌握、分散使用的情況下，援助成本不僅必不可少，而且是比較大的。其次是援助損耗，就像水在渠道里流淌，只要是渠道長了，就必然會出現水的損耗，不管我們如何花精力疏通和加固渠道，這種損耗也難以避免一樣，援助西部地區的財政資金在經過眾多部門、眾多環節的支配之后也同樣存在著損耗。實踐證明，并不是所有援助資金和物資都能最終到達援助對象手中，有不少援助資金和物資在援助過程中被挪用或被截留甚至被貪污，援助資金和物資在使用過程中呈現明顯的縮水效應。通過強化監管可能減少一些這類損耗，但要根除卻非常困難。

小結：正是鑒于政府掌握的資源尤其是財政資源的有限性，鑒于援助過程中存在著成本和損耗以及援助政策不適當可能產生的負面后果，因此，研究援助西部地區的財政策略的一個重要目的就在于怎樣盡可能地降低援助成本，盡可能地避免或減少援助損耗，使西部那些應該受到援助的對象能夠充分地享受到國家援助帶給他們的好處，提高國家有限的援助資金的使用效率。

二、對財政援助的建議

1、在援助對象的確定上應進一步細分和明確

援助對象范圍寬泛和瞄準性不強，會導致援助資金的稀釋和遺漏效應。比如，扶貧資金主要運用在592個國定貧困縣，然而，目前國定貧困縣的大約2億人口中，只有2000-3000萬貧困人口，因而絕大部分扶貧資金可能稀釋到非貧困人口頭上。以前貧困縣中貧困人口比例高一些，但是上述稀釋作用仍然不同程度存在。反過來，據國家統計局調查，現有貧困人口大約一半位于非貧困縣，在現行扶貧資金分配體制下，這些貧困人口能夠獲得的幫助微乎其微。由于瞄準對象與地區和縣級行政區劃直接聯系，難以排除地方政府出于利益動機挪用資金，或者把資金利用到對財政能力增加最為敏感的領域，這些領域與扶貧目標并非總是吻合。由于存在申請方和審批方存在信息不對稱，加上職能部門人員尋租動機和行為的影響，導致扶貧資金瞄準錯位，甚至發生所謂“窮人帶帽子，富人拿票子”、“扶假貧，假扶貧”之類現象。雖然仍有必要沿用貧困縣概念，但是與10多年前相比，貧困人口在縣一級的集中度顯然已經大為下降。為了提高扶貧政策目標瞄準的準確性和資金利用效率，需要把扶貧資金撥款單位從縣為單位改變為以鄉為單位，保證所有貧困村都能獲得扶貧資金。另外，還應當總結以往扶貧資金使用的成功經驗，在更好發揮農戶和自治組織對扶貧資金的監督作用基礎上，加大扶貧資源直接分配到農戶的比例。還應當加強對貧困分布及其變動的獨立的監測。近年國家統計局農調查隊已經進行了這一工作，并形成和出版了專題報告。應當在總結經驗基礎上，使這項工作制度化并不斷完善。

2、建立一套科學合理的、穩定規范的轉移支付制度

新中國成立以來，我國就一直采用財政轉移支付手段來調控地區差距，并取得了一定的成效，但是原有的轉移支付方式很不規范，而且沒有制度化，分配方法極不科學。以稅收返還這種主要的轉移支付方式為例，其分配方法主要采用以1993年為基數，每年維持1：0.3的增量返還，即各省的增值稅、消費稅每增長1%，中央對該地區的稅收返還增長0.3%，返還的數額大小與地方財力的增長成正比，其結果是經濟越發達、稅收收入增長越快的東部地區，其返還的數額也越大，返還數額越大地方投入也越多，地方經濟增長就越快，相比之下，西部地區經濟落后，財政收入基數低，增長緩慢，返還的數額小，這種惡性循環極不利于對地區經濟發展不平衡的調整。財政轉移支付的另外一個突出的問題是轉移支付結構問題，目前中央對西部的轉移支付撥款結構還存在一些缺陷：一是中央對西部地區的轉移支付實際上多達六種形式，即稅收返還、原體制補助、專項補助、轉移支付補助、各項結算補助和其他補助，單是中央的專項補助撥款就多達幾十種，數額達幾百億元，且分散掌握在不同的部門，其類型過于復雜；二是對于一些地方的特殊情況和特殊需要主要通過專項補助方式加以調節，而專項補助的確定有很大的隨意性，從國內外的經驗教訓看，專項撥款雖然較無條件撥款更能體現中央宏觀調控意圖，提高補助效果，但其分配程序不易規范，易引起腐敗現象。

