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【摘要】發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保障由納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃以及其他非正規(guī)保障制度所組成。非納費(fèi)型養(yǎng)老金在較多的發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村占據(jù)重要地位，非正規(guī)制度的養(yǎng)老保障在較多發(fā)展中國(guó)家的保障力度還比較強(qiáng)大。我國(guó)應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，在中等收入和低收入地區(qū)要逐步有序?qū)嵤┓羌{費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，同時(shí)加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)保障代之個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，在一種漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)整合中，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合統(tǒng)一。

目前，據(jù)聯(lián)合國(guó)估測(cè)，全球60歲以上老年人口占全球人口10%，到2050年時(shí)將有15億以上的(60歲以上)老年人口，在當(dāng)年全球總?cè)丝诒壤姓?9%。目前有62%老人生活中在發(fā)展中國(guó)家，到2050年時(shí)，80%的老人將生活在發(fā)展中國(guó)家。發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展更為滯后。發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的構(gòu)建與發(fā)展對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保障基本構(gòu)架

發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保障由納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃以及其他非正規(guī)保障制度所組成，納費(fèi)型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行良好的國(guó)家還并不多見(jiàn)，非納費(fèi)型養(yǎng)老金在養(yǎng)老保障中占據(jù)主導(dǎo)地位，非正規(guī)制度的養(yǎng)老保障在較多發(fā)展中國(guó)家還比較強(qiáng)大。

(一)農(nóng)村納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1.農(nóng)村納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)村納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在突尼斯、朝鮮、馬來(lái)西亞、菲律賓、波蘭、阿爾巴尼亞、中國(guó)、越南等國(guó)得到不同程度的發(fā)展。

朝鮮1988年建立覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)正規(guī)部門的納費(fèi)率9%(雇主和雇員各一半)，農(nóng)民、漁民以及農(nóng)村自雇工人繳納其收入的3%作為養(yǎng)老保險(xiǎn)納費(fèi)，計(jì)劃在2005年時(shí)將該比率提高到9%，政府支付社會(huì)保險(xiǎn)營(yíng)運(yùn)的管理費(fèi)，并對(duì)低收入者進(jìn)行納費(fèi)補(bǔ)貼；馬來(lái)西亞公積金制度要求農(nóng)業(yè)自雇者自愿參加，菲律賓統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃覆蓋所有農(nóng)業(yè)自雇者，越南農(nóng)村的自愿性質(zhì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃由越南農(nóng)民協(xié)會(huì)管理，農(nóng)民每年納費(fèi)為80公斤大米，納費(fèi)期20年，退休養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)是每月購(gòu)買6公斤大米的養(yǎng)老金權(quán)利。

突尼斯統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)行差別費(fèi)率制，城鎮(zhèn)雇員與雇主共同納費(fèi)(費(fèi)率為23.25%)，農(nóng)業(yè)工人納費(fèi)最高不超過(guò)統(tǒng)一費(fèi)率6.45%，農(nóng)業(yè)工人納費(fèi)期10-30年的替代率水平為40%-80%，并對(duì)收入不穩(wěn)定、納費(fèi)期較短的農(nóng)業(yè)工人或農(nóng)民實(shí)行最低養(yǎng)老金制度，其給付額分別為農(nóng)業(yè)部門最低平均工資的30%-40%。1999年該國(guó)勞動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率為83.47%，農(nóng)業(yè)自雇工人覆蓋率為56.1%，小農(nóng)場(chǎng)農(nóng)民和小船漁民覆蓋率分別為20.7%和31%。

波蘭1978年在波蘭國(guó)民社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃ZUS中引入農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，1983年將該計(jì)劃的覆蓋范圍擴(kuò)展至計(jì)劃參與者配偶等，1990年該計(jì)劃從國(guó)民社會(huì)保險(xiǎn)體系中分離形成農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金KRUS。計(jì)劃參與者如果繳納100個(gè)季度的保費(fèi)，男(65歲)女(60歲)退休時(shí)可領(lǐng)取接近貧困線水平的給付額。波蘭農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的融資中有5%的部分是農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)民的納費(fèi)，另外近90%以上部分由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，2000-2002年KRUS年平均支出占波蘭預(yù)算支出的23.27%，占當(dāng)年GDP的2.1%。

