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一、依法行政是依法治國(guó)的核心

依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法制國(guó)，是我國(guó)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)所決定的，也是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在必然要求。依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的確立，為實(shí)現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，而依法行政又是依法治國(guó)的核心所在。

不奉行依法治國(guó)的方針，就不可能有依法行政。因?yàn)橐婪ㄐ姓皇枪铝⒌模婪ㄐ姓枰獧?quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)立法和必要的授權(quán)，需要司法機(jī)關(guān)的保障，需要全國(guó)人民有良好的法律素養(yǎng)，以及來(lái)自各方面的監(jiān)督等等。沒有依法治國(guó)的大環(huán)境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國(guó)的核心、難點(diǎn)，以至終點(diǎn)所在。

法律的實(shí)施是所有國(guó)家機(jī)關(guān)的任務(wù)，但最重要的還是行政機(jī)關(guān)。大量的法律，包括涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技、文化的發(fā)展，以及和人民切身利益有關(guān)的許多法律都要靠行政機(jī)關(guān)去落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，百分之八十的法律都有賴行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)在依法治國(guó)中擔(dān)負(fù)著最大量、最繁重的任務(wù)，可以說(shuō)，沒有行政機(jī)關(guān)，依法治國(guó)就失去了最主要的支柱。沒有強(qiáng)有力的行政執(zhí)法，立法方面的一切努力將變?yōu)橥絼凇Ｕ虼耍局赋觯骸案刹恳婪Q策，依法行政是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)。”[①d]

從與公民的關(guān)系說(shuō)，雖然民事關(guān)系要比行政關(guān)系更廣泛、更復(fù)雜，但民事權(quán)益的保障，離不開行政機(jī)關(guān)。很多人以為保障民事權(quán)益，制止民事侵權(quán)行為，主要依靠法院，行政機(jī)關(guān)在此無(wú)能為力。這是一種誤解。民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，首先關(guān)乎行政機(jī)關(guān)。這是因?yàn)椋袷虑謾?quán)行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權(quán)，但同時(shí)甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權(quán)行為，侵犯的不僅是公民權(quán)益，也侵犯了行政管理秩序。行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為，即是對(duì)違法行為的制裁，也是對(duì)民事侵權(quán)行為的制止；即是對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，也是對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。由于行政機(jī)關(guān)工作人員數(shù)量多，程序簡(jiǎn)單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時(shí)，也順手將民事賠償問(wèn)題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規(guī)定的情況。即使作為典型民事關(guān)系的婚姻關(guān)系，為維護(hù)良好的婚姻秩序，結(jié)婚時(shí)也必須先到行政機(jī)關(guān)去登記，如此等等。因此，對(duì)民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，常常首先由行政機(jī)關(guān)采取措施。這就必須強(qiáng)調(diào)依法行政。沒有依法行政，難以維護(hù)良好的行政管理秩序，也將會(huì)影響民事關(guān)系的正常發(fā)展，使民事權(quán)利難以保護(hù)。當(dāng)然，這并不等于說(shuō)行政機(jī)關(guān)可以干預(yù)一切民事侵權(quán)和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。

另外，在公民守法和行政機(jī)關(guān)依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對(duì)法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機(jī)關(guān)不依法辦事，就無(wú)法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴(yán)格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質(zhì)。公民的守法并不難，難點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。

依法行政也是依法治國(guó)的難點(diǎn)所在。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)的特點(diǎn)之一是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是權(quán)力的相對(duì)集中和命令與服從；行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度，強(qiáng)調(diào)行政效率，并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)以較大的自由裁量權(quán)，行政方式上的這些特點(diǎn)，使人們習(xí)慣于按個(gè)人意志辦事，忽視依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。因此，依法行政將是依法治國(guó)最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國(guó)的困難。實(shí)踐已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。如果依法行政不能取得成效，則依法治國(guó)最終也難以實(shí)現(xiàn)。

