素質是能力的核心，而能力是人的綜合素質在行為上的外化表現。工商隊伍素質是指工商人員理解和認知法律對有關問題作出恰當判斷和合法處置的能力。工商人員職業素質的高低，直接決定著工商部門的整體能力和效能。素質更新主要指優良品德的修煉，專業素養的健全，廣博知識的積累，辦事技能的提高。經過各級組織多年的管理培訓，工商人員知識結構得到改善，干部隊伍素質有了明顯提高。但現有的人員素質與時代的發展仍有較大差距，工商行政管理專業化、職業化發展水平不高。在“兩費”停征后，部分干部茫然不知所措，平庸、懶散現象抬頭，慢作為、不作為時有出現。激勵機制顯得乏力，制約機制作用不明顯，人員只進不出，干部能上不能下的問題沒有得到根本性改變，干部隊伍缺乏活力，這些都直接影響工作效能的提升。資源配置包括機構設置、人員調配、基礎設施建設和物質保障。如何合理設置機構，促進職能到位，發揮整體效能至關重要。人員調配是發揮效能的決定性因素。人員調配是否符合精干決策層、減少管理層、強化執行層的原則，直接關系到工商效能的提升?；A設施和物質保障是完成各項任務的基礎，其中信息技術是提升工商效能的重要載體。工商系統機構名稱、上下職能基本相同，但力量整合不夠協調。機關內部，市場、公平交易、個體、登記、商標、廣告等部門與基層所都有執法辦案權，多頭執法導致處罰畸輕畸重、重復處罰，上下級工商部門之間權限劃分不清，執法資源配置不夠合理。有些地方工商部門為了避免以上問題，由公平交易部門實行集中辦案，但由于基層執法力量有限，辦案人才少，受移交時間和專業知識的限制，執法效能仍未得到提升。

工商監管體制屬于國家經濟行政管理體制范疇，良好的工商行政管理監管、執法機制會使工商行政管理系統不斷適應復雜變化的市場經濟，能動把握監管規律，實現有效監管，提高監管效能。工商機關雖然實行了垂直管理，但監管執法受當地政府影響仍然很大。在行政機構中存在職能交叉，工作界線不明確的問題，造成監管執法力量分散，缺乏合力，影響監管效能的提高。如何適應市場經濟發展的內在要求，科學構建工商行政管理體制機制，如何充分利用網絡化手段，向數字化、信息化管理模式發展，提高市場監管效能，是值得深入研究的重要問題。工商文化是指工商部門在行使國家賦予的職能中，逐漸形成、積淀、培育起來的得到廣泛認同的工商行政管理的價值觀念、思維方式、精神理念、職業道德、行為規范的總和，以及在此基礎上形成的服務理念、執法意識、管理理論、管理人員文化素質，蘊含在工商行政管理體制、制度、形象、行為之中的文化特色。工商文化既重視群體力量和發揮群體優勢，又強調個人因素和潛能創造力，是凝聚和激勵工商人員的重要精神力量，為工商機關各項改革提供強大的精神動力。發展工商文化，有利于加強和改善工商機關思想政治工作，有利于增強全體人員的向心力、凝聚力。國家工商總局近幾年組織全系統對工商文化開展研究，在工商文化建設上取得了長足的進步。但在創建工商文化的實踐中，各地對工商精神的理解表述不一，工商文化的特色不突出，工商文化的核心價值觀沒有統一的語境表示。工商行政管理共同價值觀、工商精神等與工商工作的有機結合還不緊密。全系統對工商文化建設尚未形成統一規劃，在社會上的宣傳力度和影響力不夠。

工商行政管理的監管執法環境是指與工商機關開展市場監管和行政執法活動有關的，直接、間接地影響或者作用于工商行政管理活動的主客觀因素的總和，包括立法體系、執法水平，工商與其他部門的職責劃分，經營者、消費者的法律意識，地方黨委、政府的理解與支持等。這是工商機關開展市場監管執法的基礎性條件。良好的監管執法環境有利于提高行政效能。近年來，工商部門面臨著來自各方面的壓力，在一定程度上制約了工商效能的提升。突出體現在:一是發展與執法的矛盾。工商行政執法受到地方保護主義、長官意志等干擾。目前，黨中央、國務院強調樹立科學發展觀，對破壞資源、環境、國家淘汰的設備和產品一律不得投資，但一些地方政府只要產值、要稅收，把發展與執法對立起來，認為工商對企業進行檢查，對違法企業實施行政處罰，就會影響地方的投資環境，因此，通過各種行政手段實施干預。二是服務與管理的矛盾。對服務型政府或服務型工商片面理解。認為服務就是放寬政策、降低條件、少檢查、少罰款、少收費，使工商機關履行職責出現缺位、錯位和越位。三是政策與法規的矛盾。一些地方政府不按法定程序辦事，出現了文件代替法規，領導講話、政府文件高于法規的現象，甚至把突破法律法規作為衡量執法機關是否思想解放、開拓創新的標準之一，使法律的權威和尊嚴受到挑戰。

