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摘要：礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，是繼補(bǔ)償費(fèi)后提出的通過市場經(jīng)濟(jì)手段有效保護(hù)礦山環(huán)境，防治在礦山開發(fā)過程中造成的環(huán)境破壞及誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一項經(jīng)濟(jì)激勵措施。但是陜西煤炭礦山環(huán)境治理保證金制度還不夠完善，不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，尚存征收主體與被征收主體的不完全市場性，征收標(biāo)準(zhǔn)過低以及相關(guān)利益主體環(huán)境保護(hù)行為的弱自律性等問題，針對這些問題建議保證金制度應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管懲罰力度，強(qiáng)化市場機(jī)制引入第三方等恢復(fù)治理礦山環(huán)境。

關(guān)鍵詞：礦山環(huán)境治理恢復(fù)；保證金；制度；商業(yè)機(jī)制

一、引言

2006年我國對煤炭行業(yè)進(jìn)行了礦產(chǎn)資源有償使用制度改革。其中，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金（以下稱保證金）制度為改革的一項重要內(nèi)容，它是按照“污染者付費(fèi)”原則確立的一項礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)管辦法。陜西省作為能源大省，也積極投入到了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的實踐，主要針對煤炭開發(fā)過程中造成的礦山環(huán)境破壞及地質(zhì)災(zāi)害采取了一系列經(jīng)濟(jì)手段。以往的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)而轉(zhuǎn)變成了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，這對診治該省目前愈演愈烈的礦山環(huán)境問題有舉足輕重的作用。但補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)變成保證金的形式后，在實施過程中也存在一些尚待解決的問題。

二、陜西礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度回顧

1983年，我國開始了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實踐，探索生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度。陜西省于1997年頒布了《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對該地區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)及相關(guān)活動單位和個人按月征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，并制定具體征收標(biāo)準(zhǔn)。征收礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)目的是為了恢復(fù)在資源開采過程中破壞的生態(tài)環(huán)境，同時還要補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼐用褚虻V產(chǎn)資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)損失，比如不能耕種的土地、房屋的坍塌裂縫的損失等。征收補(bǔ)償費(fèi)在一定程度雖然可將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，但是要將補(bǔ)償費(fèi)設(shè)定在符合社會福利的最佳水平，其難度比較大。稅費(fèi)政策的不合理，也使地方損失較大。以榆林為例，僅2005年為國家貢獻(xiàn)的能源價值就超過620億元，而地方財政收入僅為23.8億元，反差太大，地方根本沒有足夠的資金來治理環(huán)境。加之補(bǔ)償費(fèi)的征收依據(jù)是按銷售量或自用量確定的，而不是按儲量來確定，這既流失了稅源，又助長了掠奪式開采，同時多數(shù)煤炭企業(yè)沒有把環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)納入企業(yè)成本核算，治理經(jīng)費(fèi)無法落實。神木縣規(guī)定噸煤收取2元用于治理環(huán)境，神東公司不執(zhí)行，噸煤只給0.2元用于村民損失補(bǔ)償。如此粗放型開采和對環(huán)境治理的輕視給這座煤城帶來了嚴(yán)重的“生態(tài)瘡疤”。據(jù)了解，目前全市已有3202戶成為“生態(tài)災(zāi)民”。在榆林大部分采煤區(qū)都出現(xiàn)了泉水?dāng)嗔鳌⒕珊浴⑺馗珊怠淠究菟赖葐栴}。到2008年底，榆林市因煤炭開采形成的采空區(qū)面積達(dá)419.41平方公里，其中塌陷88.143平方公里，受災(zāi)人口過萬人，損毀房屋3680余間，耕地2.7萬多畝，林草地近7萬畝，全市湖泊由開發(fā)前的869個減少到現(xiàn)在的79個。

由于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度產(chǎn)生了諸多問題，因此于2007年底，陜西省政府通過了《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例（修訂草案）》，并在此基礎(chǔ)上制訂了《陜西省煤炭礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》等一系列政策法規(guī)。這些政策的出臺，對加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，保障榆林市區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

