《水土保持通報》2018年第1期

摘要:信息時代城市化進程不斷深化，社會發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)建設迎來新機遇。新時期做好城鄉(xiāng)建設不僅提升物質(zhì)文明進步更能促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，從總體上提高國家綜合國力。深入調(diào)查可知，目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設實際工作還存在一些問題，基于此，文章首先從土地管理促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性切入，其次立足當下分析城鄉(xiāng)規(guī)劃建設存在的問題，最后從實際出發(fā)給出策略建議，以期為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供有價值的參考。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地管理;策略

當前我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展重要時期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)均向城鎮(zhèn)聚集，無形中促使城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，這是物質(zhì)文明進步的體現(xiàn)，更帶來了精神文明與經(jīng)濟發(fā)展。為了更好的促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中充分融合，政府出臺系列政策，根據(jù)實際情況，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制建立并完善，為未來城鄉(xiāng)管理奠定基礎。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與土地管理密不可分

土地是社會問題更是國家問題，土地管理涉及發(fā)展的全局性與戰(zhàn)略性，因此科學管理是有必要的。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設關(guān)乎百姓民生，合理利用每寸土地能夠促進社會經(jīng)濟與社會環(huán)境相協(xié)調(diào)，從根本上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國是人口大國，土地資源作為有限資源，城鄉(xiāng)發(fā)展離不開土地資源的支持，因此國家對資源管理力度加強，相應的管理水平也日漸提升，科學有效的土地管理促進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設更快更穩(wěn)健。

二、土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設過程中存在問題

首先從總體規(guī)劃編制角度看“見點不見面”。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后可以看到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌得到強調(diào)，但城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)存在差異，涉及利益上的差異相對較大，有些片面會導致城鄉(xiāng)不對等，一些生硬的區(qū)域劃分缺少依據(jù)，導致出現(xiàn)地域脫節(jié)現(xiàn)象。從整體看，編制有些僵化，沒有充分考慮到城鄉(xiāng)差異，尤其在配套設施和市場化運作層面障礙與難題都有，不利于長遠發(fā)展。其次從管理角度看土地出讓存在“硬捆綁”現(xiàn)象。在土地出讓過程中，根據(jù)國家規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃對建設用地的管控是出讓條件的核心，合同直接套用無法調(diào)整，這種控制性出讓“硬捆綁”，內(nèi)容有欠明確，條款并不清晰，與合同要求有差距，不科學的指標制定為日后工作留隱患。再次從具體實施角度看城鄉(xiāng)發(fā)展空間受限。土地產(chǎn)權(quán)始終是個問題，目前土地雙軌制，農(nóng)村集體土地難以直接流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設中土地增益基本分享不到，農(nóng)地及拆遷補償是短暫有限的，且集體所有土地收益與國家所有土地相比較收益低，集體所有土地財產(chǎn)沒有和國家所有土地財產(chǎn)對等，農(nóng)民的社保醫(yī)保保障質(zhì)量差。值得一提的是，我國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分離對土地利用是有影響的，直到現(xiàn)在土地使用權(quán)范圍空間都沒有特別明確，這在具體規(guī)劃實施過程中衍生了諸如亂建及提升土地成本等問題，隨著各國城市開始開發(fā)地下空間建設地鐵，這期間出現(xiàn)的建設施工糾紛也比比皆是，可見這都是亟待解決的問題。

摘要：課程建設是專業(yè)建設的核心與基礎，河南農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院土地資源管理系通過專業(yè)課程改革，使學科體系和課程結(jié)構(gòu)更加合理，并促使教師積極探索靈活的專業(yè)課程教學模式，強化教學設計能力，促進教學方法和教學內(nèi)容的改革創(chuàng)新，加強實踐環(huán)節(jié)，引入多元化的考核機制，培養(yǎng)適應社會需求的創(chuàng)新性人才，取得了良好的效果。