從我國目前經濟發展形勢來看，近期內中央對西部地區的財政轉移支付必須根據當前的形勢加以規范，重新調整返還數，并逐步創造條件，在稍長的時期內，盡快建立規范的按因素法支出的財政轉移支付制度。同時，還應加強對國家對“老、少、邊、窮”地區的專項撥款補助，中央對西部民族地區的經濟援助如財政補貼、扶貧救濟、文教衛生補助、邊疆地區補助、基本建設補助，支援不發達地區發展資金以及“西藏專項補助費”等各種專項補助分配和使用過程的管理與監督，盡可能降低這些援助資金的使用成本，減少援助損耗，提高援助效率，在今后可考慮將其納入財政轉移支付制度設計與實施的統一考慮因素之中。

此外，應在總結過去省區之間對口支援經驗的基礎上，進一步加大東西部對口支援的力度，并對我國實施橫向轉移支付的方式和制度進行探索，逐步提高橫向轉移支付在整個轉移支付中的比重。對口支援和橫向轉移支付的重點應放在西部的民族地區，這既有利于西部發展，又有利于民族團結，通過發達省、市按照“支援為主，互補互濟，積極合作，共同繁榮”的原則，在資金和物資投入、科技進步和人才培訓上給予西部民族地區有力的幫助，促進西部民族地區的發展。

3、改革中央財政援助資金的使用方式及使用領域

（1）在中央財政援助資金中，有相當一部分屬于有條件的專項援助，要求地方必須對援助項目進行配套投入，結果那些的確貧困的地方往往因為拿不出配套資金而得不到中央的援助。因此，必須改革現行“一刀切”的中央與地方公共投資分配制度，有區別地規定地方配套資金比例，原則上人均GDP相對于全國人均GDP水平愈低的地區，地方配套資金比率越低，反之亦然。只有這樣，才能使西部那些確實貧困，地方財政困難的地區得到更多的中央援助。不然，就會出現越是貧窮落后，越是沒有辦法拿出規定比例的配套資金的地方，就越是難以得到中央投資援助的現象。

（2）調整政府財政援助資金的使用重點，西部農村貧困人口的生活保障和農村義務教育應當成為政府援助資金的優先領域。在過去援助資金的使用上，包含從生產加工項目投資，改善生產和生活條件，到改善生態環境，修建基礎設施，信息咨詢，產品銷售與儲藏服務，發展教育和衛生事業，直至救濟和建立社會安全網的極為廣泛內容。雖然上述方面都有涉及，但是實施重點主要集中在幫助農民和農村企業投資生產性項目（如農產品和工業加工項目）以及基礎設施建設方面。相對來說，在農村貧困人口的最低生活保障制度建設方面卻沒有多少進展，農村義務教育也依然非常困難。通過幫助農民進行項目投資和發展生產來擺脫貧困，政策動機是好的。但是，在市場經濟條件下，無論投資什么項目都存在市場風險和不確定性，尤其是在西部貧困地區進行的生產性投資，還受到交通、信息、市場銷售和技術、人才、經營管理等多方面的條件制約，加之一些地方政府主管部門在項目選擇上的“越俎代庖”，即便貧困人口能夠獲得貼息貸款，項目的成功機會及效益也是難以保證。因此，有的地方出現了給貼息貸款貸農民也不敢貸的現象，因為他們害怕投資失敗后會使他們的生活陷入更加貧困的境地甚至負債累累。對于那些連溫飽都還沒有解決的貧困人口來說，雖然生存和發展都很重要，但首先需要解決的還是生存問題，然后才是發展問題。我們必須要像重視城市貧困人口的最低生活保障一樣地重視農村貧困人口的最低生活保障與救濟，而不應該等到這個問題已經開始危及農村和整個社會穩定的時候才去考慮。國家必須承擔起解決貧困人口最低生活需求的責任，貧困人口的救濟和最低生活保障應當成為政府財政援助資金使用的一個優先領域。

