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摘要：宋朝是中國(guó)歷史上社會(huì)保障救濟(jì)制度最完善的封建王朝，本著“從搖籃到墳?zāi)埂倍脊芷饋?lái)，實(shí)現(xiàn)了生老病死全覆蓋的民生政策。完善的社會(huì)保障救濟(jì)制度使得宋王朝成為中國(guó)歷史上享祚時(shí)間最長(zhǎng)的政權(quán)，雖然其災(zāi)荒頻繁，但在其統(tǒng)治的320年間國(guó)內(nèi)從未形成過(guò)普天蓋地席卷全國(guó)的大規(guī)模農(nóng)民起義。這使得宋王朝成為中國(guó)歷史上唯一不是亡于階級(jí)矛盾的大一統(tǒng)封建王朝。

關(guān)鍵詞：福田院；居養(yǎng)院；安濟(jì)坊；漏澤園；慈幼局；醫(yī)藥惠民局；賑災(zāi)

長(zhǎng)期以來(lái)，歷史教科書(shū)和汗牛充棟的歷史著作，對(duì)宋朝解讀頗有點(diǎn)片面性，如積貧積弱，武功不昌，屈辱茍且……不一而足。其實(shí)，這僅是宋朝的一面，宋朝的另一面：它是中國(guó)歷史上最富人道主義精神的王朝！有“寬饑民罪”的司法傳統(tǒng)：“凡因饑持杖劫人家藏粟，止誅為首者，余悉以減死論。”[1]有學(xué)者所樂(lè)道的“不得殺士大夫及上書(shū)言事人”，而最突出的是有宋一代建立了中國(guó)歷史上從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳喜∷廊采w的社會(huì)保障救濟(jì)體系。

一、生老病死全覆蓋

據(jù)《宋會(huì)要輯稿•食貨》記載：國(guó)家置福田院、居養(yǎng)院、安濟(jì)坊，給常平米；路上遇到饑寒交迫“僵仆之人”，“無(wú)衣乞食者，許送近便居養(yǎng)院，給錢(qián)米救濟(jì)。孤貧小兒可教者，令入小學(xué)聽(tīng)讀”，而被“遺棄小兒，雇人乳養(yǎng)，仍聽(tīng)宮觀、寺院養(yǎng)為‘童行’（未領(lǐng)度牒的少年出家人）”，待其長(zhǎng)大后由他們自行決定去留；又置漏澤園安葬無(wú)地?zé)o錢(qián)的貧民。據(jù)此，我們得知宋朝社會(huì)保障機(jī)構(gòu)有福田院、居養(yǎng)院、安濟(jì)坊與漏澤園等。福田院設(shè)在首都東京（今河南開(kāi)封），由開(kāi)封府直接派人管理。收養(yǎng)對(duì)象為首都一地的老幼殘疾且無(wú)依無(wú)靠的貧困人口。之所以稱(chēng)“福田院”，是佛教傳入中國(guó)后，有所謂三福田之說(shuō)，即以供養(yǎng)父母為恩田，供佛為敬田，施貧救苦為悲田。佛教用語(yǔ)統(tǒng)稱(chēng)“福田”。佛教徒相信“輪回報(bào)應(yīng)”“因果報(bào)應(yīng)”，認(rèn)為救濟(jì)窮人、積德行善能使自己得到好報(bào)，即“行者得福”。故福田又稱(chēng)之為佛教徒的功德田。初期僅有東、西兩福田院，滿(mǎn)足不了需求。宋仁宗嘉祐八年十二月詔書(shū)中談及東京福田院初設(shè)情況，要求擴(kuò)建：“京師老疾孤窮匄者，雖有東西福田院給錢(qián)米，才二十四人，可別置南北福田院，并東西各蓋屋五十間，所養(yǎng)以三百人為額，歲出內(nèi)藏五千貫給之”[2]。初期每院僅收養(yǎng)24人，這對(duì)有百萬(wàn)人口的首都來(lái)說(shuō)，幾乎可以忽略不計(jì)。這種情況到宋仁宗時(shí)得到改變，嘉祐年間（1056—1063年）增設(shè)南、北福田院，四個(gè)福田院共計(jì)可收養(yǎng)1200余人。每當(dāng)寒冬來(lái)臨，朔風(fēng)呼嘯，大雪紛飛之時(shí)，京城開(kāi)封府的主要官員，必須到大街小巷巡視，發(fā)現(xiàn)無(wú)依無(wú)靠或流浪街頭的老人，失去雙親的兒童，街上乞丐，都一律收容到福田院中。福田院收養(yǎng)的人數(shù)平時(shí)雖然僅能容納1200人，但在寒冬季節(jié)則不受此限，各福田院都必須盡力收養(yǎng)，安排不下的由政府出資讓房屋多者協(xié)助安置。氣候轉(zhuǎn)暖，或所收養(yǎng)之人一旦自身狀況有所改善，可以自己行動(dòng)時(shí)則回歸原居所，以便空出的房屋繼續(xù)收養(yǎng)“老疾孤窮匄者”。四所福田院所需費(fèi)用最初每年在5000貫以上，這筆開(kāi)支由皇帝直接掌管的負(fù)責(zé)供應(yīng)皇室、補(bǔ)助軍國(guó)之用以及賑濟(jì)災(zāi)荒的內(nèi)藏庫(kù)列支。后來(lái)隨著收養(yǎng)人的增多，每年所需費(fèi)用超過(guò)8000貫，最高時(shí)年支出12000貫，內(nèi)藏庫(kù)不足支出，這才改由從地方的施利錢(qián)中劃給。為了防止貪腐，保證供給不至短缺，福田院必須每天統(tǒng)計(jì)上報(bào)收養(yǎng)人數(shù)，按收養(yǎng)人數(shù)多寡領(lǐng)取錢(qián)米供給。[3]居養(yǎng)院、安濟(jì)坊到宋徽宗時(shí)（1100—1125年）最為普及完善，遍及全國(guó)各州郡，他下詔“置安濟(jì)坊養(yǎng)民之貧病者，仍令諸郡縣并置”[4]。凡是有1000戶(hù)以上的城鎮(zhèn)都須設(shè)置。居養(yǎng)院屬于綜合性收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，收養(yǎng)對(duì)象與福田院相同，主要是孤寡老人、殘疾人士、棄嬰與孤兒。到南宋時(shí)發(fā)展出專(zhuān)業(yè)性的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，如專(zhuān)門(mén)收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)老人的安老坊、安懷坊、安濟(jì)院，名稱(chēng)不同，性質(zhì)一樣，即今之福利養(yǎng)老院；收養(yǎng)棄嬰與孤兒的嬰兒局、慈幼莊、慈幼局、及幼局，雖名稱(chēng)不同，皆今之兒童福利院。有的地區(qū)福田院也收養(yǎng)兒童。由于首都東京的福田院收養(yǎng)人數(shù)有限，宋徽宗崇寧元年（1102年）要求“京師置居養(yǎng)院以處鰥寡孤獨(dú)，仍以戶(hù)絕財(cái)產(chǎn)給養(yǎng)”[5]，即首都也參照地方社會(huì)保障制度做，在福田院之外再設(shè)居養(yǎng)院。

