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根據國家有關推進公用行業市場化改革的政策，全面開放城市供水事業的投資限制，鼓勵各種經濟成份對城市供水企業進行投資、經營和建設。全國各地供水企業從適應城市發展對供水需要和加快企業管理現代化的目標出發，積極進行投資體制改革和進一步優化供水資源配置，不斷提高服務質量和經濟效益，開展多種形式的投資主體多元化改制工作。

目前國有的城市供水企業產權轉讓是多元化投資主體改革的重要內容。產權轉讓是一種資源的重新配置過程，也是對原有各種利益的重新調整和重新分配。供水企業改制要抓住兩個根本性問題：一是由于供水企業關系城市人民群眾生產、生活的安全和穩定，所以要保證改制工作對供水事業的安全、順利和穩妥進行，不能因改制而引起較大的社會風波和出現供水事故。二是供水企業經過改制必須實現供水企業技術水平提高，企業效益有所進步，服務水平較大改善，達到政府領導放心，職工群眾滿意，社會福利提高的多贏結果。而不是矛盾多了，水質差了，職工下崗了，領導更操心了，社會負擔更重了。

由于城市供水事業投資大，回收期長，加上我國水資源缺乏，供水企業必然具有壟斷經營的特點，不能完全按市場規則辦事，必須在政府的一定管制規則下運行。

市場經濟是靠“看不見的手”自動調節價格，按照邊際成本等于邊際收入原則運作。當邊際成本大于邊際收入時，生產廠家由于虧損而減少生產量，市場供給不能滿足需求，進而推動價格上升，又使邊際收入大于邊際成本，生產廠家由虧為贏，就會再一輪增加投資和增加供給量。如果邊際收入大于邊際成本時，引起產量供過于求，引起價格下降，生產廠家轉贏為虧，投資就會減少和供給量減少。

城市供水生產的投資量擴大和減少，不能靠“看不見的手”自動調節達到供求平衡。因為其投資量較大和設備、設施具有專用性，經常隨供求變動會給投資者造成不能回收的巨大沉淀成本，無法彌補投資者損失。另一方面“看不見的手”是經過市場中的大量價格交易，經過討價還價的博弈行為來反映出市場價格的變動信號。即市場上交易雙方在每一次產品交易中，都處在可以互相拒絕交易的平等地位，可以進行價格談判和數量等其它談判，可以在多個不同交易對象之間進行比較和選擇。但城市供水交易雙方的地位不能滿足這樣的談判要求。一個城市中不可能有多個供水公司完全競爭（水資源的稀缺性和投資額的沉淀性所決定），不可能每次用水時供求雙方對價格、數量等都進行談判，而只有能按政府規定的價格支付。所以這種壟斷的交易特點不能及時反映交易雙方的自愿的交易意愿，不能及時實現市場博弈中的價格變動信息。這種情況使“看不見的手”不能實現自動調節供水資源的配置作用。無論是單一國有企業經營，還是外資企業經營，或是合資企業經營，都有這樣的特點，都會存在這些問題。所以城市供水企業改制要在政府的政策規定指導下，按照特許經營管理辦法和市場競爭機制選擇合格的投資者，以保證城市供水事業的健康發展，保證企業效益和社會效益的協調發展。

在當前供水企業改制的談判過程中，包括政府部門、現有企業、潛在投資者等，經過幾個月的談判要簽定20年或更長的合作協議，這個協議是未來20年經營期或更長時間里總的經營原則。雖然談判各方盡量預期未來合作經營期間可出現的各種情況和問題，并在合資合作協議中尋求最好的解決辦法和合作條件。但是客觀情況和經營條件的變化是難免的，所以供水企業改制過程中的談判策略與合作協議簽定就具有非常重要而又深遠的意義。

供水企業改制并實現投資合作的談判，不僅是各個投資者的資金實力、技術條件的較量；而且是各方管理經驗、談判策略和談判技巧等多方面因素博弈的結果。近來有些地方在合作談判過程中，由政府官員單獨同外來投資者洽談合作條件，簽定合資協議。這些合作條件和協議內容沒有或很少同供水企業充分協商，簽定協議后就強加于供水企業執行。結果出現合作經營的條款中多處失誤，如預測供水量達不到合作條件要求的數量，水價不能及時調到合作條件要求的水平，水質服務沒有嚴格監控措施，市場經營風險完全由中方負擔等問題。當客觀情況發生變化，無法滿足合作條件時，會給水生產造成損失，使原有職工大量下崗，使國家財產大量流失；或被迫中斷合作，賠償對方損失等。

