司法介入高校學生管理糾紛范圍界定范文
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在我國走向法治化國家的進程中,高校治理中的法律問題逐漸顯現,高等學校與學生之間因管理活動而產生的各種糾紛呈現出不斷上升的趨勢,特別是學生投訴高校的行政案件尤顯突出。在“依法治國”大背景下的“依法治校”理念已從理論探討轉為現實規定的今天(2005年教育部最新頒布的《普通高等學校學生管理規定》中明確規定“第三條:高等學校要以培養人才為中心,按照國家教育方針,遵循教育規律,不斷提高教育質量;要依法治校,從嚴管理,健全和完善管理制度,規范管理行為;要將管理與加強教育相結合,不斷提高管理水平,努力培養社會主義合格建設者和可靠接班人。”),各地法院對學生行政訴訟案件的處理情況各不相同,類似案件卻發生截然相反判決的情況已不是個別現象,呈現出在一國司法空間內對學生訴權保護極不平衡的局面。這有損于司法公正和司法權威,既不利于對公民受教育權的保護,也不利于高等教育教學改革的深化。雖然最高人民法院在2004年前后就已開始醞釀相關的司法解釋(2004年7月29日,時任國家教育部法制辦副主任張文在給重慶市100余名高校黨委書記和校長上“依法治校”一課時就曾透露:“目前最高人民法院正在制定一項新的司法解釋,將把高校招生、學歷發放、教師資格、學生退學等方面發生的教育糾紛首次納入行政訴訟范疇之中,不再只是由教育行政部門來內部處理,學生因不服學校校規校紀處分而提起的訴訟,法院以后將會受理。”[1]),但時至今日,最高人民法院相關的司法解釋卻仍遲遲沒有出臺,由此而給高等院校在依法治校理念下的學生管理工作造成了諸多的負面影響,也對高校學生通過司法途徑維護自身合法權益帶來了極大不便寫作論文。
一、目前高校與學生之間行政法律糾紛的表現形式
1998年底,北京科技大學學生田永因考試作弊,學校決定對其按退學處理,并拒絕頒發畢業證、學位證,不辦理畢業派遣手續。因不服學校決定,田永向北京市海淀區法院提起行政訴訟,將北京科技大學推上被告席,成為中國行政訴訟史上一個里程碑式的案件,并被收入最高人民法院公報。[2]自此案開中國高校行政訴訟先河以來,學生頻頻將高校告上法庭,高校被訴現象已經是屢見不鮮,并且高校與學生之間因管理行為而引發的糾紛呈現出上升趨勢,而且類型多樣。根據案件所涉及問題的特點,筆者對近幾年內典型案件分類如下:
1、招生錄取領域糾紛2001年,何建宇填報志愿時表示不服從專業調劑,但淮海工學院在招生時將其安排在所報志愿以外的專業,何建宇向法院提起訴訟狀告學校非法錄取。[3]2、畢業證頒發及學位授予權糾紛1999年,劉燕文認為北京大學學位評定委員會做出的不授予其博士學位的審議過程違背了正當程序而將北京大學告上法庭,開創了以“正當程序”要求司法干預學校內部管理的先例。[4]3、學校紀律處分的糾紛2004年7月杭州師范學院美術專業的學生盧燕同樣因考試作弊被勒令退學失去學位而向法院提出訴訟。[5]
二、目前高校與學生之間的行政法律關系
(一)目前國內學者對高校法律地位的闡述很多,以下兩種學說較有代表性。
1、主體資格標準說。《行政訴訟法》第二十五條規定:“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為,該組織是被告。”由此,該標準認為,高校等事業單位就是行政訴訟法所指的被授權組織,其行使國家行政權,可以成為行政訴訟中的適格被告。學者們從不同概念表述了高校的適格被告人。我國著名公法學者馬懷德從比較法的視角引入大陸法系的公務法人(或稱“公營造物”)的概念,認為我國高校法律性質應定位為“公務法人”。[6]
2、法律關系標準說。該標準認為,學校與管理相對人(教師和學生)之間是一種復雜多重關系,但其主要特征是隸屬型的行政關系。因為,學校與其管理相對人之間的關系都是一種管理關系。從本質上說,管理體現著行政屬性。因為教育管理就是國家教育權的行使,權力的有序運行是要求被管理者遵從。在管理過程中最終體現了管理權力的單向性、強制性,也是在管理過程中恢復了管理者與被管理者的隸屬關系,因為“任何一種管理和被管理的關系,就實證意義而言都具有不對等的性質。企業可以決定開除職員,學校可以決定開除學生,而職員不可能開除企業,學生不可能開除學校。”[7]由此可見,學校與管理相對人是一種隸屬型的行政關系。