關(guān)鍵詞：土地資源管理專業(yè)；課程建設；教學模式

隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步加快推進的背景下，土地供需矛盾越來越尖銳，土地資源的高效、可持續(xù)利用逐漸成為社會關(guān)注的熱點，國家對土地利用、管理的專業(yè)技術(shù)人才的需求也不斷增加，很多高等院校也開設了土地資源管理專業(yè)。河南農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院的土地資源管理專業(yè)為河南省最早成立的土管本科專業(yè)。在社會需求和學科發(fā)展的要求下，土地資源管理系的教師們不斷探索新的教育理念、教學模式和評價機制，為土地行業(yè)培養(yǎng)知識型、創(chuàng)新型和實踐型的復合型人才。

1以核心課程建設為抓手，促進課程體系和結(jié)構(gòu)改革

河南農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院土地資源管理專業(yè)的培養(yǎng)目標是畢業(yè)生要具備現(xiàn)代管理學、經(jīng)濟學及資源學的基本理論，具有測量、制圖等基本技能，能在城建、國土、農(nóng)業(yè)、房地產(chǎn)以及相關(guān)領(lǐng)域從事土地利用、規(guī)劃、調(diào)查評價、整治和管理等相關(guān)工作。①為完成培養(yǎng)目標，必須設置完善的課程體系和合理的課程結(jié)構(gòu)。為此，資環(huán)學院以核心課程建設為抓手，通過開展多次學習和宣傳教育活動，使學院教師切實提高對河南農(nóng)業(yè)大學課程建設、“核心課程建設年”活動重要性的認識，夯實“人才為本”的辦學理念，強化“本科教學工作的中心地位”意識，鼓勵教師積極開展核心課程教學內(nèi)容、教學方法和教學模式的相關(guān)研究。

1.1設置完善的課程體系和合理的課程結(jié)構(gòu)

課程體系決定了專業(yè)的基本架構(gòu)。課程結(jié)構(gòu)是專業(yè)各種課程類型的比例及其排列、組織的形式。很多高校的課程結(jié)構(gòu)不夠科學，例如基礎課涉及面太窄，分科太細，不適合寬口徑的培養(yǎng)方向，理論課偏多，實踐課偏少，學時分配不合理，課程設置不是以專業(yè)需求為導向，而是因人設課。核心課程缺乏系統(tǒng)性，必修課偏多，選修課偏少。通過教學計劃的修訂，土地資源管理專業(yè)的課程體系由公共基礎課、專業(yè)基礎必修課、專業(yè)基礎選修課、專業(yè)方向必修課、公共選修課及課內(nèi)實踐教學環(huán)節(jié)六個部分組成，基本上滿足了學生的需求。

1.2制定專業(yè)核心課程

土地資源管理通過其寬闊的空間及優(yōu)越的條件成為水上和地面的聚集地和樞紐。進入21世紀以來，就我國而言土地資源管理項目建設呈飛速發(fā)展的態(tài)勢，我國土地資源管理項目與日俱增的同時，投建項目規(guī)模日益宏大，而且土地資源管理項目如今所跨領(lǐng)域范圍日益增多、土地資源管理項目內(nèi)部結(jié)構(gòu)日益繁雜、涉及資金扶搖直上等等一系列問題，導致土地資源管理項目建設的發(fā)展風險日益凸顯。從而對土地資源管理建設項目投資的風險評估及預防舉措變得至關(guān)重要且迫在眉睫。如今風險管理在我國愈加受到關(guān)注，國內(nèi)的很多企業(yè)都建立了風險管理機制，同時學者對于風險評估的探究已經(jīng)深入到非常寬廣的領(lǐng)域，風險管理的論證及實踐應用在日常生活中愈發(fā)嫻熟。學者探究的主要方向為風險識別、風險評估方式以及風險預判等部分。