政府官員在信息不完全的情況下單獨談判，爭取不到有利的合作經營條件。

雖然多年來國內供水企業是在政府直接領導下進行生產和經營，但是由于政府官員不是具體經營者，對供水企業現實情況和存在的問題并不十分清楚地掌握和了解，即對企業信息不夠精細化、不夠全面化。在信息不完全的條件下作出的決策不可能是最佳決策。比如城市供水需求量變化到底是什么趨勢，各種用水比例是如何變化的，企業技術狀況和員工素質水平如何，潛力有多大，管網損失是什么原因造成的，如何才能降低漏失率，水費回收率到底可以達到多少，現實存在主要問題是什么，當前形勢下售水收費壞帳有多少，應采取什么措施，多長時間可以解決，各種售水成本構成都是多大比例，采取什么措施才可以降低成本，最大限度能降低多少等等。還有許多問題都必須搞明白才能制定出合適的合資方案。而個別城市領導“經營城市”的目的只是為套現，收回現金做其他市政工程投資，建設“形象工程”。所以對現有國有資產的投資評估，合作經營后的技術改造方案，水價調節機制建立，水質水量保證措施，服務質量監控等條件不夠清楚、不夠全面，在沒有切實可行的約束控制辦法條件下匆忙簽約，最后才發現合作協議中失誤較多，不能實現雙贏目的，不得不中止合作關系，出大價錢收購回來。

政府官員在領導壓力下，不可能同潛在投資者在平等協商的位置上談判。

當前許多地方提出“經營城市”理念，目的就是把能變現的所有企業全部賣掉。一是可以緩解財政投資不足的負擔問題，二是可以上報招商引資政績，實現招商引資任務指標。所以不顧供水企業實際情況，靠主觀設想，靠人情關系同潛在投資者談判。政府作為國有資產管理部門應該參與談判，掌握方向和進度，防止談判中有國有資產流失等問題。但是官員對企業長期經營的設計同企業經營者長期戰略設想是不一致的。企業經營者由于改制后要同企業長期存亡，不能再變更身份，所以對改制后可能發生的情況變化思考得會更多一些，對未來困難考慮更實際一些，所以在談判時會努力爭取、針鋒相對、寸土必得。力求爭取到的條件要比目前更好，不能更壞，如果結局預期不利的結果，寧可談不成也不跳陷阱。但是政府官員卻不同，因為是代替領導完成任務，最終結果好壞不會對自己有終身影響，不會涉及自己的切身利益，或者不會影響個人職務升遷等問題。所以對某些關鍵問題采取謙讓態度，不能對可能存在問題進行深入談判，只匯報談判的形象進度、大致進程，不揭穿關鍵問題對城市供水事業的長期影響。

長期以來政府官員形成的工作作風，不適應市場談判中博弈策略要求。

合資談判過程是雙方斗智斗勇，有進有退，有攻有守的過程。有時為爭取主動地位，要組織火力猛烈進攻，有時為刺探對方虛實而迂回旁敲側擊，有時必須讓出部分條件以爭取主動，有時為保存實力而退守防御，所以談判是不斷變換題目，不斷推出主談人的過程。但是政府官員們長期習慣對下發號施令，難以變換自己位置和尊嚴。當需要他們變換角色，變換地位時他們會不滿意，不高興。甚至把全盤計劃一次性暴露給對方，使弱點和不足的地方被對方抓住不放，使談判陷入完全被動的局面。

特別是在對外資談判合作中，中方談判小組成員大多是由政府指定，由哪些政府部門參加，指定誰是領導，而指定的領導人往往是以行政級別來確定的，并不是完全熟悉企業情況，不一定是有談判經驗和談判技巧的人員。在這些人心目中，始終是以自己級別多高為依據，對別人是以職務高低為依據判斷談判意見的重要程度。有時互相之間處于同級別，互不謙讓，出現內部分歧意見，不是尋求如何統一解決，各執一詞，各自為是，難以統一對外，所以爭取不到最佳的合作條件，甚至給對方以各個擊破的機會，把談判底線暴露給對方。

