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目前，我國的社會保障基金運作體系依然處于發(fā)展的初級階段，其投資政策及投資管理仍存在基金缺口及保值增值的難題?；谀壳按嬖诘母鱾€問題，掛靠在財政部的“全國社會保障基金”如何在現(xiàn)行投資政策下找到適合我國國情的有效投資政策和投資組合方案，使社?；鹉軌蚋玫貙崿F(xiàn)“保值增值”，就成為亟待解決的問題。

1全國社會保障基金建立的背景為了籌集和積累社會保障基金，合理分攤社會保障轉(zhuǎn)型成本并更好地應對人口老齡化，中國政府于2000年9月建立了“全國社會保障基金”，并設立“全國社會保障基金理事會”，其機構(gòu)掛靠在財政部。全國社會保障基金是國家重要的戰(zhàn)略儲備，它肩負著化解社會保障制度轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的歷史債務和應對人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付高峰的重要職責，是我國社會保障制度保持良性運行的重要保證。全國社會保障基金建立的背景主要基于以下兩方面原因：

1.1資金缺口大由于我國的社會保障制度起步較晚，先前沒有任何積累的社會保障基金，從而在完全沒有積累的前提下，由“現(xiàn)收現(xiàn)付”（實際上，改革前中國國有企業(yè)社會保險籌資制度也不是現(xiàn)收現(xiàn)付，而是“無收現(xiàn)付”的制度）制度向“社會統(tǒng)籌與個人賬戶”相結(jié)合的社會保障制度的過程中，就面臨著這樣的一個問題：社會統(tǒng)籌賬戶里的資金既要保障在職職工，又要為之前沒有繳納過社會保障資金的退休人員提供退休金。但是，各個支付渠道都沒有積累，所以，資金缺口很大。

1.2提高繳費比例難度較大現(xiàn)行企業(yè)和職工個人繳納的各種社會保障費用，占職工個人工資的比例已經(jīng)很高，按照比例，企業(yè)本身的負擔已經(jīng)很重，無法再采用提高繳費比例的方式，來彌補社會保障資金的缺口問題。我國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)進入攻堅階段，國有企業(yè)改革逐步深化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步深入，改革開放和經(jīng)濟建設面臨著新的歷史任務，一個穩(wěn)定的社會環(huán)境就顯得尤為重要。在這樣特殊的歷史背景下，為了滿足社會保障資金日益增長的需求，籌集和積累社會保障資金就成為當前最重要的任務。在不宜提高繳費標準的情況下，國家只有采用多種渠道籌集和積累資金的模式，來彌補社會保障資金的不足。

2全國社會保障基金投資管理中存在的問題

2.1投資管理成本高目前，我國社會保障制度管理費用的支出是社會保障基金本身，而不是一般預算支出。從社會保障基金中提取管理費用的原因有兩個：一是由于社會保障制度在我國的覆蓋面還是比較窄的，并不是全民性質(zhì)的。如果以一般預算支出來支付這一制度的管理費用，對沒有參加社會保障制度的人們是不公平的。二是若從社會保障基金中提取管理費用，也會導致了其他的一些問題，如產(chǎn)生地方利益驅(qū)動機制，并由此導致高昂的管理費用，而且由于地區(qū)差異等一系列因素，其管理費用也不能統(tǒng)一?，F(xiàn)在，同西方一些發(fā)達國家的社會保障基金管理費用相比，我國的社會保障基金管理費用是較高的[2]。

2.2投資管理不規(guī)范由于缺乏專門的機構(gòu)，我國全國社會保障基金的管理，主要還是政府部門分散管理，這不但增加了管理的難度，降低了管理的效率，而且投資風險和經(jīng)營成本也在不斷增加。由于社會保障制度的不完善，導致社會保障基金管理機構(gòu)，沒有明確與政府分離，所以我國的社會保障基金的管理還是在政府的間接影響下操作的。由于政府職能的局限性，導致資金管理效率低下，成本過高。