在我國學者就土地資源管理建設投資風險評估分別作出獨特見解，董連勝分析指出動態(tài)性研究不足導致投資風險評估方式欠佳。劉曉娥與王傳美提出解決變量與度量之間因果關(guān)系的把控問題結(jié)構(gòu)方程模型，此模型在土地資源管理建設投資風險實踐了統(tǒng)計數(shù)據(jù)評估。而吳國付則針對我國土地資源管理發(fā)展現(xiàn)狀，強調(diào)項目投資風險評估管理重要性及相關(guān)理論性的指導方案。雷冰峰的觀點則認為經(jīng)濟評估是土地資源管理項目建設的核心工作，他運用蒙特卡羅模擬法來作經(jīng)濟評估分析，然而實踐中因干擾項目經(jīng)濟評估的要素繁雜，結(jié)合蒙特卡羅模擬法與項目實際情況，對項目最終的決議有著至關(guān)重要的意義。

風險管理在我國八十年代早期就被采用，而如今土地資源管理投資風險評估完全處于起步時期，我國學者在此方面的文獻僅是鳳毛麟角，僅有的部分文獻成果也只是基于土地資源管理項目風險的冰山一角進行剖析。簡而言之張娟、王志征、歐陽斌等學者所運用的蒙特卡羅法模型均是針對土地資源管理項目經(jīng)濟風險的資金流動性這一方面。而蒙特卡羅法僅憑傳統(tǒng)的歷史概率數(shù)據(jù)進行模擬，而無法控制實際運作中所產(chǎn)生的不特定風險概率，所以無法有效的達到對土地資源管理項目全面具體的剖析。就我國當前現(xiàn)狀對于土地資源管理項目投資進行風險評估的難點頗多，集中來講主要為：1、發(fā)達國家均有專業(yè)的風險評估機制及相關(guān)作品，對于風險識別可以有效提供參考。在我國因為企業(yè)對風險意識的忽視加之國內(nèi)并無風險評估相關(guān)成果，所以我國土地資源管理項目投資只能從風險源進行，從而大幅提高風險研究及管理費用。2.風險評估在我國的誤差大也是非常棘手的問題，風險識別階段是后期工作的基礎，在此階段一旦出現(xiàn)差池就可能導致整個風險評估功虧一簣。3、在政府引導下，投資者基于過去土地資源管理投資的收益預估未來的可得利益，忽視項目本身投資風險，我國土地資源管理項目風險管理最關(guān)鍵的限制因素則是政府和投資者對風險意識的漠視。

風險管理在1931年美國管理協(xié)會保險部得到提倡，美國風險評估及防控于1960年已成為管理類的學科并得到飛速發(fā)展。在國外概率分析、敏感性分析、現(xiàn)代數(shù)學分析和蒙特卡羅模型分析等方式為項目投資風險定量分析的主要方式。影響項目經(jīng)濟評估指標分析法則是采用推算風險因素和不確定因素的概率分析法。敏感性分析主要是對項目投資效果的情況下對指標變化的敏感度作出評估。此種方式通過參數(shù)恒定的狀態(tài)下優(yōu)先分析出影響項目總成本的單一參數(shù)。蒙特卡羅模型法則是龐大的過去數(shù)據(jù)的匯總分析，無法達到將來變量的全面反映。采用現(xiàn)代數(shù)學理論對項目經(jīng)濟效益指數(shù)的影響程度中的不確定因素進行預測及分析就是現(xiàn)代數(shù)學分析方式。美國項目管理者學會多數(shù)學者分析認為在風險評估中模糊風險評估及蒙特卡羅法在實際生活中運用較為普遍。在單一事物評估中經(jīng)常會涉及很多因素，那么就要求對多個不特定因素進行綜合評估，模糊綜合評估對不特定因素的評判是受到學者肯定的。1965年加州大學自動控制專家查德教授，首次采用“模糊集合”對不確定疑問的數(shù)學探討方式。