2.農(nóng)村納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特征。(1)制度安排多樣性。農(nóng)村納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合統(tǒng)一的制度安排(突尼斯、馬來(lái)西亞、菲律賓、朝鮮等)，也有分離并行的制度結(jié)構(gòu)(波蘭、阿爾巴尼亞、中國(guó)等)；強(qiáng)制性農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(阿爾巴尼亞、突尼斯、菲律賓、朝鮮)與自愿性農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(菲律賓、中國(guó)、越南等)并行發(fā)展。(2)融資方式特定性。在融資形式上都體現(xiàn)出政府融資為主，農(nóng)民或農(nóng)村自雇者納費(fèi)為輔的融資構(gòu)架。波蘭農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府融資比例占90%以上，阿爾巴尼亞農(nóng)民當(dāng)年納費(fèi)僅占當(dāng)年給付額的6.7%。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，德國(guó)和奧地利政府融資占70%以上，希臘政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的融資占90%以上。(3)費(fèi)率定價(jià)與納費(fèi)方式靈活性。農(nóng)村地理結(jié)構(gòu)的差異性與農(nóng)村收入的較大差距決定農(nóng)村實(shí)行差別的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，阿爾巴尼亞貧窮偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的費(fèi)率為當(dāng)?shù)仄骄杖氲?%，而發(fā)達(dá)地區(qū)的費(fèi)率水平則為當(dāng)?shù)仄骄杖氲?5%。在納費(fèi)方式上采用現(xiàn)金納費(fèi)與實(shí)物納費(fèi)相結(jié)合，較靈活的季節(jié)性納費(fèi)以及延期納費(fèi)在一些國(guó)家實(shí)施。(4)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)給付機(jī)制差異性。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納費(fèi)在一些國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的納費(fèi)費(fèi)率，因此其養(yǎng)老保險(xiǎn)金給付一般不以受益者的收入狀況為基礎(chǔ)，而是根據(jù)納費(fèi)期限或保險(xiǎn)期長(zhǎng)短進(jìn)行給付。對(duì)于納費(fèi)期過(guò)短或者因其收入過(guò)低無(wú)法納費(fèi)者，一些國(guó)家政府提供最低保證養(yǎng)老金。在養(yǎng)老金制度的進(jìn)入條件上，一些國(guó)家還要求擁有一定量的土地，如波蘭只有在擁有1公頃土地以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才有資格進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中，進(jìn)而才能獲得相應(yīng)給付。在獲得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)給付后，還要求養(yǎng)老受益人轉(zhuǎn)移其原有土地(可保留1公頃)。

(二)農(nóng)村非納費(fèi)型養(yǎng)老保障制度

全球有一半以上的人被排斥在強(qiáng)制性納費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃之外，在低收入國(guó)家如非洲撒哈那以南的地區(qū)、南亞有90%以上的人口在社會(huì)保險(xiǎn)體系之外，而在中等收入的發(fā)展中國(guó)家有20%-60%的人未能擁有社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率發(fā)揮了重要作用。

1.發(fā)展中國(guó)家非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的發(fā)展。尼泊爾、斯里蘭卡、印度、孟加拉國(guó)、南非、納米比亞、毛里求斯、坦桑尼亞、津巴布韋、布基納、阿根廷、玻利維亞、烏拉圭、哥斯達(dá)黎加、巴西、智利、博茨瓦納、巴拿馬以及大洋洲的西薩摩亞等國(guó)都建立了非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃。實(shí)行收入測(cè)試的非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃國(guó)家有阿根廷、孟加拉國(guó)、巴西、智利、哥斯達(dá)黎加、印度、南非、烏拉圭等國(guó)家；實(shí)行普遍保障型的國(guó)家有玻利維亞、毛里求斯、納米比亞、博茨瓦納、尼泊爾、布基納、巴拿馬、坦桑尼亞、津巴布韋和西薩摩亞等國(guó)家(見(jiàn)表1、表2)。