崇寧四年宋徽宗再次下詔敦促各州府建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。其經(jīng)費(fèi)保障主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)部分，一是將無(wú)人繼承的戶(hù)絕的財(cái)產(chǎn)（主要是田產(chǎn)）歸公，田產(chǎn)收入不做他用，一律劃撥給居養(yǎng)院。二是不足部分由政府從常平錢(qián)利息中撥給。[6]后又再次下詔強(qiáng)調(diào)京師必須設(shè)居養(yǎng)院、安濟(jì)坊：“京師根本之地，王化所先，鰥寡孤獨(dú)與貧而無(wú)告者，每患居養(yǎng)之法施于四海而未及京師，殆失自近及遠(yuǎn)之意。今京師雖有福田院，所養(yǎng)之?dāng)?shù)未廣，隆寒盛暑，窮而無(wú)告及疾病者，或失其所，朕甚憫焉。可令開(kāi)封府依外州法，居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)，及置安濟(jì)坊，以稱(chēng)朕意。”[7]皇帝重視，事情就好辦，所以，宋徽宗時(shí)期，全國(guó)各地養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)都比較完備。像江西的吉州共有八個(gè)縣，七個(gè)縣較早地建立了養(yǎng)老濟(jì)貧機(jī)構(gòu)，唯獨(dú)吉水縣尚未建成養(yǎng)老濟(jì)貧機(jī)構(gòu)，縣丞黃閑引以為恥，請(qǐng)求縣令和常平使者批準(zhǔn)，在城南選擇官屋十間，每年撥米五十斛，建立名為“安樂(lè)院”的福利養(yǎng)老院，使得吉水孤寡老人得以安度晚年。[8]有的居養(yǎng)院因?yàn)榈胤焦僦匾暎?guī)模宏大，經(jīng)費(fèi)有保障，管理到位，一切都井井有條。像南宋時(shí)的蘇州居養(yǎng)院，收養(yǎng)了許多孤寡老人與孤兒，有房屋65幢，310間居室。房屋整齊排列，每排房屋之間有長(zhǎng)廊相連，便于來(lái)往。因收養(yǎng)的孤寡老人與孤兒多，錢(qián)米支出大，蘇州地方政府遂專(zhuān)門(mén)撥給官田1600畝，出租給少地?zé)o地之農(nóng)人，每年得租米700石作為居養(yǎng)院開(kāi)支。居養(yǎng)院中設(shè)置倉(cāng)庫(kù)，鑿有水井，并有僧人主持老人醫(yī)藥及死后安葬事務(wù)，成為當(dāng)時(shí)地方養(yǎng)老院的典范。[9]宋朝福田院、居養(yǎng)院收養(yǎng)老人的年齡標(biāo)準(zhǔn)，在宋神宗時(shí)規(guī)定，以60歲以上為限。到宋徽宗時(shí)一度把年齡降至50歲以上（后仍定為60歲），條件更為寬大。[10]錢(qián)米是每人每天配給口糧米1升（合今1斤1兩）、錢(qián)10文，可以基本維持溫飽。每年的十一月到來(lái)年的正月，因天氣寒冷，每日增發(fā)5文，作為購(gòu)買(mǎi)柴炭取暖之用。80歲以上老人還可享受政府特殊政策予以照顧：除配給口糧錢(qián)米外，另給柴炭錢(qián)若干；90歲以上老人每天另外增加醬菜錢(qián)20文，夏季發(fā)放布衣，冬季發(fā)給“衲衣絮被”。對(duì)百歲老人的照顧在宋徽宗大觀二年（1108年）得以明定。那年在荊南府枝江縣居養(yǎng)院中，發(fā)現(xiàn)一名已經(jīng)101歲叫咸通的老人。知府席震迅速上奏朝廷，請(qǐng)求對(duì)咸通予以額外照顧，在原供給基礎(chǔ)上每天再添給肉食錢(qián)30文，冬季發(fā)綿絹衣被，夏季單絹衫褲。席震還建議全國(guó)居養(yǎng)院對(duì)百歲以上老人都給予同樣的照顧，以示朝廷的惠民。宋徽宗同意了席震的請(qǐng)求，把奏章批轉(zhuǎn)全國(guó)各地遵照?qǐng)?zhí)行。從那以后，凡百歲以上老人，官府增發(fā)肉食醬菜錢(qián)30文，夏季發(fā)給“單絹衫绔裝”，冬季發(fā)給“綿絹衣被”。[11]當(dāng)時(shí)律令還規(guī)定：“諸祖父母、父母年八十以上及篤疾者，每人給一丁侍。”[12]有男保姆做家政護(hù)理，給平民百姓如此優(yōu)厚的社會(huì)福利，這在中國(guó)歷史上并不多見(jiàn)。