模糊風險綜合評估僅是模糊數(shù)學中微小的一部分。模糊方法可以對不特定事物做概括描述。模糊方法在國外很多行業(yè)都得到了認可并在很多領(lǐng)域得以實踐。對于土地資源管理項目投資風險評估，所涉及的因素很多無法通過指數(shù)反應出來，同時很多客觀因素存在不特定性，無法用統(tǒng)一標準進行評估，根據(jù)以上分析在土地資源管理項目投資的風險評估中，采用模糊分析評估法是非常有必要的。首先達到土地資源管理項目投資正確標準，采用模糊分析法可以有效的分析出土地資源管理項目風險中的不確定因素，將分析結(jié)果與土地資源管理項目投資的實際情況保持一致。其次模糊分析法可以全面分析土地資源管理項目投資風險情況并結(jié)合土地資源管理項目投資的實際情況，為土地資源管理項目發(fā)展決議提供多重保障。與此同時很多專家都將風險評估納入到很多不同的領(lǐng)域進行研究，最初投資風險評估一般采用定性分析法，隨著社會的進步對于此項評估人們所采用的方式越來越多，計算機技術(shù)的進步促使針對土地資源管理投資風險項目的風險評估的很多軟件應運而生。

當今，筆者之所以認為我國土地資源管理項目風險評估及實踐應用的重要性，最主要的原因是填補土地資源管理項目投資風險評估及防控這一方面的空白。就我國而言土地資源管理項目建設呈飛速發(fā)展的態(tài)勢，我國土地資源管理項目與日俱增的同時，投建項目規(guī)模日益宏大，而且土地資源管理項目如今所跨領(lǐng)域范圍日益增多、土地資源管理項目內(nèi)部結(jié)構(gòu)日益繁雜等，導致土地資源管理項目建設的發(fā)展風險日益凸顯。結(jié)合部分優(yōu)秀企業(yè)的管理方式，解決迫在眉睫的土地資源管理項目建設風險評估及預防舉措是相當必要的。在土地資源管理建設項目投資中如何做到用防患于未然的方式避免投資者盲目隨從，減少資源不必要的浪費，同時讓投資者認識到項目潛在的風險，并能夠及時采取補救防護措施盡量避免不必要的損失呢?筆者認為結(jié)合各種風險識別理論方式擇優(yōu)選用系統(tǒng)化的方式對土地資源管理建設項目投資進行：識別、分析評估、防護及控制。本文在未來各個領(lǐng)域中的適用前景不容小覷。

作者：張偉 單位：河北省唐山市國土資源局

各村、各有關(guān)單位：

為充分合理利用土地資源，加強村鎮(zhèn)建設及土地管理工作，使村鎮(zhèn)建設管理及土地管理逐步步入規(guī)范化、制度化軌道，進一步強化責任、嚴格考核、明確獎懲，按照“建制、管理、問責”的總體工作方針和要求。經(jīng)研究,現(xiàn)提出如下意見：

加強管理督查

建立健全組織網(wǎng)絡，切實加強村建、土地管理工作的領(lǐng)導，鎮(zhèn)政府成立城建土地綜合執(zhí)法隊，由紀委書記邱長土任組長，副鎮(zhèn)長蔡堯盛任副組長，并抽調(diào)相關(guān)部門精干人員組成。綜合執(zhí)法隊主要職責對全鎮(zhèn)的建設用地及建設行為進行巡查監(jiān)察，對全鎮(zhèn)違章建筑進行督查、處理、問責，并負責對各村村建土地管理工作的考核。各村要成立不少于3人的村建工作小組，支部書記、村委主任為村建、土地管理主要責任人，土地協(xié)管員為具體責任人，負責對本村范圍內(nèi)的建筑情況進行管理和督查，一旦發(fā)現(xiàn)未批先建的應立即制止，制止不了的應及時上報，取得綜合執(zhí)法隊的配合，確保本村不發(fā)生違章建筑及違法用地。