2.非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃——普遍保障與收入測(cè)試制度的選擇。毛里求斯是較早建立非納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家，1940年英國(guó)殖民者擔(dān)心該國(guó)工人在年老時(shí)會(huì)依靠殖民地政府養(yǎng)老，該年就組建一個(gè)委員會(huì)對(duì)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行可行性分析，次年委員.會(huì)報(bào)告指出較有效的辦法是建立納費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1943年，英國(guó)一精算師指出，即使英國(guó)政府能夠提供養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，殖民地國(guó)家也只能實(shí)施納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。時(shí)至1950年該制度仍未建立，英國(guó)殖民政府于是立法建立一個(gè)收入測(cè)試的非納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其目的是待這一制度建立起來(lái)之后再轉(zhuǎn)換為納費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1958年廢除收入測(cè)試制度，1965年引入溫和的收入測(cè)試制度，1976年又廢除收入測(cè)試制度。1978年引入收入關(guān)聯(lián)的納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，此后，國(guó)民儲(chǔ)蓄計(jì)劃、包括公務(wù)員在內(nèi)的系列年金計(jì)劃得到發(fā)展。納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不但沒(méi)有取代非納費(fèi)型制度，相反，二者相互促進(jìn)，形成具有該國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)保障體系。非納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施收入測(cè)試制度還是普遍保障——過(guò)去和現(xiàn)在都是較多國(guó)家頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題。毛里求斯非納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變就是一個(gè)例證。

阿馬蒂亞·森(1995年)指出，收入測(cè)試型制度可能形成保障功能失效、受益人被歧視、信息扭曲、激勵(lì)錯(cuò)位、管理成本高、腐敗行為誘發(fā)等社會(huì)成本。無(wú)效的收入測(cè)試制度將導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)欺騙懲罰誠(chéng)實(shí)，勞動(dòng)者過(guò)度消費(fèi)導(dǎo)致私人儲(chǔ)蓄甚至社會(huì)儲(chǔ)蓄減少進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，養(yǎng)老金申請(qǐng)給付的較長(zhǎng)時(shí)間成本，管理人員利用職權(quán)的腐敗行為，較大的管理成本甚至可能抵消或超過(guò)因?qū)嵤┦杖霚y(cè)試制度而減少的給付額。

世界銀行(1994年)指出，普通保障型養(yǎng)老金可以不顧人們的收入、財(cái)富和工作年限，管理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，交易成本低；對(duì)金融機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、雇員工資收入等基本信息資料不充分的發(fā)展中國(guó)家特別適用，能避免收入測(cè)試制度對(duì)工作和儲(chǔ)蓄的負(fù)面激勵(lì)；普遍保障制度有利于保證消除貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在政治上能夠獲得廣泛的支持。

養(yǎng)老保障制度安排與制度選擇存在較強(qiáng)的路徑依賴，對(duì)普遍保障養(yǎng)老金制抑或?qū)κ杖霚y(cè)試制度的選擇取決于該國(guó)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力、政黨力量、人口結(jié)構(gòu)、既定的養(yǎng)老保障制度現(xiàn)實(shí)等多種因素的博弈。包括毛里求斯在內(nèi)的一些實(shí)行普遍保障的國(guó)家里，的確存在財(cái)務(wù)壓力過(guò)大(特別是在老齡化背景下)，目前也面臨著從普遍保障制度向收入測(cè)試制度的可能。但是，有關(guān)發(fā)展實(shí)踐表明，普遍保障制度如果輔之于稅收政策和提高給付年齡等手段，既能實(shí)現(xiàn)普遍保障之效，又能減少財(cái)政壓力同時(shí)保證或提高老人的老年保障水平。新西蘭實(shí)施的對(duì)普遍保障養(yǎng)老金與其他收入合并按累進(jìn)稅率的所得稅征收方式，為目前普遍保障養(yǎng)老金財(cái)務(wù)壓力的減少與保障目標(biāo)的對(duì)位提供了較成功的范例。

3.發(fā)展中國(guó)家非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的基本評(píng)價(jià)。非納費(fèi)型養(yǎng)老金提高了非正規(guī)部門的農(nóng)民及其他覆蓋者的養(yǎng)老保障水平，使非正規(guī)部門的老人老有所養(yǎng)。2000年毛里求斯、納里比亞、博茨瓦納等國(guó)家基本上實(shí)現(xiàn)了100%的覆蓋率，南非其保障面達(dá)到88%。養(yǎng)老金收入成為老人養(yǎng)老的重要收入來(lái)源，該年毛里求斯、納米比亞、南非、博茨瓦納受益人養(yǎng)老金收入分別占其人均GDP比例為17%、16%、32%和9%，在納米比亞90-99歲的高齡人口其養(yǎng)老金給付額占該國(guó)人均GDP的66%，而100歲以上老人的養(yǎng)老金給付額占人均CDP的74%。