到了南宋時(shí)期，宋朝的社會(huì)保障得到更加充分的發(fā)展。據(jù)宋高宗紹興二十六年（1156年）的統(tǒng)計(jì)，僅杭州臨安府一地，每年用于收養(yǎng)和救濟(jì)老人的支出，就達(dá)錢(qián)米十多萬(wàn)。[13]收養(yǎng)于福田院、嬰兒局、慈幼莊、慈幼局、及幼局、錢(qián)米所的兒童保障標(biāo)準(zhǔn)是成人的一半，即日給米0.5升等。由于南宋政府重視建立慈幼機(jī)構(gòu)，要求“天下諸州建慈幼局”，遂涌現(xiàn)出一些規(guī)模較大的幼兒收養(yǎng)所，如臨安府（今浙江杭州）、寶慶府（今湖南邵陽(yáng)）、無(wú)為軍（今安徽無(wú)為）、平江府（今江蘇蘇州）、臨汀郡（今福建長(zhǎng)汀）、建康府（今江蘇南京）、江陰軍（今江蘇江陰市）、撫州（江西撫州）等地的慈幼局。官府不僅建慈幼局收養(yǎng)棄嬰棄子，而且民間有愿抱養(yǎng)為子女者，還每月給錢(qián)1貫、米3斗，直到3歲。[14]像建康府慈幼局更名及幼局后，條件更優(yōu)于其他各處。當(dāng)時(shí)規(guī)定，凡收養(yǎng)遺棄于本府城內(nèi)外小兒的，政府“先支抱養(yǎng)錢(qián)”，再按月支付錢(qián)米；如“遺棄之時(shí)，恐未便有人收養(yǎng)，遂先雇乳妳四名”，每月全額支付錢(qián)米；“如有愿就乳妳之家接續(xù)抱養(yǎng)者聽(tīng)，月給照支”。[15]宋朝的醫(yī)療濟(jì)貧機(jī)構(gòu)叫醫(yī)藥惠民局。北宋時(shí)創(chuàng)立，由病院、治療、藥局三個(gè)系統(tǒng)組成。其中，安濟(jì)坊主要承擔(dān)病院的職責(zé)，還有一些地方官在所轄之地另外專(zhuān)設(shè)病坊。在京師治療主要是由翰林醫(yī)官院和太醫(yī)院兩個(gè)單位負(fù)責(zé)，在地方則由政府聘用的郎中負(fù)責(zé)。翰林醫(yī)官院和太醫(yī)院醫(yī)官平時(shí)除承擔(dān)皇室診治外，還為百姓診治——尤其是在疾疫流行期間。藥局是和劑局和惠民局的統(tǒng)稱(chēng)，負(fù)責(zé)“掌修合良藥，出賣(mài)以濟(jì)民疾”[16]。具體分工：和劑局設(shè)于首都，負(fù)責(zé)首都地區(qū)的醫(yī)療濟(jì)貧；醫(yī)藥惠民局除首都外，全國(guó)各州縣普遍設(shè)置。南宋時(shí)醫(yī)藥惠民局改稱(chēng)太平惠民局。名稱(chēng)雖不同，性質(zhì)卻相同，就是皆屬?lài)?guó)家開(kāi)辦的免費(fèi)治療診所（醫(yī)院），收治家境貧寒、孤寡無(wú)助者，并在瘟疫時(shí)負(fù)責(zé)發(fā)放免費(fèi)藥物。安濟(jì)坊作為專(zhuān)門(mén)性的扶貧機(jī)構(gòu)，其職能就是負(fù)責(zé)收治家庭貧困的病患者。