明確管理職責

1、各村要于2010年6月6日前對轄區(qū)內(nèi)的違法用地及違章建筑進行自查，形成自查報告上報鎮(zhèn)黨委政府，經(jīng)黨委政府確認后，該次自查出的違法用地違章建筑不列入今后村級村建土地管理考核范疇。

2、以下情形被城建土地綜合執(zhí)法隊查處的視為村級漏報或瞞報：

①、違法建筑或未批先建的地基形成，墻體高度已超過1.5米仍未上報的；

摘要：經(jīng)濟建設帶動了城市化建設的進程，大量的土地被征用。在土地得到廣泛利用的同時，也出現(xiàn)了很多國有土地沒有得到很好的節(jié)約集約利用的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)低效用地情況較為普遍。國家相關(guān)部門對于這種現(xiàn)象也給予了足夠的重視。國家應該從全局的角度，對土地的用途進行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。通過我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀進行分析，了解當前我國城市土地利用的實際情況與不足之處，有針對性地給出城市土地管理的相關(guān)政策，更好地發(fā)揮土地的效用。

關(guān)鍵詞：土地資源；管理；不足之處；策略

隨著我國經(jīng)濟建設速度的加快，很多商業(yè)用地及工業(yè)建設用地情況大量增長，使得土地的利用出現(xiàn)比較混亂的管理狀態(tài)。對于土地利用的這種狀況，應適時改變土地利用規(guī)劃的管理辦法，使城市土地的利用效率變得更高。土地利用的相關(guān)部門，要提前對城市土地的利用進行統(tǒng)一的規(guī)劃，通過對土地實際利用的情況進行深入的分析，找到解決我國土地管理切實可行的方法。

1我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀

當前城市化進程在我國不斷加速，并且城市人口進一步增加，導致城市用地不斷擴展。土地資源是有限和非再生的資源。在這樣一個快速城市化進程中，城市能開發(fā)的土地將慢慢地減少，并且人和土地之間矛盾突出。為了維護城市的健康和可持續(xù)發(fā)展，政府部門在這個區(qū)域必須有一個正確合理的土地資源利用規(guī)劃。

1.1城市土地利用存在嚴重的浪費現(xiàn)象

城市化的快速推進，使得城市的人口快速增長，很多農(nóng)村人口相繼在城市落戶。同時，城市人口的增加，使得城市的住房問題變得更加緊張，很多開發(fā)商看到了這一商機，加大了城市房屋的建設速度，房屋的建設勢必利用到很多的土地資源，進而使城市土地的存量規(guī)模變得越來越少。與此同時，土地儲備資源的急劇減少，打亂了城市建設中的整體規(guī)劃。歸其主要原因是，當?shù)匾?guī)劃部門在對城市整體進行規(guī)劃時，對后續(xù)城市發(fā)展情況考慮不足。缺乏主體的預判能力，因此發(fā)生了土地利用不合理的現(xiàn)象。

1.2城市建設戰(zhàn)略目標與地方政府的目標有差異

作者：汪定佳單位：安徽省宿松縣國土資源局佐壩管理所

對占用土地的布局規(guī)劃缺乏執(zhí)行力

城市建設過程中總是會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，在項目建設前期的審批中，相關(guān)建設單位所提交的項目方案是較多的考慮了對土地資源的大副利用，但在后期的建設執(zhí)行過程中，通常又有著更多的變數(shù)，伴隨較長的建設工期，直至建設竣工，則會出現(xiàn)與建設規(guī)劃的項目方案相差甚遠的現(xiàn)象。主要原因是在土地利用的過程中對總體建設規(guī)范的認識不到位，不能真正意識到其嚴肅性與權(quán)威性等，所以在建設的過程中不免會出現(xiàn)缺乏約束，建設布局較為隨意、分散，不能充分考慮對土地的綜合有效利用，通常會出現(xiàn)項目規(guī)劃考慮全面，項目建設處處遺漏的現(xiàn)象，當然，在城市建設中也存在少數(shù)的違法占地及用地現(xiàn)象。