非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃降低了發(fā)展中國(guó)家特別是低收入國(guó)家農(nóng)村的貧困率，使阿根廷、巴西、哥斯達(dá)黎加、智利的赤貧率分別降低了67.1%、95.5%、21.4%和69.0%，貧困率分別降低了30,8%、29.2%、24.3%和18.7%(見(jiàn)表3)。南非、毛里求斯貧困率的降低在較大程度上也得力于非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)施。

非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃年金給付的貨幣收入使得老年和殘疾者能夠享受更好的醫(yī)療服務(wù)，年金收入可以保證農(nóng)民購(gòu)買必需的生產(chǎn)資料，可以作為一種擔(dān)保在商業(yè)銀行貸款，商業(yè)銀行社會(huì)保障的支付業(yè)務(wù)進(jìn)而促進(jìn)了商業(yè)銀行其他業(yè)務(wù)的發(fā)展。此外，享受年金給付的老年人在家庭和社會(huì)的地位得以提高，接受年金給付的家庭其家庭凝聚力得以增強(qiáng)。

目前被一些國(guó)家和國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)、世界銀行以及國(guó)際勞工組織的重視和提倡。事實(shí)表明，納費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度不但沒(méi)有擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，相反，由于正規(guī)部門規(guī)模的減少、非正規(guī)部門就業(yè)的日益擴(kuò)大、社會(huì)保障私有化對(duì)不少低收人群體的社會(huì)排斥，納費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度的制度功能受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：強(qiáng)制型社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃一定要參與者通過(guò)納費(fèi)方式進(jìn)行融資嗎?社會(huì)保險(xiǎn)公共管理機(jī)構(gòu)一定必須由社會(huì)保障部或其他法定的社會(huì)保障部門進(jìn)行嗎?社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃一定要在國(guó)家層次上運(yùn)行嗎?由此而帶來(lái)更深層次思考是：納費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃如何與非納費(fèi)型計(jì)劃進(jìn)行整合?納費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)是否是一種富有效率的保障形式?

二、發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的基本走向

(一)納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃與非納費(fèi)型養(yǎng)老計(jì)劃將在制度整合中發(fā)展，整合的方式與深度取決于不同發(fā)展中國(guó)家的具體國(guó)情

納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃往往覆蓋正規(guī)部門有納費(fèi)能力的雇員，非正規(guī)部門規(guī)模越來(lái)越大，其就業(yè)率和其創(chuàng)造的GDP越來(lái)越高，這就決定國(guó)民社會(huì)保障必須堅(jiān)持納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃與非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃整合發(fā)展。納費(fèi)型計(jì)劃與非納費(fèi)型計(jì)劃整合的廣度和深度取決于不同發(fā)展中國(guó)家的具體國(guó)情，非納費(fèi)型計(jì)劃的建立與發(fā)展受制于該國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、原有的社會(huì)保障制度安排以及該國(guó)的特定社會(huì)文化結(jié)構(gòu)的制約和影響。

普通保障型養(yǎng)老金在一定程度上能避免收入測(cè)試制度對(duì)工作和儲(chǔ)蓄的負(fù)面激勵(lì)，普遍保障型非納費(fèi)型計(jì)劃與納費(fèi)型計(jì)劃的整合有利于提高低收人群體與中高收人群體的保障水平。毛里求斯的普遍保障非納費(fèi)計(jì)劃與1978年運(yùn)行的納費(fèi)型計(jì)劃的良性整合是其成功的典范。收入測(cè)試的非納費(fèi)型計(jì)劃與納費(fèi)型計(jì)劃二者相互替代，其整合過(guò)程更為復(fù)雜，管理要求更高，如何克服收入測(cè)試養(yǎng)老金制度的信息不對(duì)稱、激勵(lì)錯(cuò)位、社會(huì)排斥與歧視、管理成本過(guò)高所形成的高社會(huì)成本問(wèn)題，是二者整合中必須解決的重大問(wèn)題。

(二)在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征較深厚的發(fā)展中國(guó)家中，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將可能按分離式路徑發(fā)展，兩種計(jì)劃的整合必在穩(wěn)健與創(chuàng)新中逐步實(shí)現(xiàn)