宋朝規(guī)定舉凡1000戶(hù)上的村鎮(zhèn)都必須設(shè)置安濟(jì)坊。除這些硬性法令規(guī)定外，一些地方官員在當(dāng)?shù)匾脖M財(cái)力所及，創(chuàng)辦救濟(jì)機(jī)構(gòu)。如趙抃任職越州創(chuàng)辦越州病坊，蘇軾任職杭州時(shí)創(chuàng)辦安樂(lè)坊，收治家庭貧困的病患者。蘇軾上調(diào)翰林院，一位曾得到蘇軾幫助的官員饋贈(zèng)蘇軾銀150兩、黃金5兩。蘇軾既不愿接受這筆錢(qián)，又不便拂逆朋友的盛情，于是把這筆錢(qián)轉(zhuǎn)送給杭州安樂(lè)坊，“用以助買(mǎi)田，以養(yǎng)天民之窮者”[17]。漏澤園，乃國(guó)家免費(fèi)公墓，既安葬無(wú)名尸體，也允許無(wú)地?zé)o錢(qián)的貧民安葬自己的親屬于此。政府對(duì)所有貧困民人安葬死去的親屬，不僅免費(fèi)提供墓地，而且給以殯葬費(fèi)；對(duì)無(wú)名尸也規(guī)定了支出標(biāo)準(zhǔn)：“于京畿近郊佛寺買(mǎi)地，以瘞死之無(wú)主者。瘞尸，一棺給錢(qián)六百，幼者半之”[18]，經(jīng)費(fèi)由左藏庫(kù)支出。說(shuō)到漏澤園最初的出現(xiàn)，與一位官員的一次經(jīng)歷有關(guān)。徐度在《卻掃編》中說(shuō)，元豐年間，自己的外祖父陳向在朝任官，一次奉命巡視開(kāi)封府界，留宿在野外的廟中，半夜忽被外面洶洶的人聲驚醒。點(diǎn)燭探視，卻見(jiàn)廟外累累骨骸，幻化成各種形狀，如泣如訴。陳向心中酸楚，回朝復(fù)命時(shí)奏請(qǐng)神宗下詔收葬這些尸骨。神宗命陳向即刻前去辦理。陳向共收葬尸骨八萬(wàn)多具，令人挖溝壘坎，編制圖冊(cè)，在墓地旁規(guī)劃佛寺，聘請(qǐng)僧人為之超度。后來(lái)政府規(guī)定每“葬及三千人以上，度僧一人”[19]，并下令在城郊四鄰劃出不宜種植之地，直接“給錢(qián)瘞民之不能葬者”[20]。明神宗時(shí)下詔：全國(guó)諸州軍在每年春首，“告示村耆，遍行檢視，應(yīng)有暴露骸骨無(wú)主收認(rèn)者，并賜官錢(qián)埋瘞，仍給酒饌酹祭”[21]。自此形成定制，凡無(wú)地?zé)o錢(qián)的貧民死后無(wú)法入土為安的，皆由官府出資安葬在政府所購(gòu)之地內(nèi)。

宋徽宗時(shí)蔡京將其定名為“漏澤園”。[22]根據(jù)《宋史•食貨上六》的記載，宋朝的漏澤園規(guī)模都不小，占地少則300余畝，多則500余畝。當(dāng)時(shí)還規(guī)定葬于園內(nèi)的一律給地九尺，深埋地下三尺以下，方磚刻字，立碑編號(hào)。到北宋末年僅首都東京郊區(qū)兩處漏澤園，就安葬了貧困死者13萬(wàn)多。宋高宗南渡，“民之從者如歸市”，遂一如北宋，“若丐者育之于居養(yǎng)院；其病也，療之于安濟(jì)坊；其死也，葬之于漏澤園，歲以為常”。[23]也就是說(shuō)宋朝南渡后，雖然偏安江南一隅之地，其社會(huì)保障制度并沒(méi)有因此而變化，保持了制度政策的連續(xù)性。宋朝社會(huì)保障還有值得大書(shū)特書(shū)的一項(xiàng)功績(jī)，是對(duì)婦女的照顧保障。在男尊女卑的傳統(tǒng)社會(huì)這是非常難能可貴的。宋朝有專(zhuān)門(mén)的女戶(hù)照顧，這就是免役政策，即無(wú)丁男的女戶(hù)家庭，可以免除差役。差役在北宋時(shí)期是一項(xiàng)極重的負(fù)擔(dān)，能夠得到免除徭役的照顧，這是一項(xiàng)相當(dāng)優(yōu)待的政策。不過(guò)，在王安石變法期間，為了增加政府財(cái)政收入，曾經(jīng)一度下令無(wú)丁男的女戶(hù)也須繳納免役錢(qián)，實(shí)際上取消了女戶(hù)免除徭役的優(yōu)待政策。宋哲宗元祐（1086—1094年）后一切又復(fù)歸舊制。取消女戶(hù)優(yōu)待政策，這是王安石變法的一大失策。一般說(shuō)來(lái)，女戶(hù)在全國(guó)人戶(hù)中是少數(shù)，取消優(yōu)待，收取免役錢(qián)，政府能增收多少？倘若某地區(qū)女戶(hù)不少，取消女戶(hù)優(yōu)待，引發(fā)民怨，使得變法失去這部分人的支持，豈非得不償失？對(duì)婦女的關(guān)愛(ài)，還有值得一提的是婦女從懷孕的第五個(gè)月開(kāi)始，到生下孩子，可從政府領(lǐng)取七斗米，孩子滿(mǎn)周歲時(shí)再領(lǐng)取三斗。