三、煤炭礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金與生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)之比較

我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起步較晚，最早采用的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)意在礦山開采活動結(jié)束后，對礦山企業(yè)征收費(fèi)用補(bǔ)償因采礦造成的礦區(qū)生態(tài)破壞，環(huán)境污染以及對礦區(qū)居民造成的損失。現(xiàn)在我國在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了保證金制度，并已經(jīng)在全國展開實施，希望能更好使采礦活動造成的外部成本內(nèi)化。因此，對這兩者進(jìn)行比較分析是進(jìn)一步完善保證金制度的基礎(chǔ)。表1從不同方面對這兩者進(jìn)行了比較。

從表1我們可以看出在繳費(fèi)方式方面，補(bǔ)償費(fèi)征收與使用具有事后性，它不像保證金那樣事先計入企業(yè)生產(chǎn)成本中，而是放在了企業(yè)利潤之后。而保證金則體現(xiàn)了對環(huán)境恢復(fù)的優(yōu)先性考慮，不論市場行情如何，企業(yè)利潤如何，要想取得資源的開發(fā)權(quán)就必須繳納保證金。從收繳主體上看，不管是保證金還是補(bǔ)償費(fèi)，其征收主體都是政府機(jī)構(gòu)，從而造成了征收主體和被征收主體的不完全市場性。單從補(bǔ)償費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的基本依據(jù)仍然是煤炭市場的行情，而不是生態(tài)環(huán)境資源損失的價值，征收目的與來源的錯位使生態(tài)金的性質(zhì)發(fā)生了改變，如果市場行情不好或者企業(yè)銷售收入減少，那么企業(yè)就有理由少交或不交。事實上，很多地區(qū)都實行固定的標(biāo)準(zhǔn)，比如廣西的標(biāo)準(zhǔn)為銷售收入的5%一7%。內(nèi)蒙、包頭和晉陜蒙接壤地區(qū)的能源基地則規(guī)定每噸煤提取0.45元。

相比補(bǔ)償費(fèi)的收繳標(biāo)準(zhǔn)，保證金更加趨于合理。首先保證金的征收不再以企業(yè)利潤為依據(jù)，而是以可采資源儲量為基礎(chǔ)，可見保證金具有了級差地租的性質(zhì)。由于不同開采方式對環(huán)境造成的破壞程度不同，所以保證金繳納的影響系數(shù)也會不同。表2給出陜西煤炭保證金的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

從驗收返還方式來看，不予返還的補(bǔ)償費(fèi)制度是一種對環(huán)境資源“買斷”的做法，缺乏對環(huán)境恢復(fù)治理的激勵機(jī)制。保證金制度則調(diào)動了企業(yè)治理恢復(fù)環(huán)境的積極性，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理由軟約束變成了硬約束，更加有利于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。

四、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度存在的問題

（一）征收主體與被征收主體的不完全市場性

生態(tài)金征收與使用涉及兩大利益主體，生態(tài)金供給方，既煤炭資源的需求方（煤炭企業(yè)）；生態(tài)金需求方，既煤炭資源的供給方（當(dāng)?shù)鼐用瘢０l(fā)達(dá)國家經(jīng)過長期摸索，逐漸形成了產(chǎn)權(quán)清晰的生態(tài)金征繳制度。其基本運(yùn)行方式是，需求方委托生態(tài)恢復(fù)公司或環(huán)保商業(yè)評估機(jī)構(gòu)測算出生態(tài)金的數(shù)額，供給方也可以委托不同的資質(zhì)機(jī)構(gòu)對需求方的報價進(jìn)行論證。通過博弈，雙方就生態(tài)金交易的數(shù)額、時間及方式達(dá)成契約。煤炭企業(yè)只有在繳納生態(tài)金后，方可獲得開采許可證。在契約存續(xù)期間，雙方必須按照合同中的相關(guān)條款履行各自的權(quán)利與義務(wù)。無論煤炭市場行情如何變化，企業(yè)的效益如何，由于保證金繳納的事先性，從而確保了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理資金的足額到位。作為居民戶，自然也不能視市場行情的變化，隨意增加生態(tài)金的征收數(shù)額。