發(fā)展中國(guó)家二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了其二元的社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比例較大的發(fā)展中國(guó)家基本上還沒(méi)有出現(xiàn)整合統(tǒng)一的一元社會(huì)保險(xiǎn)制度，即使在一些中等收入的發(fā)展中國(guó)家中，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)以分離的路徑并行發(fā)展。

兩種制度的整合在相當(dāng)程度取決于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門的轉(zhuǎn)變，取決于較多發(fā)展中國(guó)家的城市化進(jìn)程及其他制度因素的制約。而城市化進(jìn)程本身是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，任何盲目加快城市化進(jìn)程的行為都將引致較多的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)負(fù)面效應(yīng)，最終有悖于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)該在穩(wěn)健與創(chuàng)新中有序發(fā)展。

(三)農(nóng)村金融變革、政府財(cái)政支持、土地制度改革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的配套發(fā)展，是從根本上提高農(nóng)民收入解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題、提高社會(huì)保護(hù)的有效路徑

只有在根本上讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成一種良性發(fā)展的自增強(qiáng)機(jī)制，農(nóng)民的自我發(fā)展與自我保障能力才能得到加強(qiáng)，農(nóng)民的保障問(wèn)題才能從根本上得到解決。必須堅(jiān)持農(nóng)村金融變革、政府財(cái)政支持、農(nóng)民土地制度改革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的綜合性政策思路。

農(nóng)村金融在宏觀層次上應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的政策性金融支持，加大農(nóng)村的公共項(xiàng)目和基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；在微觀層次上，有效地對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者提供金融服務(wù)，幫助農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投資分析與風(fēng)險(xiǎn)控制，建立有效的農(nóng)民儲(chǔ)蓄—保險(xiǎn)—貸款—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性循環(huán)機(jī)制。儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)組合提高了低收入群體擁有保險(xiǎn)保障的可能性。

政府財(cái)政除直接增加對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政支持外，應(yīng)著重于農(nóng)村教育發(fā)展、農(nóng)村衛(wèi)生條件改善、農(nóng)村反貧困計(jì)劃的財(cái)政投入。政府財(cái)政與農(nóng)村金融既密切配合又合理分工，在低收人國(guó)家，政府財(cái)政應(yīng)力求逐步建立農(nóng)民的非納費(fèi)型社會(huì)救助計(jì)劃。

土地保障仍是一些低收入國(guó)家農(nóng)村的一種傳統(tǒng)而重要的養(yǎng)老保障形式，轉(zhuǎn)型國(guó)家土地制度的改革、東亞部分國(guó)家土地制度成功的私有化都對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障改革與發(fā)展形成不同程度的影響。如越南1993年土地分配改革中，將以前集體經(jīng)營(yíng)土地的50%-80%分配給老人。有效地保護(hù)農(nóng)民土地保障權(quán)利，是發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保障制度安排和土地制度改革完善的重要內(nèi)容。

(四)社區(qū)、家庭、互助組織等非正規(guī)保障制度仍將繼續(xù)發(fā)揮著重要作用

在發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)、互助組織、家庭在養(yǎng)老保障中仍將發(fā)揮其重要作用。在東亞，農(nóng)村地區(qū)社區(qū)的凝聚力往往比城鎮(zhèn)還強(qiáng)，朝鮮農(nóng)民組織把一些現(xiàn)代技術(shù)帶給農(nóng)民，馬來(lái)西亞農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)民協(xié)會(huì)組織覆蓋了近80%的農(nóng)民，印度尼西亞相互基金組織為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民中的弱勢(shì)群體提供一定程度的保障。有關(guān)資料分析表明，社區(qū)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的參與和管理大大提高了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的管理運(yùn)行效率。

“家庭保障是最原始的社會(huì)保險(xiǎn)形式”，東亞地區(qū)家庭保障的力量還十分強(qiáng)大，在菲律賓、泰國(guó)、越南60歲以上老人與家庭成員共同居住的比率分別為70.6%、72.5%和74%，家庭子女對(duì)老人提供物質(zhì)和貨幣支持的比率均在85%以上。在拉美地區(qū)實(shí)施非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的國(guó)家，老人的養(yǎng)老金通過(guò)家庭的內(nèi)部轉(zhuǎn)移可以形成生產(chǎn)發(fā)展金或下一代的教育資金。在國(guó)外不少家庭保障正在削弱的國(guó)家中，社會(huì)學(xué)家正呼吁回歸家庭的保障力量，增加家庭保障在社會(huì)保障體系中的保障力度。