二、多管其下的蠲免與倉(cāng)儲(chǔ)備荒體系

在宋朝320年中，蠲免、賑給、賑糶、賑貸、工賑、粥廠等賑濟(jì)政策都是社會(huì)保障救濟(jì)體系的組成部分。蠲免是民戶(hù)受災(zāi)后最先進(jìn)行救濟(jì)的措施。按照規(guī)定，民戶(hù)凡受災(zāi)到一定程度，都可以享受政府規(guī)定的不同等級(jí)的賦稅蠲免。這是保障生產(chǎn)力的舉措。宋太祖開(kāi)寶元年（公元968年），“詔民田為霖雨，河水壞者，免今年夏稅及沿征物。”[25]宋太宗淳化元年（公元990年），“以乾鄭二州、河南壽安等十四縣旱，州蠲今年租十之四，縣蠲其稅。”[26]對(duì)因戰(zhàn)爭(zhēng)給農(nóng)戶(hù)造成損失的，政府也給予賦稅蠲免。宋太宗雍熙四年（公元987年），“蠲河北雍熙三年以前逋租，敵所蹂踐者給復(fù)三年，軍所過(guò)二年，余一年。”[27]對(duì)因匪賊受害嚴(yán)重的民眾，也給予蠲免。慶歷四年（1044年），“免衡道州、桂陽(yáng)監(jiān)民經(jīng)徭賊劫略者賦役一年。”[28]賑給是給受災(zāi)民戶(hù)無(wú)償提供米面、衣被等實(shí)物與錢(qián)鈔，凡受災(zāi)損害達(dá)到五成以上的重災(zāi)戶(hù)，均可得到賑給。宋太祖建隆三年（公元962年）“蒲、晉、慈、隰、相、衛(wèi)六州饑，振（賑）之。”[29]宋徽宗“大觀三年（1109年），江、淮、荊、浙、福建旱……發(fā)粟振（賑）之。”[30]仁宗景祐三年（1036年）“虔、吉州水溢，壞城郭廬舍，賜被溺家錢(qián)有差。”[31]富弼知青州，“擇公私廬舍十余萬(wàn)區(qū)，散處流民以廩，活五十余萬(wàn)人”。[32]在宋代救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)高于社會(huì)保障，規(guī)定災(zāi)荒期間的賑給，一般是“壯者人日二升，幼者人日一升”[33]，是社會(huì)保障的一倍。賑糶主要對(duì)象是城市貧民。凡糧價(jià)過(guò)高，城市貧民無(wú)法維持基本生活時(shí)，政府往往從常平倉(cāng)中調(diào)出糧食減價(jià)出售給城市貧困人戶(hù)。這與西漢武帝時(shí)平抑物價(jià)的平準(zhǔn)法中平抑糧價(jià)類(lèi)似。西漢時(shí)平準(zhǔn)法規(guī)定“以谷賤時(shí)增其價(jià)而糴，貴時(shí)減其價(jià)而糶”[34]。宋仁宗“慶歷元年（1044年），十一月，以京師谷價(jià)踴貴，廩一百萬(wàn)石，減價(jià)出糶，以濟(jì)民”[35]。宋神宗“熙寧八年（1075年），吳越大饑，趙抃知越州……出官粟五萬(wàn)二千余石，平價(jià)與民”。神宗下詔：“發(fā)運(yùn)司體實(shí)淮南、江東、兩浙米價(jià)，州縣所存上供米毋過(guò)百萬(wàn)石，減直予民，斗錢(qián)勿過(guò)八十。”[36]宋哲宗元祐八年（1093年）從常平倉(cāng)“出錢(qián)粟十萬(wàn)，振流民”[37]。宋高宗“建炎三年（1129年）二月，出米十萬(wàn)斛即杭、秀、常、湖州，平江府，損直以糶，濟(jì)東北流寓之人。”[38]宋孝宗淳熙九年（1182年），“出南庫(kù)錢(qián)三十萬(wàn)緡，付浙東提舉朱熹，以備振糶。”[39]賑貸是災(zāi)荒年政府低息或無(wú)息貸款給災(zāi)農(nóng)，助其恢復(fù)生產(chǎn)。宋真宗“乾興元年（1022年），二月詔，蘇、湖、秀州民饑，貸以廩粟。”[40]但民眾有擔(dān)憂(yōu)，即使低息往往也有二分；倘若有官吏執(zhí)行時(shí)枉法所為，百姓更不敢求貸。故在整個(gè)宋朝民眾對(duì)賑貸并不踴躍，貧苦民眾更希望直接得到賑給。因此，這一措施推行中并不普遍。工賑，也就是以工代賑。