但在我國土地為全民所有，政府代表當(dāng)?shù)鼐用裥惺雇恋刭Y源的使用與管理職能，各級行政主管部門代表居民直接面對企業(yè)，行使生態(tài)金征收與使用的職能。政府的介入削弱了生態(tài)資源的市場屬性，生態(tài)金供給雙方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變得模糊不清，征收與使用的效能大打折扣。行政機(jī)關(guān)代替當(dāng)?shù)鼐用衽c企業(yè)確定保證金標(biāo)準(zhǔn)，令人們不得不懷疑他們有無資格或條件成為保證金征收的市場主體。因為，當(dāng)一個行政主體行使煤炭資源與生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的互換職能時，生態(tài)資源供給方與需求方之間的市場聯(lián)系被掐斷了，雙方都不可能以市場主體的身份就保證金展開真正意義上的討價還價。

（二）保證金征收標(biāo)準(zhǔn)過低

保證金制度在實施過程中如何確定保證金征收的項目及標(biāo)準(zhǔn)核算依據(jù)存在較大問題。保證金標(biāo)準(zhǔn)制定的基本依據(jù)是礦區(qū)生態(tài)環(huán)境資源擬被破壞損失的價值和恢復(fù)成本。核定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一項涉及面廣，需要投入大量專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行測算的工程，需要以較全面的環(huán)境會計與環(huán)境審計為前提條件。目前制定的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金征收標(biāo)準(zhǔn)雖已經(jīng)高于以前的補(bǔ)償費(fèi)，但總的來看收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然過低，生態(tài)治理資金難以落實。《辦法》規(guī)定，采用礦山可采資源儲量、單位繳存標(biāo)準(zhǔn)和不同采礦方法對環(huán)境影響程度系數(shù)之乘積分期繳存的方式，繳存標(biāo)準(zhǔn)確定為3元／噸。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，有些企業(yè)所繳納的礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其對礦山環(huán)境進(jìn)行治理的成本。山西省礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸提取10元，而榆林的3元／噸的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于山西的征收標(biāo)準(zhǔn)。資源的開發(fā)利用者沒有承擔(dān)環(huán)境成本，導(dǎo)致治理經(jīng)費(fèi)難以落實。“誰開發(fā)、誰保護(hù)、誰破壞、誰恢復(fù)、誰受益、誰補(bǔ)償、誰污染、誰付費(fèi)”的原則被懸空。

（三）礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金利用率低，影響效益發(fā)揮

部分企業(yè)雖然實施了一些環(huán)境整治項目，但所占資金比例較小。有的甚至未經(jīng)報批直接使用該項資金，因而形成違規(guī)。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理項目方案須由有資質(zhì)的設(shè)計單位編制，并由有關(guān)專家進(jìn)行評審，國土資源行政主管部門會同同級財政、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門，對設(shè)計單位資質(zhì)、評審專家及評審程序等方面是否符合有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核監(jiān)督。地方企業(yè)往往因?qū)徟槐愣绊懢巿箜椖康姆e極性，導(dǎo)致資金閑置致使礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金未能及時發(fā)揮應(yīng)有效益。