2.3投資政策不合理我國社會保障基金投資方式，主要是以銀行存款和購買國債為主的，這種穩(wěn)健、保守的投資方式，是難以彌補我國社會保障基金缺口，實現(xiàn)社會保障基金的保值增值。從歷年的投資收益中可以看出，如果考慮到社會保障基金受通貨膨脹和物價總體水平上漲等因素的影響，將銀行利率、社會商品零售價上漲指數(shù)和居民消費價格上漲幅度等指標進行比較后，就可以看出，我國現(xiàn)行的社會保障基金投資政策，是難以讓我國社會保障基金從真正意義上實現(xiàn)保值增值，甚至于我國的社會保障基金已出現(xiàn)了“隱性貶值”的現(xiàn)象。

2.4投資收益率較低目前，我國社會保障基金的結(jié)余絕大部分集中投資于無風險或者低風險的銀行存款、政府債券、金融債券等投資品種。社保基金2001年、2002年、2003和2004年投資于銀行存款及債券的比例分別為98%、99%、76%和57%[3]，雖然這種投資方式從一定程度上體現(xiàn)了安全性原則，但同時也造就了投資收益的絕對低下?，F(xiàn)行的社會保障基金投資政策，難以使我國的社會保障基金實現(xiàn)“保值增值”。2.5委托投資比重過小2003年引入基金管理制度以來，我國全國社會保障基金委托專門的機構(gòu)進行的投資比重過小，而政府直接投資比重過大。例如2003年政府直接投資比重高達76%，而委托投資比例僅為24%。2006年直接投資比重占62.63%，委托投資為37.37%。2007年直接投資占52.94%，委托投資為47.06%。2008年直接投資占54.38%，委托投資為45.62%[4]。世界各國的養(yǎng)老金運行的實際經(jīng)驗表明，由競爭性的非政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老保險基金的收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率。由于政府職能的局限性，權(quán)責不統(tǒng)一，導致基金在運用過程中不僅出現(xiàn)的挪用和侵占現(xiàn)象，同時，基金運作收益率也非常低。雖然我國的社會保障基金委托投資的比例在逐年增加，但是相對于西方發(fā)達國家來說，我國的委托投資比重仍然較低。

3中國特色的全國社會保障基金投資政策的合理取向在全國社會保障基金投資過程之中，政府應該明確自身的責任，降低投資風險，提高投資收益。根據(jù)全國社會保障基金的性質(zhì)和我國的特殊國情，建議采取以下積極的基金投資管理政策措施：

3.1積極有效地開展投資組合，實行多元化投資戰(zhàn)略我國全國社會保障基金基礎薄弱，缺口較大，因而需要通過基金的“保值增值”以達到增加積累的目的，在這種特殊的情況下，如果一味的為了規(guī)避風險而放棄效率，并不是明智之舉。所以，在社?；鸬耐顿Y運營不可避免的要面臨各種風險時，就可以通過資產(chǎn)組合來分散投資的風險，最大限度地獲取投資收益。為此，必須有效地開展投資組合，實行多元化的投資戰(zhàn)略。

3.2加強投資工具的創(chuàng)新，逐步加大高收益項目的投資比例投資限制的放松有一個漸進的過程，改革之初對于基金投資的限制往往較為嚴格，隨著投資條件的逐步成熟，投資市場的不斷完善，投資限制將會逐漸放松。目前，我國將較多的社保基金投入于銀行存款與國債，投資回報明顯較低。分析中國市場的狀況，債券市場規(guī)模不斷擴大，市場機制不斷完善，債券品種己較為豐富，應逐步擴大債券市場的投資比例。直接投資各類債券或通過購買債券基金投資組合，將成為社保基金投資組合中的重要部分。在經(jīng)濟相對穩(wěn)定時期，可以嘗試創(chuàng)新一個符合我國國情的，具有中國特色的全國社?；鹜顿Y的投資品種。由于我國證劵市場的不完善，投資的風險過大，所以在短期內(nèi)，銀行存款、國債的投資比例仍占主要部分。而投資于金融創(chuàng)新工具的比例更應該在短期內(nèi)控制在較小的范圍內(nèi)。