隨著信息管理由傳統方式向現代方式的轉變，信息技術在各個領域扮演著越來越重要的角色。工商行政管理信息化是指工商部門憑借現代電子信息、網絡技術，對內實行業務工作辦公自動化，對外實現市場監管和信息化服務。近年來工商機關信息化建設取得了很大成就，但受投資力度、技術人員短缺等因素的影響，現行工商行政管理運轉模式仍難以適應信息化要求。主要問題是:硬件方面，計算機設備和網絡建設還不健全，各地工商部門目標不明確，標準不統一，缺乏統一規劃，重復低水平建設問題多。軟件方面，沒有統一的專用軟件，各地信息不能有效對接，資源陳舊，更新緩慢，給社會查詢和利用帶來諸多不便。

工商行政管理效能提升的路徑選擇

(一)抓緊素質更新，塑造效能主體

效能建設既要“效”，更要“能”，根本目的是要提高人的素質和能力。行政效能的提高說到底要靠行政人員的素質提升，即優良品德的修煉，專業素養的健全，廣博知識的積累，辦事技能的提高。

1.加強學習培訓教育，提高政治業務素質。思想政治工作是各項工作的基礎，直接關系到整個隊伍政治素質的提高。組織學習中國特色社會主義理論，開展理想信念、職業道德、黨風廉政等各種教育，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，保持奮發向上的精神狀態。組織干部學習文化知識和理論研討，定期組織業務知識學習，提高業務能力。

總書記在黨的十五大報告中提出“要加快國民經濟的市場化進程”,并提出“要充分發揮市場機制的作用,健全宏觀調控體系”。這一闡述無疑意味著改善和加強宏觀調控仍將是今后我國構建社會主義市場經濟體制的重要內容。而從宏觀調控的職能來看,不僅計劃、財政、金融等支柱性調控職能要不斷地改進和加強,加強經濟監督、尤其是加強市場監督職能也是其中的重要組成部分。在這一背景下,如何科學正確地認識工商行政管理這種職能的性質,如何正確估價工商行政管理職能發揮的現狀,在加強宏觀調控體系建設中如何強化工商行政管理,這些問題不僅是探求加強和改善宏觀調控的對策所必須解決的,也是充分發揮工商行政管理職能、建立有權威的市場監管執法機構所必需的。本文擬就上述幾個問題作一探討。

一、工商行政管理屬宏觀調控的職能之一

對經濟進行宏觀調控是國家的重要職能,如果說在市場機制被捧為“萬能”時期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經濟日趨發達、市場絕非萬能且存在嚴重失靈的今天,國家的宏觀調控職能已普遍受到世界各國的重視,且各國都在采取措施強化對經濟的宏觀調控。宏觀調控是由若干政策措施、調控手段和調控職能構成的體系。從政策措施來看,主要包括財政政策、貨幣政策、產業政策、收入政策、經濟增長政策、人力政策及消費政策等宏觀和微觀的政策;從調控手段來看,主要包括經濟手段和法律手段及必要的行政管理;從調控職能來看,主要包括計劃、組織、協調、控制等經濟管理職能和經濟監督職能。工商行政管理作為主管市場監督管理、維護市場經濟秩序的一種職能,對性質界定人們的看法基本相同,即屬國家宏觀調控體系的重要組成部分,但這種性質究竟從哪些方面體現,或者進一步說工商行政管理究竟如何發揮宏觀調控的作用,人們對這些問題的認識并不一致。筆者認為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔的任務而言,其宏觀調控性質主要體現在以下三大方面:

1培育市場,促進完備市場體系的構建。市場的發育成熟及完備的市場體系的形成既是市場經濟體制的典型特征,也是其賴以運作的基礎。凡實行市場經濟體制的國家,都把促進市場的發育、構建市場體系作為國家進行宏觀調控的重要內容。在我國,由于計劃經濟體制的多年束縛,市場發育十分滯后,以統

一、開放、競爭有序為特征的市場體系遠未形成。因此通過國家的經濟管理職能促進市場的發育和市場體系的盡快形成,不僅是當前政府對經濟進行宏觀調控的重要內容和目標,也將是今后相當一段時期的重要任務。這被有些人稱為是當代中國發展市場經濟的基礎性工作。工商行政管理作為我國市場監管的職能,培育市場、促進市場發育可以說是其職能中的題中應有之義,這不僅表現在工商部門參與培育各種具體的交易場所(在辦管分離體制下不再直接建設交易場所),更重要的表現在工商部門立足本職規范各類市場主體和市場客體,促進市場主體的成熟,推進市場規劃的健全和完善,即從更高層次上促進市場的發育和成長。

2控制市場主體準入,從特定層面執行國家的產業政策。產業政策是市場經濟體制下國家對經濟進行宏觀調控的重要方式和手段,也有人認為是國家進行經濟管理的高級形式,主要包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策等,其中核心是產業結構和產業組織政策。目前我國已經逐步認識到了產業政策的重要性,并已經開始運用產業調控經濟運行。工商行政政管理以其特有的職能可以說正是國家產業政策的實現形式或實現工具。如比根據國家的產業布局、產業結構目標,通過市場主體登記職能,控制市場主體進入的數量、規模及結構,從而實現產業布局、產業結構的目標;通過控制市場主體進入市場的規模條件,實現產業組織的合理化,實現生產規模適當集中和規模經濟的要求;還可通過制止不正當競爭、限制競爭及反壟斷,即規范市場交易秩序,同時也保持經濟的適度競爭,從而實現國家的產業組織政策目標。僅從這一點講,工商行政管理是通過管理微觀主體、進而達到實現宏觀調控的目標,其管理層次是很高的。