依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家政府行使權(quán)力時(shí)所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。它反映了社會(huì)從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個(gè)人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

三、依法行政的歷史發(fā)展

依法行政是近代社會(huì)法治國(guó)家所普遍奉行的準(zhǔn)則，但由于各國(guó)社會(huì)歷史條件和法治傳統(tǒng)的區(qū)別，對(duì)于依法行政內(nèi)涵的概括，也因時(shí)代和國(guó)家的不同而相異。

資本主義初期，適應(yīng)自由競(jìng)爭(zhēng)的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國(guó)會(huì)制定的法律。“無(wú)法律即無(wú)行政”。隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)擴(kuò)大、深入，法治國(guó)逐步建立，依法行政之法，擴(kuò)大至根據(jù)法律制定之法規(guī)等行政立法，這是國(guó)外依法行政理論的主要時(shí)代變化。[①e]就國(guó)家而言，德國(guó)行政法學(xué)的創(chuàng)始人OttaMayer在《行政法》中認(rèn)為，依權(quán)力分立原則，國(guó)家應(yīng)“依法律而治”，即國(guó)家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點(diǎn)為“1．法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則；[②e]2．法律優(yōu)越原則；3．法律保留原則。”[③e]印度行政法學(xué)者M(jìn)．P．賽夫在其《德國(guó)行政法》一書中認(rèn)為德國(guó)的“法治”觀念包括兩種意見，“實(shí)質(zhì)上的法治要求實(shí)現(xiàn)公正的法律秩序。這一原則要求國(guó)家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實(shí)質(zhì)性的基本價(jià)值”。“形式的法治要求，國(guó)家的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)”。[④e]

英國(guó)法學(xué)家A．V．戴西將英國(guó)的法治原則歸納為三個(gè)原則：“1．正規(guī)法律的絕對(duì)優(yōu)位及政府專斷權(quán)力之排除；2．法律之一律平等；3．憲法的一般原則乃通常法律適用結(jié)果的濃縮”[⑤e]。當(dāng)代英國(guó)學(xué)者將法治原則概括為：“1．政府的一切活動(dòng)必須遵守法律；2．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，具備一定內(nèi)容；3．法治原則表示法律的保護(hù)平等；4．法律在政府和公民之間無(wú)偏袒。”[⑥e]

美國(guó)的法治原則包含下列因素：1．法治原則承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力。但法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，包含一定內(nèi)容。否則，法律也可作為專制統(tǒng)治的工具；2．正當(dāng)?shù)姆沙绦颍簽楸Ｗo(hù)公民權(quán)益不受政府的官員不正當(dāng)行為的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)力的行使加以限制。3．法律規(guī)定的權(quán)利和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威的機(jī)構(gòu)。[⑦e]

日本關(guān)于依法行政的觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)的影響最大。早期的著名法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，法治主義建立于法律平等之思想和對(duì)人民權(quán)利自由之限制，須有法律之根據(jù)。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎(chǔ)之上。其基本原則為“1．行政權(quán)之作用，不得與法規(guī)相抵觸；2．非有法規(guī)根據(jù)，不得侵害人民權(quán)利，或使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)；3．非有法律根據(jù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，或?yàn)樘囟ㄈ嗣獬ㄒ?guī)所科之義務(wù)。4．法規(guī)任行政權(quán)以自由判斷之場(chǎng)合，其判斷也須合于法規(guī)。”[①f]其后，田中二郎將依法行政概括為“1．行政為法規(guī)之執(zhí)行；2．行政須有法規(guī)之授權(quán)；3．行政應(yīng)受法規(guī)之限制。”[②f]

近期來(lái)，日本、臺(tái)灣學(xué)者常將依法行政歸納為法律優(yōu)位原則與法律保留原則。將法律優(yōu)位原則稱為消極的依法行政，法律保留原則稱為積極的依法行政。[③f]