3.3制定有中國特色的向全國社會保障基金發(fā)行特別國債的投資政策制定與發(fā)行特別國債的政策，是完善有中國特色社會保障基金投資管理政策的重要內(nèi)容，也是政府在社會保障制度建設中承擔基金保值增值責任的重要方式。在目前社保基金存銀行收益過低、直接投資風險較大、金融市場和證券市場尚不規(guī)范的情況下，要確?；鸢踩鲋?，應明確社?；鹨酝顿Y國債為主的基本政策，并向全國社?；鸢l(fā)行特種國債。在我國發(fā)行特種國債是根據(jù)我國國情決定。具體體現(xiàn)在以下幾個方面:

（1）市場環(huán)境。在我國證券市場還不成熟的情況下，各種系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險的廣泛存在，決定了我國全國社保基金不應當在證券市場投資。更不應該加大全國社?；鹪谧C券市場上的投資。發(fā)行特種國債就可以有效的規(guī)避各種風險，使全國社?；鹉軌蚍€(wěn)定快速的增長。

（2）收益穩(wěn)定。購買特別國債雖然也有可能貶值，但買特別國債依然是最佳政策選擇。因為即便購買特別國債出現(xiàn)貶值，它所遭受的風險，也比在證券市場投資的風險要小得多。況且購買特別國債并不必然貶值。許多國家公共養(yǎng)老基金購買國債并沒有貶值。

（3）購買特種國債比銀行存款更好。特種國債的收益率一般比同期銀行利息高，保值增值的空間更大一些，雖然特種國債比銀行存款的風險要高一點，但是特種國債也是風險特別低的一種投資方式?？梢哉f，全國社保基金的投資還是多購買特種國債為好。

（4）有利于堅持改革開放的基本取向和維護社會主義市場經(jīng)濟的基礎地位。從我國的國情出發(fā)，我國已經(jīng)進入社會主義市場經(jīng)濟時代，如果社保基金過多的進入資本市場，就會導致政府強化對經(jīng)濟的直接或間接干預，還會導致資源誤置，可能為腐敗打開大門。那樣無疑會使中國經(jīng)濟又回到計劃經(jīng)濟時代，從而對社會主義市場經(jīng)濟造成嚴重的不利影響。

（5）制定合理的全國社會保障基金在證券市場上的投資比例。全國社會保障基金作為國家社會保障制度的儲備基金，它的積累時間比一般的社會保險基金長，這就意味著，全國社會保障基金有著更多的空間和時間去投資。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，在證券市場上進行長期穩(wěn)健投資的風險很低，甚至為零，而收益不僅非常穩(wěn)定，而且會大大超過社會平均收益。但是，到目前為止，我國的證券市場并沒有像美國以及其他一些發(fā)達國家的證券市場那樣完善，我國的證券市場起步的比較晚，還存在一些缺陷，所以，在投資中國證券市場時，應該采取謹慎的態(tài)度，確定合理的全國社會保障基金進入股票市場的比例。

（6）采取固定比率與變動比率相結(jié)合的投資策略。我國的全國社會保障基金起步比較晚，其投資方式和投資比率，一直都是在一種探索的方式下運行的。根據(jù)全國社?；鹳Y產(chǎn)規(guī)模的發(fā)展現(xiàn)狀和我國的特殊國情，可以在發(fā)展初期采取固定比例的投資策略，也就是將資產(chǎn)按固定的比例投資于多個投資對象。隨著基金規(guī)模的擴大及一些新興投資工具的運用，可以逐步采取變動比率投資策略。根據(jù)金融市場的資產(chǎn)變化及確定的價格指標，調(diào)整投資組合中各種資產(chǎn)的比率，更好的規(guī)避風險獲得收益。固定比率投資策略與變動比率投資策略相結(jié)合是適合我國國情和現(xiàn)階段發(fā)展特征的有效的投資組合策略。