3規范市場競爭和交易行為,維護正常的市場秩序。經濟運行需要正常的市場秩序,而正常的市場秩序盡管依靠市場主體的自覺、自律行為有進也會形成,但由于利益機制的趨動及個體利益與社會利益的沖突等原因往往不會自發形成,它既需要作為經濟運行規則的法律、法規的明確規范,同時更需要作為經濟管理機關的國家通過宏觀調控強制確立。因此不論實行什么樣經濟體制的國家,都把維護正常的市場秩序作為其宏觀調控的重要內容。工商行政管理作為專司市場監管和行政執法的一種職能,維護正常的市場秩序可以說是其最重要的使命和天然職責,這也是工商行政管理屬宏觀調控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調控職能的最主要區別也在于此。工商行政管理所應維護的市場秩序主要體現在三個方面:進出市場的秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序,以確保市場統一開放,公平合法,競爭有序。

由上述三個方面可以看到,工商行政管理是我國宏觀調控的一種重要職能,是我國宏觀調控體系中不可或缺的組成部分。黨的十五大報告提出要發展各類市場、完善生產要素價格形成機制、清除市場障礙以盡快建立統一開放、競爭有序的市場體系以及健全市場規劃、加強市場管理,從而為“進一步發揮市場在資源配置的基礎性作用”創造條件。這些規定無疑為專司市場監督管理職能的工商行政管理提出的發揮作用的要求和方向?，F在我們應該認識到,維護正常的市場秩序,不僅是完成工商行政管理職能本身的需要,同時還有更深刻的意義,那就是履行國家宏觀調控應有的職能。從這個意義上講,工商行政管理職能的任何不到位,執法力度的不夠從而導致市場秩序的混亂,不僅是工商行政管理部門本身的失職,更涉及到國家宏觀調控的效果,進而影響整個國民經濟的正常運行。

一、市場監管風險的概念及其特征

1．從產生的現實環境來看，市場監管風險具有時代性目前，我國進入了發展的重要戰略機遇期和矛盾凸顯期。社會轉型的價值真空，規則滯后的無序競爭，使市場經濟中的很多深層次矛盾和問題逐漸反映出來，每一個政府部門都面臨著風險，如環保部門、國土資源部門等等。國家工商總局原局長周伯華在2009年12月指出，在復雜的國際國內經濟形勢下，中央的各項政策措施，很多都要通過市場來實現，都要通過加強市場監管去保障落實，這對工商行政管理部門賦予了更重的任務和挑戰。在國家的行政法律體系中，工商行政管理機關是適用法律法規最多的部門之一(僅次于公安機關)。職能交叉、多頭管理引發的職責不清、權限不明、監管盲區等問題也不同程度地存在。同時，工商行政管理監管領域由實體領域不斷向網絡、電子商務等虛擬領域擴展，在食品安全監管、知識產權保護、不正當競爭、反壟斷等領域的行政權力明顯增大，這無疑加重了行政的責任。權多則責大，責大則風險高。在近兩年的基層調研中筆者發現，很多基層執法人員深深地感受到責任的沉重和風險的增大，危機感明顯增強。

2．從形成的原因來看，市場監管風險具有復雜性工商行政管理自身和監管對象的特點，決定了市場監管風險的復雜多變性。一方面，工商行政管理部門是一個大一統的綜合行政執法部門，幾乎涉及市場經濟的所有法律、法規都賦予工商行政管理機關一定的管理權限。職能單一的執法部門有專門的法律界定職能和權限，給執法工作帶來了很大便利，執法人員易于掌握操作和明確責任。例如，海關有《海關法》，煙草專賣部門有《煙草專賣法》，物價管理部門有《價格法》等。而工商行政管理部門是沒有事實上也不可能有一部專門法律來界定工商管理的職能和權限的，這就要求工商管理部門的執法人員必須具備很高的法律素養和統籌協調水平。此外，由于法律法規本身的滯后性和不健全性，一些監管領域出現了無法可依或有法難依的情況。這些不可控因素，不僅考驗著工商管理部門的監管能力和水平，也考驗著他們的監管智慧。另一方面，從監管對象看，市場的特點千變萬化，既有市場主體的變化，也有市場行為的變化。一是監管領域跨度大。工商機關監管的范圍涉及生產、流通、分配、消費多個環節、多個領域。二是監管對象復雜化。工商管理機關在履行職能中既有對交易過程的監管，也有對行為的規范，既涉及到商品，也涉及到每一個人。三是監管范圍廣。工商管理部門監管的范圍有流通領域所有商品和食品安全、商標、廣告、合同、網吧、傳銷以及不正當競爭、反壟斷執法等多個方面，造成監管風險點增多。隨著市場監管領域的不斷延伸，一些高端領域、新的經營業態和交易方式違法行為的隱蔽性更強，監管難度增大。隨著信息技術的發展，網絡商品交易、大宗商品中遠期交易等虛擬市場的監管，蘊藏的風險很多。一些原來局限于某一地域的風險，會在現代物流、電子商務等新興的經營業態的推動下，迅速向全國乃至國外市場擴散，風險度隨之加大，一些區域性風險往往可能轉化成系統性風險。