三、中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的透視與選擇

(一)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本透視

以1992年1月民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》為起點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)經(jīng)歷了十余年的發(fā)展、調(diào)整與整頓，截至2003年底，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍走勢(shì)逐年降低，由1999年的9.75%降到2003年的7.06%(見(jiàn)表4)。參保人數(shù)的保費(fèi)累積有所增加，但人均保障力度還不足，以1998年的數(shù)據(jù)為例，該年養(yǎng)老金領(lǐng)取者人均年養(yǎng)老金42元，月均養(yǎng)老金3.5元。對(duì)于1995年40歲的人來(lái)說(shuō)，按人均每年150元的交費(fèi)水平，且按當(dāng)時(shí)復(fù)利12%累計(jì)計(jì)息，至60歲退休后每月領(lǐng)取養(yǎng)老金額15元。而在目前利率背景下，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投資的特定約束，還不能保證到期月養(yǎng)老金額為15元(未考慮通貨膨脹因素)。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)在的制度缺陷主要體現(xiàn)在：

1.我國(guó)目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“保富不保窮”。窮困者不能從在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中受益，這無(wú)疑違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度再分配的根本原則。根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定，“凡達(dá)到了全國(guó)和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須堅(jiān)持養(yǎng)老保險(xiǎn)；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織較為健全的地方，堅(jiān)持政府積極支持引導(dǎo)和群體自愿參加相結(jié)合；凡是溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的地方，暫緩開(kāi)展這項(xiàng)工作。”我國(guó)目前開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的大多地區(qū)是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體基本上是較為富裕的農(nóng)民，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的落后地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障不能從社會(huì)保險(xiǎn)制度中獲益。

2.我國(guó)目前農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上更接近于商業(yè)保險(xiǎn)制度。盡管我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度堅(jiān)持以“個(gè)人交納為主、集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”為基本籌資原則，大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏集體補(bǔ)貼，政府實(shí)際上沒(méi)有投入資金，農(nóng)民基本上是個(gè)人交費(fèi)、自愿參加。因此，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上具有儲(chǔ)蓄性商業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的特征。按照國(guó)內(nèi)外社會(huì)保險(xiǎn)理論的共識(shí)，基本社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的根本區(qū)別主要體現(xiàn)在強(qiáng)制性和再分配兩個(gè)方面，再分配因素中不但包括收人群體之間的再分配，而且包括政府在其間對(duì)低收入困者的轉(zhuǎn)移支付分配部分。目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上是商業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)作和體現(xiàn)。

3.具有商業(yè)保險(xiǎn)特征的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻沒(méi)有商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作的機(jī)制。商業(yè)保險(xiǎn)從保費(fèi)的收取、保險(xiǎn)金額的確定、保險(xiǎn)資金的管理與營(yíng)運(yùn)、保險(xiǎn)投資的多元化選擇及其風(fēng)險(xiǎn)控制、償付能力監(jiān)管等方面都具有較成熟而穩(wěn)健的制度安排。而目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理與營(yíng)運(yùn)，在相當(dāng)部分地區(qū)無(wú)專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，養(yǎng)老基金管理人才缺乏與管理制度缺失，基金投資主要是購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到約束，加之一些地區(qū)養(yǎng)老基金的挪用，客觀上導(dǎo)致目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。

4.在近期內(nèi)企圖實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合的政策思路不符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情。部分研究人員或政策設(shè)計(jì)者指出，農(nóng)村建立個(gè)人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與城鎮(zhèn)的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，以期在不遠(yuǎn)的時(shí)間內(nèi)建立整合的中國(guó)國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村特定的二元結(jié)構(gòu)決定城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度整合的漸進(jìn)性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，政府必須通過(guò)改變落后地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、提高農(nóng)民生產(chǎn)的能力、進(jìn)而提高農(nóng)民收入的這樣一個(gè)基礎(chǔ)路徑，使農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村金融、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展(農(nóng)村反貧困)、農(nóng)業(yè)土地制度保障改革以及政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持的協(xié)調(diào)發(fā)展中逐步建立和完善。