另外，有些地方是先由供水公司根據政府意見，制定一個優惠的合作方案，其中許多數字都不是真實的情況，例如未來供水量增長比例是按照政府規劃照搬的，原水質量要求和數量情況多數是人為估計的，水價調節機制和預測情況是盲目樂觀的。以為這樣的條件可以吸引潛在投資者進入，而且將這樣的條件寫在合作合同中。隨著實際情況的發展，許多情況并不能達到預期的目標，政府就把責任推給企業。使合作各方無法繼續經營，只好停止合作。但是外方往往已經在合同中簽有極為苛刻的約束條件和賠償條件，使中方不得不賠償對方有關損失。所以對投資雙方來講，不能靠某一方拿出具體數據來進行認定和預算，對市場情況應該各自了解、各自測算、各自分析，共同面對市場、面對現實。這樣一來才能使合作經營后風險雙方共擔，不能讓那一方獨自承擔風險。按照這樣做法，政府官員急于求成的目的就有困難，政府官員必定會對現有企業領導施加壓力，或者降低談判條件，造成欲速則不達的結果。

政府官員不對談判結果承擔責任和壓力，也不能得到適當激勵動力，不利于爭取最優條件。

首先外商談判人員的激勵機制，同國內官員單純完成工作目標的機制不同，外商談判第一講效率，第二爭取到優惠條件，對談判人員有可觀的獎勵，所以能激發起談判人員爭分奪秒地、想盡一切辦法達到最佳談判條件。他們或者施以小利，取得長期合作的有利條件；或者買通中方談判人員，摸清底數和條件；或者走上層路線，由上向下施加壓力，或者許愿給中方人員，以得到想得到的關鍵資料或數字。而中方政府官員往往只是臨時受命，一則沒有長期負責的思想，不為后果負責，二則沒有激勵條件，沒有監督機制。所以不會苦心鉆研，不用斤斤計較，不愿為與自己無關痛癢的事傷感情。往往外方談判人員在談判桌上談一個小時，會后通過各種方式做十個小時疏通關系工作，然后再次談判中就會取得一個階段性成果。而我方人員在談判桌上談一個小時，會后喝酒三個小時，打牌五個小時，再次談判中就讓掉一個籌碼。

其次雙方談判的目的有區別，政府官員是以完成領導交辦的招商數量、引進金額為目的，而外方則以實現企業利潤最大為目標，以投資回報率最大為目的，如果博弈雙方的目標不同，在談判過程中必然以自己方的主要力量集中在實現主要目標上和主要條款上，而且在談判博弈中各方都會不斷放棄次要目標、次要條款。所以政府官員主要追求談判引進外資的數量、引進外資的速度；外資方追求的是價格、數量和回報，這里雙方好象是優勢互補。但實際執行困難重重，談判時所放棄的次要條款可能正是經營中的主要條款，這種只求短期政績而放棄長期利益的談判可能是許多供水企業合資合作失敗的重要原因。

總之，招商引資是發展城市公共設施的一條重要途徑，公用事業的市場化改革也將提高供水企業的勞動效率，進一步優化資源配置的效率。在這個過程中是有關各方利益的重組和調整，是一場斗智斗勇的博弈過程，各方必須是在理性經濟人的基礎上，進行充分博弈才能取得令各方滿意的最佳結果。經濟人假設是市場經濟進行討價還價競爭的基礎，經濟人就是要追求利潤最大化。政府官員不是經濟人，不符合市場條件下博弈的基本條件，他們是為領導收集資料，上傳下達，沒有追求利潤最大化做為談判的推動力。其次是要求理性化，就是在充分信息條件下，經過博弈過程達到現有資源不斷改進的結果，要做到把現有資源和潛在資源充分反映，當前利益和長遠利益兼顧協調，企業效益和社會福利同步增長。所以單靠政府官員充當談判主體無法做到理性化，是供水企業改制談判中的博弈錯位。在進一步推動市政公用事業市場化的進程中，不斷總結經驗，吸取教訓，選擇好的談判策略和人員構成，是十分必要的。