3．從防控的流程來看，市場監管風險具有關聯性由于工商行政管理的復雜性和社會生活的多樣化，市場監管風險的關聯性很強，許多看似離工商部門很遠的行為，也可能給工商部門帶來監管風險。一是與市場主體關聯性強。像2011年發生的雙匯“瘦肉精”事件，雖然主要發生在畜牧生產領域，目前也只有畜牧部門被問責，但是這樣的問題產品一旦進入流通領域，如果工商部門監管不到位，就會給工商部門帶來失職的風險。這種在原材料及生產源頭傳來的風險使工商部門防不勝防。二是與其他部門關聯性強。工商機關和質監、衛生、食藥監、農業等部門監管的對象有重疊之處，因此，防控市場監管風險，工商部門還必須和其他相關部門密切協作，加強配合。三是和其他風險的關聯性強。工商部門人員的職業風險主要包括監管風險和廉政風險。監管風險與廉政風險是相生相隨、緊密相連的。2009年8月，工商總局在《工商行政管理機關開展廉政風險點防范管理工作的意見》中指出，“廉政風險和監管風險既有區別，又有密切聯系，相互交織”。在這個意見中，不僅明確了風險點防控工作的指導原則，也深刻點出了“兩個風險”之間的相互影響。因此，開展“兩個風險”防控工作，必須牢牢把握“三權”(行政審批權、行政執法權、隊伍管理權)涉及的各個部門、各個崗位、各條業務流程開展防控工作。堅持“兩個風險”一起抓、一起查、一起防，避免出現“兩張皮”現象，才能更好地減少“兩個風險”發生的機率。

二、市場監管風險的危害和誘因

由于市場監管風險關聯度高，影響面大，連帶性強，其潛藏著巨大的并發危險性、沖擊的連續性和強烈的破壞力，如若處理不當，極易引發“多米諾骨牌效應”，輕則影響工商執法權威和部門形象、地方社會穩定、支柱性企業和產業健康發展，重則會使地方經濟出現方向性轉變，引發其他社會風險的爆發，形成沖擊波，從而對工商監管執法地位、國家經濟安全和國際形象聲譽產生重大影響。特別是要高度重視網絡輿情帶來的風險。網絡是把雙刃劍，當前信息化網絡發展迅速，新型傳播形式在引導社會輿論方面產生巨大沖擊。行政執法機關又是社會各界和公眾關注的焦點，許多在傳統社會中看似不起眼的小問題，經過網絡的傳播和對網民的不恰當引導，事情的真相就會被歪曲，風險就會被不斷放大，這一點應該引起工商行政管理機關的高度關注。從當前工商行政管理市場監管執法的實踐來看，容易誘發市場監管風險的主要因素有:

1．國際國內經濟形勢變化世界經濟危機、國際重大經濟社會事件等國際經濟形勢負面變化會對我國市場秩序造成破壞、沖擊和影響，從而可能產生各種風險。同時，國家根據國際、國內經濟形勢的不斷發展，遵循科學發展觀的要求，會經常性地對宏觀產業政策進行這樣或那樣的調整，而每一次調整都會對工商行政管理部門的市場監管工作產生連鎖性影響，如市場準入寬嚴尺度的變化，監管巡查力度強弱的變化。很關鍵的一點是，工商行政管理部門實施市場監管的主要依據是法律法規，而國家產業政策調整后，相應的法律法規很難及時進行相應的調整，再加上國家產業政策調整信息在工商行政管理系統內傳遞、理解方面可能出現的問題，這樣工商行政管理部門在執行國家產業政策方面就有可能出現偏差，存在“兩個風險”的可能。

2．法律法規的滯后和相互矛盾現行的法律法規都是針對過去的情況和問題制定的(當然其中也會體現一定的前瞻性)，從其頒布實施起，就難免存在一定的滯后性，特別是隨著市場監管執法中新情況、新問題的不斷呈現，這種滯后性就會愈加凸顯［2］(P4)。因此，在執法實踐中就會遇到依法行政與實事求是之間的矛盾，加之工商行政執法具有一定的自由裁量權，這種尺度一旦把握不好就會產生風險。同時，工商行政管理法律法規之間、工商行政管理法律法規和其他行業管理法律法規之間，在內容方面也存在著矛盾和沖突，這也就蘊含了市場監管風險，而理解方面的爭議更是加劇了風險。這種爭議既有工商行政管理部門內部產生的爭議，也有工商行政管理部門與行業管理部門之間產生的爭議，還有工商行政管理部門或者行業管理部門與司法部門之間產生的爭議。如工商行政管理部門認為屬于法律、行政法規明確規定的企業登記前置許可項目，行業主管部門不認同;而工商行政管理部門認定不屬于或者不再屬于企業登記前置的許可項目，行業主管部門仍持須為登記前置的意見。如此，工商行政管理在某些行業的行政許可方面就存在很大程度的風險。

1抓自身建設，提高履職能力

(1)建立機構，配齊配強督查人員。各級工商行政管理機關要結合實際建立健全督查機構，選配工作扎實、責任心強的人員擔任專職督查員，具體負責督查事項的督辦落實。

(2)健全規章制度，根據工商行政管理部門工作內容和流程，結合督查工作職責和特點，建立完善督查工作制度、操作規程、監督考核等一系列規章制度，確保督查工作有章可循、有規可依。