西部地區貧困落后的原因很多，但最根本的原因還是在于知識上的貧困。發展經濟學和教育經濟學的大量研究成果說明，基礎教育普及程度和質量水平，是決定經濟發展水平和長期貧困減少的最重要因素之一，從不同角度觀察和分析，西部農村基礎義務教育都應當成為我國政府轉移支付的又一個優先領域。義務教育是強迫教育也是國民教育，即使在市場經濟發達國家義務教育也是國家行為，即政府有責任擔負起提供有利于兒童入學的各種條件及機會，人民也同時享有平等的受教育的權利。我國現行的教育財政政策，義務教育的財政責任下放到地方政府，在經濟上落后特別是在貧困現象比較集中的西部農村地區，基層政府稅費征收基礎較小，加上家庭支付能力也較低，難以支撐義務教育的發展，許多農村學校教育經費嚴重不足，甚至連正常的辦公經費都不能保證，發生的極端情況就是電影“一個都不能少”所展現的畫面：孩子們或者失學，或者即便能夠上學，也沒有得到最起碼的知識訓練和教育。因此，國家必須主動負擔及統籌起全民義務教育的責任，特別是中央一級的教育投入與財政轉移支付應該向西部農村義務教育傾斜，農村基礎義務教育應該成為政府財政轉移支付的優先領域。“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”。為了增強西部地區的長期發展能力，增加財政援助資金用于西部農村教育的比重，是一項利在當代和功在千秋的大事。

4、國家財政援助與農業稅收政策的協調

相對于城市老百姓800元的稅收起征點而言，農民（包括那些處于貧困線以下的農民）從來就沒有一個稅收起征點，即使他們的收入水平遠低于城市居民，甚至連溫飽問題都解決不了，還需要國家給他們提供援助。國家每年都要拿出數量額巨大的財政資金去進行農村扶貧，卻又不肯改變向所有農民（包括西部貧困地區的農民）征稅的稅收政策，這種政策上的矛盾不僅使農業稅收與農村扶貧援助的效果互相抵消，而且在事實上增加了農民的負擔。農民——貧困地區的農民，他們既是納稅主體，同時又是扶貧對象，這種角色上的尷尬，說明了我們在農業稅收政策和扶貧援助政策上的矛盾與尷尬。我們在農業稅收政策與扶貧政策上的矛盾，把農民放在了一個十分尷尬的地位：既是納稅主體，同時又是扶貧對象，他們一手向國家納稅，一手接受國家的扶貧資助！就算是城鄉有別的政策不能改變，每月800元收入的稅收起點只適用市民而不適用于農民，但至少，我們在核定貧困對象、貧困縣時所使用的貧困線收入標準，應該很自然地成為農民是否納稅的起點。在貧困線之上的農民才能成為納稅主體，應該排除在扶貧對象之外；在貧困線之下的農民作為扶貧對象，應該排除在納稅主體之外。也就是說，同一主體不應該同時成為稅務部門和扶貧辦的瞄準對象。只有這樣，才能避免農民既是扶貧對象，同時又是納稅主體的雙重角色的尷尬，也才能避免農業稅收與扶貧援助相互矛盾、相互抵消的政策尷尬。我國的農業基礎薄弱，尤其是在西部地區，農民收入低下且增收難度較大，農民負擔問題也比較突出，國家應該考慮對農業稅至少是對西部地區的農業稅收實行減免政策。減免農業稅收，增加了農民的收入同樣也就是扶貧援助，而且是成本最低、效率更高和更直接的扶貧援助！因為減稅政策直接以貧困對象為特定目標，所以，與目前的政策相比，它既可以更直接地幫助窮人，又可以大大地減少征稅和扶貧的成本及耗費，減少為征收數額并不大的農業稅而設置的農村稅務機構和為實施扶貧計劃而設置的那些累贅的、代價高昂的扶貧機構，使目前供職于這些機構的有為之土，可以將他們的才智貢獻到更有用途的事業中去。