如景祐元年（1034年），宋仁宗下詔：“募民掘蝗種，給菽米。”[41]這是因?yàn)槿ツ觑w蝗肆虐，所至遺種，恐春夏之交大量滋生，故令百姓到田地中攫取蝗仔，一升蝗仔給豆米五升。農(nóng)業(yè)災(zāi)害除了水旱就主要是蝗災(zāi)。此舉不僅是以工代賑，增加農(nóng)民收入，更重要的是防患于未然，不至于因蝗災(zāi)給農(nóng)民造成再次損失。而數(shù)年后“蝗為害，又募民撲捕，蝗子一升至易菽粟三升至五升”[42]。宋神宗熙寧五年（1072年）遭遇災(zāi)荒，下詔司農(nóng)寺（掌糧食積儲(chǔ)、倉(cāng)廩管理及京官祿米供應(yīng)等事務(wù)）出常平倉(cāng)粟十萬(wàn)石，撥至今江蘇南京，安徽宿州、亳州、泗州，讓當(dāng)?shù)卣心拣嚸袷杩：拥馈Ｒ怨ごc，饑民有活干，有飯吃，不坐等政府送糧救濟(jì)，就可以有尊嚴(yán)地活下去。以工代賑還解決了興修水利這樣的大型工程，一舉兩得。次年神宗還下詔，明令從今開(kāi)始，除正常的的救濟(jì)外，各級(jí)政府需統(tǒng)計(jì)本行政區(qū)域內(nèi)有哪些農(nóng)田水利方面的工程，需要多少勞力，做好規(guī)劃，凡遇災(zāi)荒之年，即以常平倉(cāng)之錢(qián)糧，招募饑民以工代賑，由此形成制度。此詔下達(dá)，各地方政府照此辦理，不必事先上奏待令。如熙寧十年（1077年），黃河在澶州決口，河道南移，導(dǎo)致次年北方大水，兩年遇災(zāi)，流民所到之處，沿縣地方政府大量招募身體強(qiáng)壯者參與黃河修治與政府工程，以工代賑，民心安定，那兩年的大災(zāi)沒(méi)有造成社會(huì)動(dòng)亂。除此之外，還有諸多輔助性的救災(zāi)措施，包括設(shè)粥廠、準(zhǔn)許進(jìn)入禁捕山林捕獵、罷官糴、弛禁榷、減商稅、禁遏糴以及募兵等。也鼓勵(lì)民間力量參與救濟(jì)，主要是勸分。勸分又稱(chēng)勸糶，乃國(guó)家于災(zāi)荒年間勸諭富人無(wú)償捐贈(zèng)，賑濟(jì)貧困人口。為了鼓勵(lì)勸分，政府實(shí)行出糶賞爵。宋太宗淳化五年正月，詔令民間出私儲(chǔ)予官府賑貸饑民者可得爵賞：“諸州軍經(jīng)水潦處，許有物力戶(hù)及職員等情愿自將斛斗助官中賑貸，當(dāng)與等第恩澤酬獎(jiǎng)；一千石賜爵一級(jí)，二千石與本州助教，三千石與本州文學(xué)，四千石試大理評(píng)事、三班借職，五千石與出身奉職，七千石與別駕，不簽書(shū)本州公事，一萬(wàn)石與殿直、太祝。”[43]大中祥符九年（1016年）九月，詔令民間用私儲(chǔ)直接賑濟(jì)貧民者，給予爵賞：“災(zāi)傷州軍，有以私廩振貧民者，二千石與攝助教，三千石與大郡助教，五千石與八千石第授本州文學(xué)、司馬、長(zhǎng)史、別駕。”[44]天禧元年（1017年），再次確定納粟補(bǔ)官制度。在這段時(shí)間，還制定了對(duì)勸分有功官吏起家行獎(jiǎng)勵(lì)的措施。南宋時(shí)，由于國(guó)家財(cái)力日窘，對(duì)勸分獎(jiǎng)勵(lì)更優(yōu)厚。如捐糶三千石至二萬(wàn)石以上，無(wú)官人給予守闕進(jìn)義副尉至取旨優(yōu)與推恩的賞賜，捐糶同上數(shù)額，有官人給予文臣減二年磨勘、選人循一資、武臣減二年磨勘一次名次的獎(jiǎng)勵(lì)。[45]這種做法無(wú)疑于飲鴆止渴。對(duì)此，宋統(tǒng)治者并非不知，《宋史•食貨上六》記載說(shuō)：“歲有水旱，發(fā)常平義倉(cāng)，或濟(jì)或糶或貸，如恐不及。然當(dāng)艱難之際，兵食方急，儲(chǔ)蓄有限，而振給無(wú)窮，復(fù)以爵賞誘富人相與補(bǔ)助，亦權(quán)宜不得已之策。”其中影響最大的當(dāng)屬災(zāi)荒年的募兵。宋朝實(shí)行募兵制，所募對(duì)象主要是流民和饑民。