(3)加強學習，提高督查人員的綜合素質。

(4)加強裝備規范化建設。要為督查部門配齊開展工作所必需督查器材、裝備等，確保決策及部署得到有效地貫徹落實。

2抓工作機制。確保督查效能

(1)提高認識，強化接受督查意識。組織工商全體工作人員認真學習督查的有關規定，明確督查工作行為，積極參與督查，主動接受督查。

(2)加強領導，形成全員參與格局。把建立健全工商行政管理督查運行機制作為各級工商局黨組的大事來抓，做到與工商行政管理業務工作、隊伍建設等工作措施同部署、同檢查、同落實、同考核。

一、行政許可的概念、法律特征，許可程序，特殊的規定，行政許可的撤銷。

（一）、行政許可的概念

《行政許可法》第二條規定：本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。

（二）、行政許可具有以下法律特征

1、行政許可的內容是國家法律禁止的活動。行政許可是在特定對象符合相關法律條件的情況下，對法律、法規和行政規章所設定的禁止內容的解除，允許其從事某項特殊的活動，使其享有特定權利和資格。例如：為了保證公共安全、維護交通秩序，國家通過考試等方式給符合一定技術的人發給駕駛證，賦予其駕駛汽車的權利。

2、行政許可是一種應申請的行為。行政許可是行政機關許可相對人以從事法律、法規和行政規章禁止公民、法人和其他組織所為的行為，作為行政許可相對人的公民、法人和其他組織要獲得對此種禁止的解除，就必須具備相應法律、法規和行政規章規定的特定條件，并向行政機關作出相應的意思表示，這種意思表示的形式就是許可申請書，如《企業名稱預先核準申請書》、《公司注冊登記申請書》。申請人通過申請書向行政機關提出自己的許可請求，并說明自己所具備的相應法定條件。行政機關通過審查申請人的請求，并確定其具備了相應的條件后，才能授予許可。

3、行政許可是行政機關賦予行政相對人某種法律資格或法律權利的具體行政行為。行政機關賦予政行相對人的這種法律資格或法律權利通常只在一定的期限內有效。此種行政行為必須具備某種特定的形式要件，這種特定的形式要件就是許可證、執照，具體名稱包括準運證、通行證、批準書、資質證書等等。

4、行政許可的事項必須有明確的法律規定，許可的范圍不得超出法定界限。許可是建立在普通禁止基礎上的解禁行為。如行政機關發放營業執照，是允許相對人從事某種經營活動，但同時也是禁止其他人隨意從事經營活動，其他人非經行政機關允許，如從事相應經營活動即屬無照經營的違法行為，將依法受到行政處罰。

一、工商行政管理屬宏觀調控的職能之一

對經濟進行宏觀調控是國家的重要職能,如果說在市場機制被捧為“萬能”時期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經濟日趨發達、市場絕非萬能且存在嚴重失靈的今天,國家的宏觀調控職能已普遍受到世界各國的重視,且各國都在采取措施強化對經濟的宏觀調控。宏觀調控是由若干政策措施、調控手段和調控職能構成的體系。從政策措施來看,主要包括財政政策、貨幣政策、產業政策、收入政策、經濟增長政策、人力政策及消費政策等宏觀和微觀的政策;從調控手段來看,主要包括經濟手段和法律手段及必要的行政管理;從調控職能來看,主要包括計劃、組織、協調、控制等經濟管理職能和經濟監督職能。工商行政管理作為主管市場監督管理、維護市場經濟秩序的一種職能,對性質界定人們的看法基本相同,即屬國家宏觀調控體系的重要組成部分,但這種性質究竟從哪些方面體現,或者進一步說工商行政管理究竟如何發揮宏觀調控的作用,人們對這些問題的認識并不一致。筆者認為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔的任務而言,其宏觀調控性質主要體現在以下三大方面:

1培育市場,促進完備市場體系的構建。市場的發育成熟及完備的市場體系的形成既是市場經濟體制的典型特征,也是其賴以運作的基礎。凡實行市場經濟體制的國家,都把促進市場的發育、構建市場體系作為國家進行宏觀調控的重要內容。在我國,由于計劃經濟體制的多年束縛,市場發育十分滯后,以統

一、開放、競爭有序為特征的市場體系遠未形成。因此通過國家的經濟管理職能促進市場的發育和市場體系的盡快形成,不僅是當前政府對經濟進行宏觀調控的重要內容和目標,也將是今后相當一段時期的重要任務。這被有些人稱為是當代中國發展市場經濟的基礎性工作。工商行政管理作為我國市場監管的職能,培育市場、促進市場發育可以說是其職能中的題中應有之義,這不僅表現在工商部門參與培育各種具體的交易場所(在辦管分離體制下不再直接建設交易場所),更重要的表現在工商部門立足本職規范各類市場主體和市場客體,促進市場主體的成熟,推進市場規劃的健全和完善,即從更高層次上促進市場的發育和成長。