土地資源的供需出現(xiàn)嚴重的失衡

在國家總體土地資源的供應與占用過程中，通常存在著較為嚴重的失衡問題，尤其是對于國家耕地面積的控制上，也采取的很多的政策與措施。在國家資源規(guī)劃管理的計劃中，目前國家的土地耕種占用資源已基本持平，并出現(xiàn)了較為難以滿足人口不斷增長所帶來的壓力，人口的不斷增長對社會基礎設施建設、經(jīng)濟發(fā)展等各項對土地資源的大量需求，不斷將土地資源供需失衡的問題推上社會經(jīng)濟的舞臺。

土地資源管理的有效改善

1.加強土地管理，充分利用土地資源

在土地資源分配利用的過程中，對于建設使用者要深化自身的集約、節(jié)儉用地的觀念，在建設過程中，能夠嚴格按照國家的相關(guān)政策執(zhí)行，以充分利用所占用的土地。在土地資源利用中要落實各項基本原則，如布局的合理性與經(jīng)濟的可行性，對于各項的控制順序也要嚴格要求。在土地資源分配過程中要做到統(tǒng)籌控制、協(xié)調(diào)管理，要避免在建設過程中出現(xiàn)盲目投資現(xiàn)象，以及常出現(xiàn)的建設超前及重復建設的土地資源浪費。對于閑置土地的處治，國家也頒布了較為全面的處理政策。政策規(guī)定土地閑置滿兩年的，必須要依法進行相關(guān)部門的收回，且是無償性的收回。但同時也存在著一些不符合條件的閑置土地，則要根據(jù)其政策用途等進行一系列的等價置換或作為政府儲備等，通常要按照出讓或劃撥土地價款的20%的比例來征收該類閑置的土地，充分利用閑置的土地資源，降低社會總體的投資成本。

摘要：新中國建立初期，征地制度的出臺是為了適應國家建設的需要，改革開放初期征地制度的調(diào)整也是為了保證國家建設用地，而《土地管理法》的出臺與修訂反映了國家通過加強土地管理實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目的。征地制度變遷屬于強制性制度變遷的范疇，變遷的決定因素是經(jīng)濟社會形勢，不過也受到部門利益的影響。

關(guān)鍵詞：征地制度；國家建設；土地管理；耕地保護

征地制度不僅對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有重要的影響，也對社會穩(wěn)定有重要的影響。新中國成立60余年來，征地制度經(jīng)歷了重大的變遷。理解征地制度的變遷規(guī)律，需要在國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，基于特定歷史時期的經(jīng)濟社會發(fā)展需求和土地資源利用情況，對制度制定的目的、內(nèi)容、實施情況進行系統(tǒng)地比較研究，更為深刻地認識征地制度的合理性及其不足。

一、制度初定：服務國家建設需要

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨的最大問題是如何恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，黨的所有政策都服務于這個中心任務。1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，蘇聯(lián)開始對中國進行經(jīng)濟建設援助。在外來資本的拉動作用下，中國迅速走出了建國之初的經(jīng)濟蕭條，開始了工業(yè)化的高速原始積累階段。征地制度的創(chuàng)建就是服務于這一時期國家建設與發(fā)展的。