（四）相關(guān)利益主體生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的弱自律性

1．央企或私企生產(chǎn)經(jīng)營人員生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的弱自律性。保護(hù)生態(tài)環(huán)境一靠法制，二靠自律。在制度尚不完善的條件下，后者的作用就顯得十分重要。相比計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的老煤炭生產(chǎn)基地開發(fā)模式，榆林市煤炭資源的開發(fā)模式呈現(xiàn)出計劃機(jī)制與市場機(jī)制并存的特點(diǎn)。無論央企或私企，生產(chǎn)經(jīng)營人員都呈現(xiàn)出很強(qiáng)的流動性，這點(diǎn)與老煤炭工業(yè)基地有很大的不同。例如，神華集團(tuán)的煤炭生產(chǎn)基地遍布晉、陜、蒙交界的廣大區(qū)域．但集團(tuán)總部卻設(shè)在北京。無論管理人員或一線工人幾乎都不在當(dāng)?shù)刭I房，而是選擇生活、環(huán)境條件較好的大中城市或來源地作為最終的歸宿地。許多小煤炭業(yè)主也在榆林、西安，甚至是北京等發(fā)達(dá)城市購置了房產(chǎn)。在榆林，上至各級官員，下及平頭百姓都清楚地意識到，如果仍然延續(xù)傳統(tǒng)的采煤方式，隨著開采規(guī)模的不斷擴(kuò)大，當(dāng)?shù)鼐幼〉纳鷳B(tài)條件會不斷惡化，而隨著煤炭資源的枯竭，當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展依存的自然條件也將不復(fù)存在。生產(chǎn)主體的強(qiáng)流動性，使生產(chǎn)者對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏行為自律；相反，為了謀求日后更加安逸的生活條件，他們必須加大對煤炭資源的開采力度。

2．當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)行為的弱自律性。強(qiáng)流動性對生態(tài)環(huán)境保護(hù)自律行為的消極影響還表現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐用裆砩稀，F(xiàn)代人類生態(tài)保護(hù)文明仍然沒有擺脫對人類自身利益保護(hù)的狹隘意識，人類只有在考慮自身利益的前提下才會顧及生態(tài)安全。因此，出于自身生存安全的考慮，當(dāng)?shù)鼐用窭響?yīng)充當(dāng)生態(tài)環(huán)境最后的保護(hù)神，“家園意志”構(gòu)筑了抵御生態(tài)環(huán)境破壞的最后一道防線。令人遺憾的是，這最后一道防線也在各種可觀的補(bǔ)償費(fèi)的誘惑下慢慢失守。

五、政策建議

（一）加大監(jiān)管和懲罰力度

雖然相對于全國其他省份，陜西省的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金征收標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至低于恢復(fù)治理成本，礦山環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)不能得到保障。但是，如果提高標(biāo)準(zhǔn)則會加大企業(yè)負(fù)擔(dān)，甚至影響市場公平競爭，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，政府承擔(dān)對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)職能，在這一職能下，政府應(yīng)該維持正常的市場秩序，營造合理的競爭環(huán)境，合理配置資源。政府也承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的社會職能，這類職能具有社會公益性，不能由市場完全解決，政府應(yīng)該從全社會的角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。

建議降低首期保證金收取金額，以減輕企業(yè)資金流短缺的負(fù)擔(dān)，鼓勵礦山企業(yè)的采礦活動。同時，與礦山企業(yè)簽訂協(xié)議，在采礦活動過程中及采礦活動結(jié)束后，對其礦山環(huán)境恢復(fù)治理情況進(jìn)行嚴(yán)格檢查驗收，如果驗收合格則退還保證金，如沒通過驗收，責(zé)令限期恢復(fù)，并處以罰款。限定期限內(nèi)如未完成，則取消其終身采礦資格，并要求其繳納礦山恢復(fù)治理的全部費(fèi)用，委托專業(yè)生態(tài)公司進(jìn)行治理恢復(fù)。這樣既可以鼓勵礦山企業(yè)的采礦活動，又對其加以約束，大棒加饅頭不失為上策。然而在這個過程中，政府環(huán)保部門應(yīng)加大監(jiān)督力度，定期不定期的對其礦山恢復(fù)治理情況進(jìn)行檢查指導(dǎo)。

（二）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，引入第三方

市場機(jī)制是目前為止最有效的資源配置方式，但是要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，就必須為其提供完善的政治法制環(huán)境，沒有這樣的制度平臺支持，經(jīng)濟(jì)社會生活也難以步上和諧穩(wěn)定的軌道。因此，在政府的大力支持下，形成煤炭企業(yè)退出與生態(tài)企業(yè)進(jìn)入的接續(xù)，運(yùn)用市場機(jī)制完成保證金的使用與效果評估的連接。