2控制市場主體準入,從特定層面執行國家的產業政策。產業政策是市場經濟體制下國家對經濟進行宏觀調控的重要方式和手段,也有人認為是國家進行經濟管理的高級形式,主要包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策等,其中核心是產業結構和產業組織政策。目前我國已經逐步認識到了產業政策的重要性,并已經開始運用產業調控經濟運行。工商行政政管理以其特有的職能可以說正是國家產業政策的實現形式或實現工具。如比根據國家的產業布局、產業結構目標,通過市場主體登記職能,控制市場主體進入的數量、規模及結構,從而實現產業布局、產業結構的目標;通過控制市場主體進入市場的規模條件,實現產業組織的合理化,實現生產規模適當集中和規模經濟的要求;還可通過制止不正當競爭、限制競爭及反壟斷,即規范市場交易秩序,同時也保持經濟的適度競爭,從而實現國家的產業組織政策目標。僅從這一點講,工商行政管理是通過管理微觀主體、進而達到實現宏觀調控的目標,其管理層次是很高的。

3規范市場競爭和交易行為,維護正常的市場秩序。經濟運行需要正常的市場秩序,而正常的市場秩序盡管依靠市場主體的自覺、自律行為有進也會形成,但由于利益機制的趨動及個體利益與社會利益的沖突等原因往往不會自發形成,它既需要作為經濟運行規則的法律、法規的明確規范,同時更需要作為經濟管理機關的國家通過宏觀調控強制確立。因此不論實行什么樣經濟體制的國家,都把維護正常的市場秩序作為其宏觀調控的重要內容。工商行政管理作為專司市場監管和行政執法的一種職能,維護正常的市場秩序可以說是其最重要的使命和天然職責,這也是工商行政管理屬宏觀調控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調控職能的最主要區別也在于此。工商行政管理所應維護的市場秩序主要體現在三個方面:進出市場的秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序,以確保市場統一開放,公平合法,競爭有序。

由上述三個方面可以看到,工商行政管理是我國宏觀調控的一種重要職能,是我國宏觀調控體系中不可或缺的組成部分。黨的十五大報告提出要發展各類市場、完善生產要素價格形成機制、清除市場障礙以盡快建立統一開放、競爭有序的市場體系以及健全市場規劃、加強市場管理,從而為“進一步發揮市場在資源配置的基礎性作用”創造條件。這些規定無疑為專司市場監督管理職能的工商行政管理提出的發揮作用的要求和方向。現在我們應該認識到,維護正常的市場秩序,不僅是完成工商行政管理職能本身的需要,同時還有更深刻的意義,那就是履行國家宏觀調控應有的職能。從這個意義上講,工商行政管理職能的任何不到位,執法力度的不夠從而導致市場秩序的混亂,不僅是工商行政管理部門本身的失職,更涉及到國家宏觀調控的效果,進而影響整個國民經濟的正常運行。

二、對現階段工商行政管理職能發揮狀況的基本分析

在我國，行政復議是與行政訴訟相結合的行政救濟制度。它運用行政機關內部的層級監督關系，由上級機關糾正下級機關的違法或不當的行政行為，以保護相對人的合法權益。我國對行政復議的范圍、程序等方面的規定，與行政訴訟有所區別。充分發揮行政復議自身特有的優勢，能夠有效地彌補行政訴訟制度在給予相對人權利救濟時的某些局限性，能夠使相對人權利得到更直接、及時、全面的保護。因此，行政復議是一項發展社會主義民主和保障人權的重要法律制度。

1999年4月29日，九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國復議法》（以下簡稱《復議法》），進一步完善和發展了我國的行政復議制度。

眾所周知，《復議法》與《行政復議條例》相比，一個重要的成就就是充分地考慮到行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，擴大了申請復議的具體行政行為范圍：行政機關的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認為這些行為違法或者不當，侵犯了自己的合法權益，都可以依法申請復議，在對具體行政行為提出行政復議同時，如果認為該具體行政行為所依據的抽象行政行為不合法，還可以一并向行政復議機關提出對該抽象行政行為的審查申請。行政復議范圍的擴大，提高了對公民權利保護的水平，是法制進步的要求，更是行政復議作為一種公民權利救濟制度的獨特價值的體現。

作為國務院主管市場監督管理和行政執法工作的工商行政管理機關，對行政復議工作歷來十分重視，早在國務院《行政復議條件》頒布之前，就在一些法規中給予相對人行政復議權?，F階段，各級工商行政管理機關給予相對人的復議范圍與《復議法》中的規定是一致的，即凡是相對人認為工商行政管理機關在行使市場監督管理和行政執法中的具體行政行為侵犯了其合法權益，都可以依法提出復議。然而由于縣級工商行政管理機關（以下簡稱縣級工商機關）與工商行政管理所（以下簡稱工商所）之間的設置方式、權限劃分和縣級以上工商行政管理機關（省級以下）之間的設置方式、權限劃分是不同的，故而，縣級工商機關與其上級工商機關的復議范圍也是不同的。那么，縣級工商機關受理復議案件的范圍到底有多大？即相對人不服工商所作出的具體行政行為提起行政復議時，縣級工商機關對工商所作出的哪一些具體行政行為可以受理，哪一些不可以受理呢？

按照現行工商行政管理法律法規的規定，工商所行使職權時有兩種方式，一是上報縣局、以局名義作出，二是直接以自己的名義作出。毫無疑問，對工商所上報縣局、以局名義作出的具體行政行為，相對人不服的，其復議機關依法是縣級工商機關的上一級機關，即地區級工商機關。然而，當工商所以自己的名義作出具體行政行為，而相對人不服時，縣級工商機關可不可以受理其復議申請？可以受理哪一些復議申請？這在實踐和理論中，是存在爭議的。