宋太祖曾明確說(shuō)：“可以利百姓者，唯養(yǎng)兵也。方兇年饑年，有叛民而無(wú)叛兵；不幸樂(lè)歲而生變，則有叛兵而無(wú)叛民。”[46]在養(yǎng)兵以自固的方針指導(dǎo)下，逢災(zāi)荒之年招募流民饑民為兵，災(zāi)荒不斷，募兵不斷，有時(shí)一次就為此募兵數(shù)萬(wàn)。如宋仁宗慶歷五年（1045年），河北大水，難民四處流亡，當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)官富弼動(dòng)員救災(zāi)，一次就募上萬(wàn)饑民為兵。[47]宋朝冗兵與這一國(guó)策有相當(dāng)因果關(guān)系。宋初太祖時(shí)有兵共37萬(wàn)，到英宗治平年間（1064—1067年）達(dá)118萬(wàn)。[48]一百年增加了三倍有余。據(jù)專(zhuān)家研究，兩宋“遭受各種災(zāi)害，總計(jì)八百七十四次。最多的是水災(zāi)，達(dá)一百九十三次；其次是旱災(zāi)，達(dá)一百八十三次；再次是雹災(zāi)，達(dá)一百零一次。其余風(fēng)災(zāi)有九十三次；蝗災(zāi)有九十次；歉饑有八十七次；地震有七十七次。此外還有疫災(zāi)三十二次；霜雪之災(zāi)十八次。兩宋災(zāi)害頻度之密，相當(dāng)于唐朝，而其強(qiáng)度與廣度，則更甚于唐代。”[49]這些災(zāi)荒給人民造成極大的苦難，逢災(zāi)，往往少則幾十萬(wàn)人多則數(shù)百萬(wàn)人家破人亡，淪為饑民流民，四處流浪乞討。每逢災(zāi)荒年的募兵，雖造成了冗兵，但對(duì)政權(quán)來(lái)說(shuō)，有宋一代從未發(fā)生過(guò)大規(guī)模流民、農(nóng)民起義也是事實(shí)。雖不時(shí)有小股起事，如王小波李順（因政府的專(zhuān)賣(mài)制度壟斷茶葉等銷(xiāo)售造成的）、宋江、方臘、鐘相楊么，然而無(wú)一不是“其興也勃焉，其亡也忽焉”。災(zāi)年募兵是利害相間，但對(duì)宋王朝來(lái)說(shuō)仍是利大于弊。因?yàn)轲嚸窳髅裰写_有“獷暴之民”，政府災(zāi)年募兵，“收隸尺籍，雖有桀驁恣肆，而無(wú)所施于其間。”[50]老一輩的學(xué)者對(duì)宋朝的募兵制是持否定批評(píng)態(tài)度的。[51]筆者認(rèn)為對(duì)趙家一姓的宋政權(quán)來(lái)說(shuō)是利大于弊。中國(guó)歷朝歷代都有倉(cāng)儲(chǔ)備荒制度。宋朝在繼承歷朝備荒倉(cāng)儲(chǔ)制度的基礎(chǔ)上，建立了以常平倉(cāng)、義倉(cāng)為核心的倉(cāng)儲(chǔ)備荒體系。這些倉(cāng)儲(chǔ)常年倉(cāng)本充足，運(yùn)轉(zhuǎn)良好，其中尤以常平倉(cāng)為最。因?yàn)榛实酆苤匾暢Ｆ絺}(cāng)的儲(chǔ)糧。如宋太宗雍熙二年（公元985年）下詔：“諸道轉(zhuǎn)運(yùn)使及長(zhǎng)吏，宜乘豐儲(chǔ)廩以防水旱。”[52]常平倉(cāng)除上述平抑糧價(jià)外，另一重要功能就是救災(zāi)濟(jì)民。此政策至南宋都未改變。如高宗紹興三十一年（1161年）“給三衙衛(wèi)士行在貧民錢(qián)及薪炭，命常平振給輔郡細(xì)民。”[53]宋朝規(guī)定每縣及縣級(jí)以上行政區(qū)域都必須獨(dú)自設(shè)立常平倉(cāng)，平抑糧價(jià)，以擔(dān)負(fù)蟲(chóng)患水旱災(zāi)年的救荒。義倉(cāng)制度也比較完善，凡地方州縣以及各級(jí)行政中心所在地都普遍設(shè)有義倉(cāng)。義倉(cāng)又名義廩、社倉(cāng)。義倉(cāng)是以救災(zāi)自助為目的的民間儲(chǔ)備，乃民間自辦，且早于常平倉(cāng)。常平倉(cāng)是官辦。除常平倉(cāng)、義倉(cāng)外，北宋時(shí)期還建立有惠民倉(cāng)、廣惠倉(cāng)。惠民倉(cāng)主要作為常平倉(cāng)的補(bǔ)充，廣惠倉(cāng)主要重在日常濟(jì)貧。凡各州郡經(jīng)常性的濟(jì)貧活動(dòng)主要由廣惠倉(cāng)舉辦。如“惠養(yǎng)乞丐法”規(guī)定的所需開(kāi)支，皆由廣惠倉(cāng)承擔(dān)。

三、生老病死全覆蓋的社會(huì)保障救濟(jì)制度

使宋王朝享祚320年宋朝重視民生，實(shí)行的是廣覆蓋的社會(huì)保障救濟(jì)制度。朝廷為了保證這一制度的推行，一是盡力選擇有愛(ài)心敢于負(fù)責(zé)任的官員充任地方長(zhǎng)官。如范仲淹的次子范純?nèi)嗜螒c州知州，正值秦州一帶鬧饑荒，他自行打開(kāi)常平倉(cāng)放糧賑濟(jì)災(zāi)民。下屬官員請(qǐng)求先上奏朝廷并且等待批復(fù)，再行開(kāi)倉(cāng)濟(jì)災(zāi)。范純?nèi)收f(shuō)，等到皇帝批復(fù)時(shí)就來(lái)不及了，我會(huì)獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任，與各位無(wú)涉。又有人指責(zé)他救活的災(zāi)民數(shù)字不符合實(shí)際，有虛夸。皇帝派人來(lái)查。此時(shí)正逢秋季豐收，百姓說(shuō)，是范大人救活了我們，我們?cè)跄苓B累范大人，于是晝夜不停地爭(zhēng)著送糧入倉(cāng)。等到使臣抵達(dá)慶州時(shí)，常平倉(cāng)的糧食已經(jīng)如數(shù)填上了。[54]范純?nèi)蚀伺e開(kāi)創(chuàng)了宋朝救災(zāi)制度的先河——自此以后皇帝準(zhǔn)許大災(zāi)之時(shí)地方官“先斬后奏”——先行開(kāi)倉(cāng)救災(zāi)，再報(bào)告朝廷。這就給了地方政府自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方官的主動(dòng)性。史書(shū)稱(chēng)之為“一時(shí)牧守，亦多得人”[55]。朝廷對(duì)搶糧者寬貸，減免死罪。地方官先斬后奏開(kāi)倉(cāng)放糧濟(jì)困，宋前期的皇帝都予以支持。宋仁宗曾說(shuō)，天下百姓皆吾赤子，一遭饑饉，州縣不能及時(shí)救助，饑民走投無(wú)路才搶糧；我再捕而殺之，不是雪上加霜嗎？這種認(rèn)識(shí)成為宋制“祖宗家法”，并沿襲下來(lái)。