依法行政作為政府行使權(quán)力的最基本的準(zhǔn)則，是為我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)所決定的。依法行政，是人民當(dāng)家作主的必然結(jié)論。

在我國(guó)，依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國(guó)到80年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入改革開放的新時(shí)期。伴隨著改革開放發(fā)展起來(lái)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓法制，我國(guó)的社會(huì)主義法制得到迅速發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出和建立，要求建立與之相應(yīng)的社會(huì)主義法制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定意義上就是法制經(jīng)濟(jì)，因?yàn)椋⒔∪鸵?guī)范商品經(jīng)濟(jì)，舍法制別無(wú)它途。法制是健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必有的內(nèi)在要求。依法治國(guó)、依法行政，已成為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的歷史要求，同時(shí)也為我國(guó)確立依法治國(guó)、依法行政的原則提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。

依法行政也是法制建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果。我國(guó)憲法對(duì)依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規(guī)定，近幾年來(lái)，社會(huì)主義法制迅速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的廣闊領(lǐng)域里，為依法行政提供了法律依據(jù)。其中尤其是行政訴訟法和國(guó)家賠償法的頒布實(shí)施，建立了對(duì)具體行政行為是否合法的司法監(jiān)督機(jī)制。事實(shí)上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來(lái)以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設(shè)本身發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)。1996年3月通過(guò)的《行政處罰法》，充分體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的精神。在我國(guó)行政管理中影響極為巨大的行政處罰領(lǐng)域，從行政處罰的設(shè)定權(quán)、實(shí)施主體和處罰程序等幾個(gè)方面，保證行政機(jī)關(guān)在行政管理中必須依法行政的方針，把我國(guó)依法行政實(shí)踐提高到一個(gè)新的水平。

1995年，同志提出依法治國(guó)的方針，作為依法治國(guó)極為重要的組成部分，依法行政已成為國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則。在中央和各級(jí)政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國(guó)，依法行政”。[④f]

顯然，我國(guó)提出依法行政的歷史條件和法制傳統(tǒng)，與諸如德國(guó)、日本等國(guó)相比，有著很大的不同。正因此，我國(guó)依法行政的內(nèi)涵，不能僅限于法律優(yōu)先和法律保留，而應(yīng)廣泛得多，必須將職權(quán)法定、依據(jù)法律和職權(quán)與職責(zé)令一等包括在內(nèi)。

四、依法行政的內(nèi)容

依法行政當(dāng)然包含了行政管理的全過(guò)程和全面內(nèi)容，依法行政的基本內(nèi)容，也就是國(guó)家行政管理的基本內(nèi)容。

第一，依法行政的主體是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、職權(quán)、組成、活動(dòng)方式以及成立、變更和撤銷的程序，由行政機(jī)關(guān)組織法和行政機(jī)關(guān)編制法規(guī)定。公務(wù)員的錄用、任命、晉升、獎(jiǎng)懲、待遇等由公務(wù)員法規(guī)定。行政機(jī)關(guān)組織法和公務(wù)員法統(tǒng)稱為行政組織法。行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員的產(chǎn)生和活動(dòng)，必須依據(jù)行政組織法。這是依法行政的重要內(nèi)容。不能把行政主體本身的依法行政排除在外，否則依法行政將失去基礎(chǔ)。

第二，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使行政權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)的行政行為，必須嚴(yán)格遵循依法行政的原則。行政行為是與公民、法人或其他組織發(fā)生各種關(guān)系的行為，極為廣泛而復(fù)雜。它是依法行政的基本內(nèi)容。

第三，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)，必須依據(jù)法定程序。行政程序伴隨著行政活動(dòng)的全過(guò)程和一切方面。沒有無(wú)程序的行政行為。行政程序法是依法行政的重要組成部分。