（一）地方征地法規(guī)的探索

完成之前，一些地方為了城市建設和發(fā)展工業(yè)制定了土地征用的法規(guī)。1950年9月13日，政務院批準了天津市人民政府制定的《天津市公共建設使用私有土地暫行辦法》，該辦法是依據(jù)“發(fā)展都市建設并尊重私有土地所有權(quán)的權(quán)益”的精神制定的，其主要內(nèi)容包括三個方面。第一，非常明確地界定了公共建設的范圍。公共建設的范圍僅限于城市基礎設施建設、公共服務設施建設和機關(guān)事業(yè)單位用地。除此之外，不論是國營企業(yè)和私人建筑都不包括在內(nèi)，都需要采用自由買賣的方式獲取。第二，充分尊重所有人的權(quán)益，特別是做出了“以公有土地交換”的規(guī)定。規(guī)定使用私有土地需要征購、征借或征用，并以公有土地交換。第三，對使用土地提出了程序要求。不過，需要特別注意的是這個《暫行辦法》制定的背景。新中國成立之初政府擁有大量的公有土地是這個《暫行辦法》制定和施行的前提。

（二）《關(guān)于國家建設征用土地辦法》的出臺

一、強化土地利用規(guī)劃管理

(一)進一步完善土地利用總體規(guī)劃。各縣（區(qū)）政府和市國土資源局、相關(guān)單位要按照國家和省上的統(tǒng)一部署，本著嚴格控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模，與城鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃相銜接，合理確定城鎮(zhèn)數(shù)量、布局，促進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的原則，結(jié)合市、縣（區(qū)）實際，在科學論證、廣泛聽證的基礎上，依法修編完善市級和縣級土地利用總體規(guī)劃，提高規(guī)劃的可行性，充分發(fā)揮規(guī)劃管理在整個土地管理中的龍頭作用。各縣（區(qū)）人民政府要從組織和經(jīng)費上保障土地利用總體規(guī)劃修編工作，各縣（區(qū)）土地利用總體規(guī)劃的修編經(jīng)費從本級財政預算中列支。要高度重視城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城市邊緣村鎮(zhèn)建設用地的規(guī)劃管理，防止形成新的“城中村”和二次拆遷。

(二)加強對土地利用總體規(guī)劃實施工作的管理和監(jiān)督。經(jīng)省政府核定，市州政府批準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃要向省國土資源廳備案，作為規(guī)劃建設用地審批的依據(jù)。要加強縣、鄉(xiāng)兩級規(guī)劃實施工作的監(jiān)督。新一輪修編并經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃，必須嚴格執(zhí)行，不得擅自修改。一般建設項目選址，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關(guān)批準。確需單獨選址建設的項目，依法可以改變土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃修改方案可以在報批用地時一并報批；其他項目用地涉及修改規(guī)劃的，按法定程序修改規(guī)劃后方可報批用地。

(三)嚴格執(zhí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃的指令性管理。縣（區(qū)）國土資源部門要會同發(fā)展改革部門，按照國家和省市的統(tǒng)一部署，于每年10月1日前提出本縣（區(qū)）下一年度的土地利用年度建議計劃，并經(jīng)縣（區(qū)）政府審查后，報市國土資源局和市發(fā)展改革委；需報國務院、省政府、省發(fā)展改革委等部門和市政府、市發(fā)展改革委等部門審批、核準的重點建設項目，分別由省、市行業(yè)主管部門于上年9月20日和10月前按項目向省國土資源廳、省發(fā)展改革委、國家行業(yè)主管部門和市國土資源局、省行業(yè)主管部門提出建議計劃，同時抄送項目所在地的市、縣國土資源、發(fā)展改革部門。土地利用年度計劃納入市、縣（區(qū)）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃和省及省以下批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設用地計劃和城、鎮(zhèn)、村建設用地計劃，由省發(fā)展改革委、省國土資源廳聯(lián)合分類下達到市，市發(fā)展改革委、市國土資源局分解下達各縣。市上下達的土地利用年度計劃，不得隨意突破；因不可預見的建設項目確需增加用地計劃指標的，應向市國土資源局提出申請，經(jīng)審核后報市政府審定，在市土地利用計劃指標內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑。各縣（區(qū)）結(jié)余的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，由市國土資源局確認、匯總并報省國土資源廳核準后，納入該縣（區(qū)）的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，在規(guī)劃期內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)使用。市國土資源局要把各縣（區(qū)）土地利用年度計劃執(zhí)行情況列入國土資源管理目標責任進行年度考核，考核結(jié)果作為下一年度編制計劃的重要依據(jù)。