(二)高校與學生之間存在著具有特別權力因素的公法關系
高等學校的公法人地位具有以下含義,首先,高等學校是法人,具有一切法人所共同具有的法律地位。如擁有自己獨立的財產,以自己的名義接受捐贈,簽訂合同,起訴和應訴等。其次,它是依行政法設立的公法人,其設立、廢除、變更和內部組織規則由行政法規定,其享有的權利和負擔的義務、責任主要是行政法上的,由行政法規定。而且它還可以享有公法人的某些特權,如財產不能扣押和強制執行。第三,它是公法人中的特別法人,不同于行政機關等普通的公法人。它在行政法律關系中具有獨立的人格,與設立它的國家或地方政府保持一定的獨立性,獨立負擔實施公務所產生的權利、義務和責任,不同于普通行政機關等公法人。高等學校是公法人中的特別法人這一論斷雖未被我國立法所明確,但事實上,從確認高等學校法人的《教育法》、及《高等教育法》的公法性質、從公立高等學校行使權力的公共性、以及高等學校為公益目的存在的特征來看,高等學校顯然是符合公法人的評判標準的。這一點也可以從最高人民法院公報(1999年第四期)收入的《田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證學位證行政訴訟案》的判窺得一斑。北京市海淀區人民法院的判詞認為:“在我國目前情況下某些事業單位、社會團體雖然不具有行政機關的資格,但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這些單位團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系,而是特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為發生的爭議不是民事訴訟而是行政訴訟。盡管中華人民共和國行政訴訟法第25條所指的被告是行政機關,但是,為了維護管理相對人的合法權益,監督事業單位、社會團體依法行使國家賦予的行政管理職權,將其列為行政訴訟的被告適用行政訴訟法來解決他們與管理相對人之間的行政爭議,有利于化解社會矛盾、維護社會穩定。”、“本案被告北京科技大學是從事高等教育事業的法人,原告田永訴請其頒發畢業證學位證,正是由于其代表國家行使對受教育者頒發學業證書學位證書的行政權力時引起的爭議,可以適用行政訴訟法予以解決。”
(一)“特別權力關系”理論的衰敗和修正為司法介入高校學生管理糾紛范圍劃分標準的確立提供了借鑒“特別權力關系”理論的形成與發展已在地球上經歷了一個多世紀,而當中國正想吸收該理論用以將某些管理領域排除到法律救濟以外時,世界上的一些原本提倡該理論的國家與地區早已開始批判、修正、甚至擯棄了該理論。德國是“特別權力關系”理論的創始國,同時又是批判該理論的領頭羊。德國“特別權力關系”理論走向衰敗的主要原因是重視公民基本權利的潮流。“特別權力關系”理論雖然起源于19世紀的末葉,但直至二戰前,仍在歐陸國家盛行。二戰的教訓警示人們重視人權。其次,二戰后的德國興起了一種“司法國”,主張法院對行政行為擁有完全的審查權,以保障人權才不至于再次被蹂躪。1949年在二戰結束的特定歷史背景下,德國制定了《德意志聯邦共和國基本法》。《德意志聯邦共和國基本法》強烈要求國家在各個方面貫徹法治與人權原則,因而有許多規定直接沖撞傳統的“特別權力關系”理論。《德意志聯邦共和國基本法》第十九條規定:“
一、根據基本法,某一基本權利可以受法律限制或依法予以限制,就此而言,這種法律必須普遍適用而不僅適用于個別情況。此外,這種法律必須列出基本權利,指出有關條款。
二、基本權利的基本內容在任何情況下都不得受侵害。這些規定意味著,公民的基本權利無法律依據是不得限制的,無論在特別權力關系之內還是之外;并且,當公民的基本權利受到公共機關不法侵害時,均有權提起訴訟,無論是普通法院還是行政法院。這些成文立法大大沖擊了傳統“特別權力關系理論”對適用司法救濟的排除,而當時的行政法還不至于徹底否定“特別權力關系理論”,于是就引發了學者們對這一理論的修正。第一個修正者是德國著名公法學家烏勒。烏勒教授在1956年“德意志公法學者年會”上提出一篇名為“論特別權力關系”的論文中,開始檢討該理論,并提出了一種區分“基礎關系”與“管理關系”的理論,以此來取代“特別權力關系理論”。[8]這種理論認為,不能一概將“特別權力關系”納入訴訟范圍,也不該將它全部排除在司法救濟以外,而要區分“特別權力關系”中的“基礎關系”與“管理關系”。“基礎關系”是指直接關系到“特別權力關系”產生、變更和消滅的事項,如公務員資格的取得、學生被開除等,“管理關系”系指行政主體為實現特別權力關系的目的所采取的管理措施,如公務員的工資,學生的住宿、獎學金等;在“基礎關系”中,行政主體所做出的行為視作行政處分,適用法律保留和司法救濟,行政主體在“管理關系”中的行為,就不適用法律保留和司法救濟。