綜上分析可知，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶模式從根本上不能解決中國(guó)占70%人口的農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題，其“保富不保窮”的制度缺陷將使窮人的福利進(jìn)一步惡化；其次，在中國(guó)較多的農(nóng)村地區(qū)根本不具備個(gè)人賬戶的投資與管理的現(xiàn)實(shí)條件(包括技術(shù)、人才、組織構(gòu)架、投資環(huán)境)，目前在制度上也不能保證個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的保值增值，在我國(guó)目前一些地區(qū)如深圳城鎮(zhèn)養(yǎng)老基金個(gè)人賬戶投資已經(jīng)面臨一個(gè)保值增值的投資問(wèn)題，農(nóng)村養(yǎng)老基金的投向面臨更大更多的環(huán)境制約的制度瓶頸。其三，貧窮落后地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須在家庭保障的基礎(chǔ)上，政府加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移支付投入，才可能有整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老制度的建立。其四，目前構(gòu)建所謂的城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式條件不成熟。必須在中低收入地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)特定的制度過(guò)渡后，才有可能進(jìn)入城鎮(zhèn)與農(nóng)村統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。因此，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式必須進(jìn)行改革、修正或重構(gòu)。

(二)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的選擇和建立

中國(guó)農(nóng)村不可能在目前建立農(nóng)村地區(qū)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這是由中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的既定路徑所決定的。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，且目前城鎮(zhèn)與農(nóng)村的兩極分化日趨嚴(yán)重。

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立必須充分發(fā)揮政府的作用，其基本理論邏輯源于：其一，社會(huì)保險(xiǎn)是在政府的主持或主導(dǎo)下進(jìn)行的，特別是在一國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)立初期，沒(méi)有政府的參與和主導(dǎo)，社會(huì)保險(xiǎn)也只能是一種商業(yè)保險(xiǎn)或民間互助形式；其二，目前很多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的貧困一方面決定政府在扶貧系統(tǒng)工程中要發(fā)揮重要作用，而貧困的減少是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體現(xiàn)和基礎(chǔ)。另一方面，貧困地區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件決定農(nóng)民還沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)的自我納費(fèi)能力，想通過(guò)老方案的方式建立所謂的“農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度”只能是一種“保富不保貧”的保障機(jī)制，該機(jī)制使窮人的絕對(duì)福利狀況沒(méi)有改進(jìn)，而相對(duì)福利狀況卻降低，這與國(guó)民的基本生存保障權(quán)相違背。其三，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立一定要與農(nóng)村的金融支持、政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水利建設(shè)的財(cái)政投入、政府對(duì)農(nóng)村的稅收支持以及農(nóng)村土地制度改革完善的政策思維相統(tǒng)一，只有在根本上提高了農(nóng)民的生產(chǎn)能力和收入水平，保證農(nóng)民的對(duì)土地保障制度的穩(wěn)定預(yù)期，在農(nóng)民收入和自我保障能力進(jìn)一步加強(qiáng)的過(guò)程中，政府的非納費(fèi)型養(yǎng)老金支持可相應(yīng)降低。

鑒于較多農(nóng)村地區(qū)目前事實(shí)上沒(méi)有管理好養(yǎng)老基金的條件和能力，筆者建議在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，小城鎮(zhèn)發(fā)展較快，民主管理透明度較高，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可實(shí)施與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接近的制度形式：即統(tǒng)籌部分可與城鎮(zhèn)實(shí)行統(tǒng)一或基本統(tǒng)一或差異的制度安排，個(gè)人賬戶直接與城鎮(zhèn)的管理機(jī)制基本相同，但對(duì)該類農(nóng)民的個(gè)人賬戶其納費(fèi)應(yīng)該具有靈活性，實(shí)行彈性的納費(fèi)制度，即靈活的納費(fèi)形式與統(tǒng)一的管理機(jī)制相結(jié)合。

在農(nóng)村中等收入地區(qū)，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須依靠政府提供一定程度的非納費(fèi)型養(yǎng)老金支持，該部分作為農(nóng)村中等收入地區(qū)的社會(huì)統(tǒng)籌部分，農(nóng)民的個(gè)人賬戶部分可通過(guò)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樵擃惖貐^(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的條件相對(duì)不成熟，而且該地區(qū)有相當(dāng)?shù)霓r(nóng)村流動(dòng)人口(如農(nóng)民工)。采用商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老年金產(chǎn)品有以下優(yōu)點(diǎn)：