一種意見認為，工商所（站、隊、分局等）是縣級工商機關的派出機構，不是獨立的法人單位，按照現行法律規定，工商所可以依照法律、法規和規章規定以自己的名義作出具體行政行為，因此，縣級工商機關只能受理相對人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為時提出的復議申請。如果工商所不是依照法律、法規和規章的規定，即使以自己的名義作出了具體行政行為，復議機關也不應是縣級工商機關。這種看法具有一定的普遍性。我局市場管理所在2000年1月20日，聯合瑞安市城關鎮城建監察中隊管理無照經營的沙河底菜市場，拆除了部分攤位。沙河底居委會以我局市場管理所違法采取強制措施為由，于2000年2月向我局申請復議。復議期間，沙河底居委會又以我局違法采取強制措施為由，將我局作為被告，向瑞安市人民法院提起行政訴訟。我局向法院提出不同意見，認為沙河底居委會既以市場管理所為復議被申請人向我局提出行政復議，同時又以同一理由在復議尚未終結期間將我局列為被告向人民法院提起訴訟，盡管無論是將我局或將市場所列為被告，訴訟結果可能相同，但沙河底居委會顯然違反了《中華人民共和國行政訴訟法》和《復議法》的相關規定，濫用了訴權。瑞安市人民法院審查后認為，根據現行法律，我局市場所不能以自己的名義采取行政強制措施，作為我局派出機構，其行政行為可以視為我局行政行為，因此我局受理沙河底居委會的復議申請本屬錯誤，將我局列為被告沒有什么不妥。應當指出，我局提出答辯理由后，瑞安市人民法院是相當重視的，經多次研究并經多方請示，才作出開庭審查的決定。因此，瑞安市人民法院的看法，代表了現階段審判機關的普遍看法。

另一種意見認為，盡管工商所是縣級工商機關的派出機構，盡管它行使的不是法律、法規和規章規定的職權，但只要它以自己的名義作出具體行政行為，而相對人不服提起行政復議的，縣級工商機關都可以受理。理由是，我國建立和健全行政復議制度的目的就是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權。越權執法本身就是違法行政行為的一種，所以，無論工商所行使了何種違法或不當的具體行政行為，只要這種具體行政行為是以其名義作出的，行政復議機關理應是縣級工商機關。當然，按照《復議法》的規定，相對人不服政府工作部門依法設立派出機構以自己名義作出的具體行政行為時，也可以向該部門的本級地方人民政府申請行政復議。但是工商行政管理機關現階段是實行垂直領導的，縣級工商機關是地區工商行政管理機關的直屬機構，因此，相對人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為申請復議時，只能向縣級工商機關提出。這樣才是《復議法》的本意，符合法律的立法精神。以上述的沙河底居委會訴我局強制措施違法為例，盡管拆除攤拉不是我局市場管理所的權限范圍，但既然市場所以自己的名義發出通告、并在市局未知的情況作出了拆除攤位的具體行政行為，那么，無論復議被申請人或者行政訴訟被告，都應該是市場所，而非我局。我局受理相對人的復議申請完全體現了《復議法》的立法精神。很難想象，假設我局以自己的名義行使了國務院的具體行政行為，而相對人將朱?F基總理告上法庭是怎樣的一番法律奇觀。瑞安市人民法院的做法顯然違背了法律的立法精神和宗旨。

值得指出的是，我國現階段的工商行政管理法規，除直接規定工商所依照法律、法規和規章的規定可以以自己的名義作出具體行政行為外，還有二種例外情形。一種如浙江省《工商行政管理所行政處罰職權暫行規定》第六條規定的："下列處罰種類和幅度，經縣（市、區）以上工商行政管理局批準，可以由工商行政管理所以自己的名義作出"。這種原則上可以由工商所以自己的名義作出，但必須經過縣級工商行政管理局批準的具體行政行為，行政復議機關為誰，實踐中也是有不同看法的。一些人認為，派出機構與設立它的政府工作部門同屬一個系統，且在行政關系上和業務關系上均存在密切的領導關系，為了防止部門保護主義，對該種行為提起行政復議，應當向縣級工商機關的上一級機關提出。我們認為，這種看法是錯誤的。首先，縣級工商機關依法批準工商所在一定種類和幅度內，可以以自己名義作出行政處罰時，往往采取抽象行政行為形式，即普遍授予下轄工商所都可以擁有這種權利。相對人不服此種行政處罰時，可以對縣級工商機關的抽象行政行為一并提出審查申請，但不能直接以縣級工商機關為復議被申請人。其次，即使縣級工商機關直接參與到具體行政行為中去，批準工商所可以就某個案件在一定種類和幅度內以自己名義作出行政處罰，也并不等于說，這個行政處罰是由縣級工商機關決定的。從法律上來說，"決定"和"批準"是由本質區別的。"決定"意味著工商所在該項具體行政行為中喪失了決定權，也不能以自己的名義獨立作出。而在"批準"這種情況下，可以看出：第一，該具體行政行為的作出仍是以工商所名義，而非工商局名義；第二，縣級工商機關并沒有對整個具體行政行為起著決定性的作用，它只不過起著許可工商所某種建議的作用，一般情況下，是原則性的、有局限性的，它并不排除對工商所的指導和監督功能。因此，相對人對這種具體行政行為不服時的復議機關，仍應是縣級工商機關。