(二)司法介入高校學生管理糾紛范圍劃分標準的界定
高校學生管理行為入訴是法治進程的必然。因此,在確定其劃分標準時,既要考慮高等院校管理過程中的自主性,又要符合司法審查的基本要求。本人認為可以確定以下兩個標準,第一,被訴高校學生管理行為是否足以改變學生的在學身份。學生入學后就與高校之間形成了特定的法律關系,即在學法律關系,學生因此而獲得學籍,具有相應的法律地位,享有相應的權利和義務。當學生在學業沒有達到規定的要求,或違反學校紀律情節嚴重時,可能會受到學校最嚴厲的處理,這種處理足以引起在學法律關系的消滅,使學生喪失其在學身份。如取消學籍、退學、開除學籍等。第二,被訴高校學生管理行為是否對學生的公民基本權益有重大影響。高校學生管理行為中有的既不改變學生的在學身份,也不具有外部性,但該行為的做出將影響學生的財產權、人身權等作為公民的基本權利。如留級,降級決定雖不致使學生喪失學生身份,但學生會因此而多繳納更多的學費;有的學校對違紀學生做出行政處分的同時,相應削減或取消獎學金、貸學金或降低貸學金等次;有的學校對考試作弊或者對違禁使用電器學生處以罰款等等。在確立了高校學生管理行為可訴的兩項劃分標準后,對何種高校學生管理行為可以納入受案范圍就有了判斷依據。從立法層面上說,人們期待通過修改行政訴訟法從根本上解決包括高校管理糾紛在內的特別權力關系領域的受案范圍問題。但由于行政訴訟法的修改還有待時日,面對日益增多的學生訴學校管理行為的案件,最高法院盡快出臺相關的司法解釋予以回應是務實之舉。否則,法院將難以走出受理高校學生管理糾紛的尷尬境地,已經受理的一些案件也將不會有重大的突破和實質性的進展。
(三)司法介入高校學生管理糾紛的具體事項
今天看來最高法院出臺相關的司法解釋是十分必要的,它可以使司法審查與大學生自治之間達到一種適度平衡,而這種適度平衡主要是通過界定高校學生管理行為入訴的具體事項范圍來實現。本人認為,該受案范圍應包括以下三種具體類型:
1、學業證書管理類行為
此類行為應包括不作為。主要是指不予頒發、補辦學業證書、宣布學業證書無效的行為。在我國,學業證書管理和學位管理的兩個不同的管理體系,高校對學業證書管理是其法定職權,而對學位證書的管理則由法律授權。我國的學業證書包括學歷證書、其他學業證書和結業證書。
2、違紀處分行為
這里是指使學生喪失學籍的開除學籍的處分行為。《2005年普通高等學校學生管理規定》第五十四條規定:學生有下列情形之一,學校可以給予開除學籍處分:(一)違反憲法,反對四項基本原則、破壞安定團結、擾亂社會秩序的;(二)觸犯國家法律,構成刑事犯罪的;(三)違反治安管理規定受到處罰,性質惡劣的;(四)由他人代替考試、替他人參加考試、組織作弊、使用通訊設備作弊及其他作弊行為嚴重的;(五)剽竊、抄襲他人研究成果,情節嚴重的;(六)違反學校規定,嚴重影響學校教育教學秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序,侵害其他個人、組織合法權益,造成嚴重后果的;(七)屢次違反學校規定受到紀律處分,經教育不改的。
3、招生考錄類行為
這里主要是指高校研究生錄取過程中的一些行為包括取消入學資格,拒查研究生入學考試成績等。而本科生由于是全國統一錄取,錄取行為為教育行政行為,其行政主體的地位是確定的,因此司法解釋也無須對此作進一步的說明。
參考文獻:
[1]畢文峰.高校學生行政訴訟將有法可依[N].重慶晚報,2004-7-30(10).
[2][4]羅豪才.行政法論叢[C].法律出版社,2001.
[3]王申.考生狀告學校非法錄取[N].北京青年報,2001-6-26(9).
[5]劉略昌.勒令退學失學位,狀告學校有過失[N].檢察日報,2003-3-3(4).