第一，目前較多的保險(xiǎn)公司如中國(guó)人壽、泰康人壽、平安壽險(xiǎn)已經(jīng)在農(nóng)村地區(qū)有較普及的網(wǎng)絡(luò)體系，一些保險(xiǎn)公司已經(jīng)把開(kāi)辟農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)作為新的增長(zhǎng)點(diǎn)，保險(xiǎn)公司的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、營(yíng)銷機(jī)制有了一定的保證。這些保險(xiǎn)公司在城鎮(zhèn)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)條件也較好，可以實(shí)行個(gè)人保險(xiǎn)賬戶的轉(zhuǎn)移，這已經(jīng)比城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的流動(dòng)性領(lǐng)先一步。

第二，保險(xiǎn)公司在養(yǎng)老金產(chǎn)品開(kāi)發(fā)特別是年金產(chǎn)品開(kāi)發(fā)方面有獨(dú)到的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，特別是保險(xiǎn)公司在投資方面其投資的范圍比政府社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老基金更為寬泛，保險(xiǎn)公司養(yǎng)老基金特別是專業(yè)養(yǎng)老基金公司的管理產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、精算技術(shù)、準(zhǔn)備金計(jì)提與償付能力管理等方面都有特定優(yōu)勢(shì)。保險(xiǎn)公司在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)或年金轉(zhuǎn)換方面保險(xiǎn)公司也有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢(shì)。

第三，保險(xiǎn)公司在農(nóng)村開(kāi)發(fā)的養(yǎng)老金產(chǎn)品其定價(jià)較為靈活，可以實(shí)行彈性的費(fèi)率制度，而且從納費(fèi)到養(yǎng)老金的領(lǐng)取收益實(shí)行免費(fèi)即EEE養(yǎng)老金稅收制度。保險(xiǎn)公司在農(nóng)村開(kāi)發(fā)養(yǎng)老金產(chǎn)品如果能夠獲得政府對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)公司農(nóng)村業(yè)務(wù)的稅收免稅支持和免稅激勵(lì)，比如根據(jù)商業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)村養(yǎng)老金業(yè)務(wù)量在整個(gè)業(yè)務(wù)量中的比例，給予保險(xiǎn)公司營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅的不同程度的優(yōu)惠，促進(jìn)保險(xiǎn)公司在農(nóng)村開(kāi)展養(yǎng)老金業(yè)務(wù)。

第四，從更遠(yuǎn)的視角來(lái)看，商業(yè)保險(xiǎn)公司在農(nóng)村開(kāi)發(fā)養(yǎng)老基金本身就是對(duì)社會(huì)保障制度的支持，商業(yè)保險(xiǎn)制度本身就是社會(huì)保障制度的重要組成部分(而不是補(bǔ)充)，立足于社會(huì)保障制度的視角，不管是社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，還是商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)保障制度中的支持作用，都是社會(huì)保障制度的構(gòu)建與完善。

在農(nóng)村落后地區(qū)，往往是經(jīng)濟(jì)水平較低與保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)較少、保險(xiǎn)供給與保險(xiǎn)需求不足并存的局面，在該類地區(qū)開(kāi)展養(yǎng)老金個(gè)人賬戶不具有現(xiàn)實(shí)性，開(kāi)展商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的條件也不成熟。這類農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)保障必須通過(guò)政府的非納費(fèi)型社會(huì)救助型養(yǎng)老金來(lái)進(jìn)行。在貧窮地區(qū)，中央政府以及地方政府必須發(fā)揮其社會(huì)資源的再分配功能，政府必須承擔(dān)對(duì)無(wú)自我保護(hù)能力的特定老人群體提供老人保障，這需要中央政府從戰(zhàn)略高度上、從農(nóng)民的基礎(chǔ)性發(fā)展、從社會(huì)主義的共同發(fā)展與共同富裕目的進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。這也是改變貧困農(nóng)村地區(qū)落后狀況的一項(xiàng)基礎(chǔ)性投資。根據(jù)國(guó)外發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村非救助型養(yǎng)老金的發(fā)展歷史研究可知，該類養(yǎng)老基金不但對(duì)老人，而且對(duì)老人所在的家庭、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)展等方面均具有積極的促進(jìn)作用。而對(duì)該類地區(qū)的部分高收入者，可通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金計(jì)劃來(lái)進(jìn)行。