5、國家援助與農業補貼方式改革

“目前，我國現行的農業補貼的范圍主要有：一是食物安全儲備補貼；二是國內糧食補貼；三是自然災害救濟補貼；四是環保補貼；五是貧困地區補貼；六是價格支持措施即糧棉定價收購及保護價收購；七是農業生產資料價差補貼，年補貼及支出額在1800億元左右。在農業補貼的方式上，主要采取的是‘暗補’的方式，許多農業補貼并沒有補給農業生產者（WTO規定應補給農業生產者），而是補給了中間環節”[2]。除了農村開荒補助費、草場改良保護補助費、造林補助費、林木病蟲害防治補助費以及退耕還林還草補貼外，其他各項補貼都屬于對流通環節的補貼，對農民的直接補貼很少。對流通環節的補貼都是隱含在價格之內的價內補貼，具有隱蔽性特征，這種“暗補”方式并不為大多數生產者所知曉，農民得到的很少，對生產的直接刺激力度不大。以糧食補貼為例，政府出了錢，有相當一部分補貼流失在糧食流通領域，用于支付人員經費和彌補經營虧損上去了，而糧食企業虧損持續發生，財政補貼負擔日益沉重。就改革農業補貼方式而言，建議在以下方面作些嘗試：一是取消對糧食流通領域的價格補貼，按農民銷售農業產品的收入，將農業補貼直接補貼到農民個人；二是突出補貼重點，主要是對糧食主產區和棉花主產區的農民進行農業補貼；三是根據糧棉產區農民上年度成本調查結果，加上合理利潤的情況確定合理的補貼標準，也可實行比例辦法或固定數額法；四是補貼資金來源，可以利用現有糧食風險基金來源，不足部分主要由中央財政轉移支付；五是公開透明，對農業補貼實施公示制度，發揮農民的監督作用，還要加強審計和財政監督，進行經常性的檢查。總之，過去實行的以“暗補”為主的農業補貼比例過高，農民既得不到也感覺不到，援助資金沒有發揮其應有作用，應考慮將農業補貼由暗補轉變為明補，將間接補貼轉變為直接補貼，使受援助者充分了解國家的補貼政策，充分感受到國家給予的幫助和溫暖，減少貧困地區農民對國家援助的抱怨情緒，避免因援助方式使用不當而產生的負面作用。

6、加強援助資金的管理與監督，提高援助資金使用效率

在我國現在的援助體制下，中央很多部委都掌握著一定的援助資源，甚至一些部委下面的司局處也各有名目繁多的專項資金。這種格局不僅加大了援助資金的使用成本，而且政出多門，相互之間缺乏協調和配合，很難保證援助的效率。同時，在援助資源由多個部門分散掌握的情況下，還導致難以實施有效管理與監督審計。雖然中央非常重視對援助資金使用的審計監督工作，然而事實證明，給定政府主導型扶貧模式，通過政府內部一個行政機構審計約束另外一個行政機構行為，存在很大成本和種種困難。即便審計發現存在問題，也難以通過有效措施從根本上加以治理。建議將這些政府部門分散掌握和使用的各類援助資金相對集中管理，以便于管理與監督，減少援助資金在使用過程中的成本和損耗，提高其使用效率。

7、國家援助的法律制度建設

國家對西部落后地區的援助政策不僅涉及西部落后地區和貧困人口的利益問題，而且也涉及東部發達地區的利益，是一個十分復雜的、全局性的問題，必須要有比較完善的法律制度作為保證。國家應該在已有的一些法律制度基礎上，進一步對援助制度的總體結構、援助責任、援助對象、援助方式、資金來源、數量規模、操作程序、機構設置及監督管理等方面都以法律的形式確定下來，提高其科學性、規范性和法制約束性，做到有法可依、有法必依，使其從形式到內容都符合規范化要求。