(四)加強建設項目用地預審管理。嚴格按規(guī)劃審查建設用地，對不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的建設項目，不得通過用地預審。需經(jīng)政府及發(fā)展改革委等部門審批的項目由建設單位在項目可行性論證階段申請用地預審，并在建設項目核準前申請預審。用地預審意見是建設項目審批、核準的必備文件，無用地預審意見或未通過預審的，不得審批、核準建設項目。

二、切實加強耕地特別是基本農(nóng)田保護

(一)嚴格保護基本農(nóng)田。各縣（區(qū)）政府在土地利用總體規(guī)劃修編中必須確保現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不下降。基本農(nóng)田保護圖件實行省、市兩級國土資源部門備案制度，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后3個月內(nèi)完成備案。基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途。符合法定條件確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務院批準，批準后占用的要足額補劃。對占用基本農(nóng)田的，要按省上規(guī)定的最高標準征收耕地開墾費，任何單位和個人不得擅自減免。規(guī)范設置基本農(nóng)田保護標志，公告基本農(nóng)田的位置、地類、責任人和“五個不準”等內(nèi)容。建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，做到省、市、縣、鄉(xiāng)四級基本農(nóng)田檔案、圖件、數(shù)據(jù)齊備，可查可核。各縣（區(qū)）政府要根據(jù)基本農(nóng)田保護工作需要，從土地開發(fā)整理資金中核定一定資金，用于基本農(nóng)田保護。基本農(nóng)田保護要落實到地塊和農(nóng)戶，國土資源和農(nóng)業(yè)部門要在集體土地所有權(quán)證書和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書中注明相關(guān)內(nèi)容，明確行政村和農(nóng)戶對基本農(nóng)田保護的權(quán)利、責任和義務。要做到“七有”即有保護公告、有保護組織、有保護合同、有鄉(xiāng)規(guī)民約、有圖表檔案、有保護圖件、有保護標志。嚴禁以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等名義破壞基本農(nóng)田或變相從事房地產(chǎn)開發(fā)，嚴禁占用耕地毀田燒磚。對違犯基本農(nóng)田保護“五不準”的行為，要堅決依法查處，嚴肅追究責任，對有關(guān)責任人員由上級主管部門或監(jiān)察機關(guān)依法按權(quán)限給予行政處分。同時，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批。啟動“沃土”工程，加強耕地質(zhì)量建設，提高耕地集約利用水平。

(二)嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度。各類非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的，耕地補充責任人必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母亍Ｗ孕醒a充耕地的，應提交耕地補充方案，經(jīng)依法批準后，按《省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的規(guī)定繳納耕地開墾保證金，耕地開墾保證金按占用耕地補充方案確定的耕地開墾計劃分期返還。補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。不能自行補充耕地的，應依法足額繳納耕地開墾費。實行補充耕地驗收責任追究制度，省國土資源和農(nóng)業(yè)部門負責對補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量的驗收，并對驗收結(jié)果承擔責任。補充耕地折算、驗收的具體管理辦法由省國土資源部門會同省農(nóng)業(yè)部門另行制訂。負有耕地開墾義務的縣（區(qū)）政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位投資土地開發(fā)整理新增的耕地，經(jīng)有權(quán)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的省、市州國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門驗收確認后，其開墾耕地的面積和土地整理新增耕地面積的60％可以折抵其建設占用耕地的補償指標。要嚴格新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金等專項資金使用和管理，確保專項資金用于土地開發(fā)整理項目和基本農(nóng)田建設。進一步加強土地開發(fā)整理復墾項目申報和監(jiān)督管理，確保項目投資到位。