摘要：總書記在黨的十五大報告中提出“要加快國民經濟的市場化進程”,并提出“要充分發揮市場機制的作用,健全宏觀調控體系”。這一闡述無疑意味著改善和加強宏觀調控仍將是今后我國構建社會主義市場經濟體制的重要內容。而從宏觀調控的職能來看,不僅計劃、財政、金融等支柱性調控職能要不斷地改進和加強,加強經濟監督、尤其是加強市場監督職能也是其中的重要組成部分。在這一背景下,如何科學正確地認識工商行政管理這種職能的性質,如何正確估價工商行政管理職能發揮的現狀,在加強宏觀調控體系建設中如何強化工商行政管理,這些問題不僅是探求加強和改善宏觀調控的對策所必須解決的,也是充分發揮工商行政管理職能、建立有權威的市場監管執法機構所必需的。本文擬就上述幾個問題作一探討。

關鍵詞：工商行政行政管理宏觀調控

一、工商行政管理屬宏觀調控的職能之一

對經濟進行宏觀調控是國家的重要職能,如果說在市場機制被捧為“萬能”時期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經濟日趨發達、市場絕非萬能且存在嚴重失靈的今天,國家的宏觀調控職能已普遍受到世界各國的重視,且各國都在采取措施強化對經濟的宏觀調控。宏觀調控是由若干政策措施、調控手段和調控職能構成的體系。從政策措施來看,主要包括財政政策、貨幣政策、產業政策、收入政策、經濟增長政策、人力政策及消費政策等宏觀和微觀的政策;從調控手段來看,主要包括經濟手段和法律手段及必要的行政管理;從調控職能來看,主要包括計劃、組織、協調、控制等經濟管理職能和經濟監督職能。工商行政管理作為主管市場監督管理、維護市場經濟秩序的一種職能,對性質界定人們的看法基本相同,即屬國家宏觀調控體系的重要組成部分,但這種性質究竟從哪些方面體現,或者進一步說工商行政管理究竟如何發揮宏觀調控的作用,人們對這些問題的認識并不一致。筆者認為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔的任務而言,其宏觀調控性質主要體現在以下三大方面:

1培育市場,促進完備市場體系的構建。市場的發育成熟及完備的市場體系的形成既是市場經濟體制的典型特征,也是其賴以運作的基礎。凡實行市場經濟體制的國家,都把促進市場的發育、構建市場體系作為國家進行宏觀調控的重要內容。在我國,由于計劃經濟體制的多年束縛,市場發育十分滯后,以統

一、開放、競爭有序為特征的市場體系遠未形成。因此通過國家的經濟管理職能促進市場的發育和市場體系的盡快形成,不僅是當前政府對經濟進行宏觀調控的重要內容和目標,也將是今后相當一段時期的重要任務。這被有些人稱為是當代中國發展市場經濟的基礎性工作。工商行政管理作為我國市場監管的職能,培育市場、促進市場發育可以說是其職能中的題中應有之義,這不僅表現在工商部門參與培育各種具體的交易場所(在辦管分離體制下不再直接建設交易場所),更重要的表現在工商部門立足本職規范各類市場主體和市場客體,促進市場主體的成熟,推進市場規劃的健全和完善,即從更高層次上促進市場的發育和成長。

2控制市場主體準入,從特定層面執行國家的產業政策。產業政策是市場經濟體制下國家對經濟進行宏觀調控的重要方式和手段,也有人認為是國家進行經濟管理的高級形式,主要包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策等,其中核心是產業結構和產業組織政策。目前我國已經逐步認識到了產業政策的重要性,并已經開始運用產業調控經濟運行。工商行政政管理以其特有的職能可以說正是國家產業政策的實現形式或實現工具。如比根據國家的產業布局、產業結構目標,通過市場主體登記職能,控制市場主體進入的數量、規模及結構,從而實現產業布局、產業結構的目標;通過控制市場主體進入市場的規模條件,實現產業組織的合理化,實現生產規模適當集中和規模經濟的要求;還可通過制止不正當競爭、限制競爭及反壟斷,即規范市場交易秩序,同時也保持經濟的適度競爭,從而實現國家的產業組織政策目標。僅從這一點講,工商行政管理是通過管理微觀主體、進而達到實現宏觀調控的目標,其管理層次是很高的。

3規范市場競爭和交易行為,維護正常的市場秩序。經濟運行需要正常的市場秩序,而正常的市場秩序盡管依靠市場主體的自覺、自律行為有進也會形成,但由于利益機制的趨動及個體利益與社會利益的沖突等原因往往不會自發形成,它既需要作為經濟運行規則的法律、法規的明確規范,同時更需要作為經濟管理機關的國家通過宏觀調控強制確立。因此不論實行什么樣經濟體制的國家,都把維護正常的市場秩序作為其宏觀調控的重要內容。工商行政管理作為專司市場監管和行政執法的一種職能,維護正常的市場秩序可以說是其最重要的使命和天然職責,這也是工商行政管理屬宏觀調控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調控職能的最主要區別也在于此。工商行政管理所應維護的市場秩序主要體現在三個方面:進出市場的秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序,以確保市場統一開放,公平合法,競爭有序。