第四，在行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施的監(jiān)督，包括審計(jì)與行政監(jiān)察，以及行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動(dòng)的范疇。行政監(jiān)督的體制、標(biāo)準(zhǔn)、形式及程序，同樣要遵循依法行政的原則。

第五，行政訴訟法、國(guó)家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的行為，法院將予以維護(hù)，必要時(shí)提供司法強(qiáng)制；對(duì)違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機(jī)關(guān)必須依法行政。

五、依法行政的意義

依法行政原則的確立，對(duì)于象我國(guó)這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國(guó)家，具有劃時(shí)代的意義。

1．保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)

人民通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，表達(dá)意志，行政機(jī)關(guān)依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標(biāo)，使行政管理不致偏離航道。

但無(wú)庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務(wù)宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權(quán)益的事，也時(shí)常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問(wèn)題，只有依靠嚴(yán)格貫徹依法行政的原則。

2．保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性

法治國(guó)的最重要的特點(diǎn)是這個(gè)國(guó)家一切活動(dòng)的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時(shí)也是依法行政給行政管理帶來(lái)的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會(huì)的不公正、不公平，是產(chǎn)生社會(huì)不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素。

連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會(huì)穩(wěn)定的重要條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以必須是法治經(jīng)濟(jì)，就是由于法治所帶來(lái)的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。

3．保證提高行政效率

依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國(guó)家和人民的要求，避免不公、錯(cuò)誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時(shí)，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國(guó)歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對(duì)立起來(lái)。

4．保證對(duì)行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序

要使監(jiān)督取得成效，必須解決監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問(wèn)題，也就是需要有監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和程序。所謂監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，就是對(duì)行政行為是否違法的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。而能夠提供是非評(píng)判的唯一標(biāo)準(zhǔn)，是法律；所謂監(jiān)督程序，即進(jìn)行監(jiān)督要經(jīng)歷哪些步驟、方式和時(shí)限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進(jìn)行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效、正確地進(jìn)行。

[①a]《中華人民共和國(guó)憲法》第85條。

[①b]《中華人民共和國(guó)憲法》第89條。

[②b]《中華人民共和國(guó)憲法》第90條。

[③b]《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第60條。

[①c]《中華人民共和國(guó)憲法》第100條，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第7條、第43條。

[②c]我國(guó)已有三項(xiàng)授權(quán)立法。1983年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)職工退職退休辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充的規(guī)定》；1984年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制和有關(guān)稅收條例（草案）的決定》；1985年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

[①d]1996年2月8日總書記在中共中央舉辦的法制講座上的講話。

[①e]蔡志方：《行政法三十六講》，第58頁(yè)。

[②e]筆者注：意為只有狹義的法律才能創(chuàng)造法規(guī)，只有法律才能創(chuàng)造法規(guī)之效力。

[③e]陳新民：《行政法學(xué)總論》，修訂二版，第51頁(yè)。

[④e]M．P．賽夫著、周偉譯：《德國(guó)行政法》，五南圖書出版公司，第15—16頁(yè)。

[⑤e]誠(chéng)仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局，第6頁(yè)。筆者注：此處所說(shuō)“法律結(jié)果的濃縮”是指，英國(guó)公民的權(quán)利是普通法院的判例形成的，英國(guó)的憲法建立在公民權(quán)利的基礎(chǔ)上。

[⑥e]王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第10—11頁(yè)。

[⑦e]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第10—11頁(yè)。

[①f]美濃部達(dá)吉〔日〕：《行政法撮要》（上），1934年8月商務(wù)印書館。

[②f]誠(chéng)仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局，第7頁(yè)。

[③f]南博方〔日〕：《日本行政法》，楊建順、周作新譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，第10頁(yè)。翁岳生：《法治國(guó)家之行政法與司法》，月旦出版社，第225—227頁(yè)。吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，三民書局，第75—78頁(yè)。

[④f]李鵬同志為《中國(guó)法學(xué)》和《中國(guó)行政管理》題詞。＊