按照常理，礦山環(huán)境治理恢復(fù)經(jīng)濟(jì)代價比較高，商業(yè)利潤低，很大程度上屬于一種公共事業(yè)范疇，市場運(yùn)行機(jī)制通常不適合環(huán)保事業(yè)。但是在一定的制度支持下，公共事業(yè)也可以通過商業(yè)運(yùn)行機(jī)制加以建設(shè)。可以通過政府政策，加大對煤炭企業(yè)保證金的征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵擁有資質(zhì)的生態(tài)恢復(fù)公司、監(jiān)理公司、甚至是房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)入市場，對礦山環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。引入這些企業(yè)的前提是煤炭企業(yè)恢復(fù)治理礦山環(huán)境的積極性不高并且沒有制定出可行性方案。這樣，礦山企業(yè)就必須足額繳納礦山恢復(fù)治理保證金。政府通過招標(biāo)的方式讓這些企業(yè)對環(huán)境恢復(fù)治理，并對治理后土地的使用權(quán)優(yōu)先考慮向其出售。運(yùn)行模式如圖1所示。

在政府政策的支持下，礦業(yè)公司和生態(tài)公司進(jìn)行公平交易。礦業(yè)公司采礦結(jié)束后轉(zhuǎn)讓毀損土地。生態(tài)公司在政府政策支持下低價獲得損毀土地的使用權(quán)及礦業(yè)公司所應(yīng)繳付的全額礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼叻ㄒ?guī)自由決定土地用途，同時生態(tài)公司可以收取固體廢棄物，比如城市垃圾等，進(jìn)行分類處理，然后用這些廢棄物填埋廢礦，并恢復(fù)礦山環(huán)境。這個過程中生態(tài)公司還可以獲得固體廢棄物處理費(fèi)。整個治理恢復(fù)工作結(jié)束后，由有關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)行檢查，驗收合格后生態(tài)公司可以優(yōu)先利用土地或者在土地交易市場進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。這樣礦山環(huán)境治理恢復(fù)不但可以與固體廢棄物處理有機(jī)結(jié)合，而且其運(yùn)營方式也變成了更具競爭性的商業(yè)化運(yùn)行機(jī)制。因此，在完善陜西省的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的過程中，積極引入第三方進(jìn)入市場應(yīng)該成為一個新的發(fā)展方向。

（三）對小煤礦進(jìn)行整合重組

地方小煤礦在經(jīng)營管理方面，管理體制不健全，技術(shù)投入不足，不但浪費(fèi)資源而且嚴(yán)重破壞環(huán)境。而煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度低正是安全生產(chǎn)事故多發(fā)、浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的根源所在。大型煤炭企業(yè)整合地方小煤礦，可以提高煤炭行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度，是實現(xiàn)煤炭行業(yè)集約發(fā)展的有效途徑，不僅有利于控制未來煤炭產(chǎn)量的過快增長，也有利于降低事故的發(fā)生率，同時解決浪費(fèi)資源和破壞環(huán)境的問題，也更有利于保證金的征收及管理。然而整合并不是一般的“一刀切”，根據(jù)陜西省煤炭資源的特點(diǎn)，有的地方煤炭資源分布較為分散，比較適合小型開采，因此對于有實力的小企業(yè)在政策上應(yīng)該積極鼓勵。

（四）出臺相應(yīng)政策，提高礦區(qū)居民的家園意識

礦山環(huán)境保護(hù)是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，功在當(dāng)代，利在千秋。針對前面相關(guān)利益主體自律性弱、流動性強(qiáng)等問題，建議政府部門出臺一些有針對性的政策措施。比如，積極鼓勵煤礦業(yè)主在本地扎根居住，對于選擇在礦區(qū)安家的業(yè)主可以給予政策優(yōu)惠；同時，榆林土生土長的本地居民，政府可以出臺相皮政策讓煤礦負(fù)責(zé)在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)新農(nóng)村，供村民居住，而不是只給村民補(bǔ)償費(fèi)，讓村民自己解決住房問題。這樣，可以使礦區(qū)人民真正以礦區(qū)為家，積極保護(hù)當(dāng)?shù)刭囈陨娴淖匀画h(huán)境，保護(hù)自己的美好家園。