二是制定法律予以保障。如熙寧年間（1068—1077年）頒發(fā)的“元豐惠養(yǎng)乞丐法”，成為有關(guān)濟(jì)貧方面的法律法規(guī)。元符元年（1098年）出臺(tái)的“居養(yǎng)法”，完善了元豐惠養(yǎng)乞丐法的內(nèi)容。如增添的一條內(nèi)容：凡境內(nèi)有病臥無(wú)依之人，地方里正甚至一般平民均有責(zé)任將其送入安濟(jì)坊收治。[56]政府頒布的“安濟(jì)法”，規(guī)定對(duì)貧病患者應(yīng)進(jìn)行單獨(dú)收治。尤其是大宋律法《宋刑統(tǒng)》，對(duì)宋朝的社會(huì)保障救濟(jì)作了規(guī)范，對(duì)救濟(jì)對(duì)象殘、廢、篤疾以及鰥寡孤獨(dú)、貧窮老疾都作了明細(xì)界定。如：“諸男女三歲以下為黃，十五歲以下為小，二十歲以下為中，其男二十一為丁，六十為老，無(wú)夫者為寡妻妾”；“諸一目盲、兩耳聾、手無(wú)二指、足無(wú)三指、手足無(wú)大拇指、禿瘡無(wú)發(fā)、久漏下重、大臃腫，如此之類(lèi)，皆為殘疾；疾啞、侏儒、腰脊折、一支廢，如此之類(lèi)皆為廢疾；□疾、癲狂、二支廢、兩目盲，如此之類(lèi)，皆為篤疾”。[57]這類(lèi)規(guī)定，既便于各級(jí)官吏操作，也有利于堵絕游手好閑者鉆政策空子。如宋徽宗將收養(yǎng)對(duì)象降至50歲時(shí)，就有不少不事勞作的游手好閑者冒籍混入福田院被查出。

三是有“寬饑民罪”的司法傳統(tǒng)。《續(xù)資治通鑒》卷十七、宋《編年備要》卷五記載：淳化五年，饑民搶糧被誅殺者眾多，尤其是發(fā)生在蔡州的搶糧事件，有搶糧饑民張渚共計(jì)318人被捕，按律皆當(dāng)死刑。知州張榮與推官（負(fù)責(zé)獄訟之官）江嗣宗商議后做出了一個(gè)大膽的決定——為首的人杖脊若干，其余從犯全部打板子后釋放回家，不再追究。事情傳到東京，宋太宗非但沒(méi)有責(zé)怪，反而有所感慨，下詔褒獎(jiǎng)張榮、江嗣宗，令其開(kāi)倉(cāng)濟(jì)民。從此以后，在有宋一代形成“寬饑民罪”的司法傳統(tǒng)，重懲首惡，從寬脅從。

四是將其落實(shí)執(zhí)行情況納入官吏考績(jī)制度中，對(duì)執(zhí)行不力者給予嚴(yán)厲懲辦，并定期派“監(jiān)司巡歷檢察”。官員調(diào)任與接任者交接內(nèi)容之一便是社會(huì)保障制度的執(zhí)行情況與財(cái)務(wù)狀況。因此，在整個(gè)宋代，廣覆蓋的社會(huì)保障救濟(jì)制度得到了較好的貫徹執(zhí)行，做到了“老幼貧疾者皆有所養(yǎng)，累朝相承，其慮于民也既周，其施于民也益厚”。[58]可以說(shuō)“生老病死”全覆蓋，從“搖籃到墳?zāi)埂倍脊芷饋?lái)了。而這正是最高統(tǒng)治者皇帝重視，“務(wù)行養(yǎng)民之政”[59]，建立了相應(yīng)的制度保障、嚴(yán)厲考核督查的結(jié)果。中國(guó)歷史上，宋王朝可謂是個(gè)特例。大一統(tǒng)的王朝，宋之前的秦、西漢、東漢、隋、唐皆亡于“內(nèi)”——遍地烽火、大規(guī)模的農(nóng)民起義；宋之后的元、明、清三代也是亡于“內(nèi)”——被人民起義所推翻；明代雖有“外患”——滿(mǎn)洲入關(guān)，但它仍是被李自成的農(nóng)民軍推翻的；清代雖有列強(qiáng)入侵，但西方列強(qiáng)的目的是攫取利益而非滅清。唯有宋朝是亡于“外”——先是女真族俘虜了宋徽宗、宋欽宗二帝，宋被迫南遷，最后為蒙古族所滅。究其一個(gè)重要原因，即在于宋朝320年的民生政策——中國(guó)歷代王朝中最具人道主義精神的生老病死“全覆蓋”的社會(huì)保障救濟(jì)制度。國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾總能在社會(huì)保障救濟(jì)制度下得到有效緩釋?zhuān)癖姷娜魏畏纯苟疾荒苄纬蓺夂颉?/p>

作者：趙映林