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一、從官僚行為理論角度看我國行政機構的問題

從官僚行為理論視角審視，我國行政管理體制同樣存在著行政人員自主權膨脹、預算最大化傾向以及信息不對稱等流弊。

（一）行政人員自主性膨脹的主要表現、危害及原因

1.行政人員自主性膨脹的主要表現

（1）追求形形色色的特權。根據官僚自主性理論，由于特權是構成官僚個人利益的主要因素，由此官僚勢必追求形形色色的特權。我國行政人員自主權膨脹同樣體現在對形形色色特權的追求上。近年來，媒體曝光了許多特權事件，涉及特權車、特權房、特權學校、特權用人等等。《特權論》一書將當前中國社會上存在的特權現象歸納為三種，一是利用公共權力以謀取私利，二是資本特權之暫時復蘇與發展，三是封建特權沉渣之泛起。第一種特權現象又主要表現在以下六個方面：以權力介入市場謀取私利；運用職務、職業權力謀取私利；憑借權力謀取生活享受；濫用權力破壞社會主義法制；以權力蔭庇家屬親友；教育、學術、文藝、出版等文化領域的特權現象。此外還出現了“特權隱性化”現象，例如2009年3月，安徽省某市動用財政向干部派發健身貴賓卡；2009年4月，網友曬“溫州舊城改造建房挪作領導低價內部購房的清單”；2009年5月曝光的湖南省邵陽市某縣公安局政委女兒冒名上大學……種種“隱性特權”的出現值得警惕。

（2）“三公消費”嚴重。“三公消費”是指“公車消費、公務接待、公費出國”等。由于個人待遇是行政人員個人利益的重要組成部分，所以“三公消費”也是行政人員追求個人利益最大化的重要途徑。我國“三公消費”驚人。以2007年為例，根據中央黨校教授周天勇保守計算，“三公消費”高達7690億元以上。越來越龐大的“三公消費”引發了民眾的不滿，嚴重損害了政府的形象。

（3）隱性福利繁多。收入是官僚個人利益的最主要組成部分。因此借助各種隱性福利增加收入是行政人員個人利益最大化的又一重要途徑。我國行政人員的“隱性福利”繁多，近年來屢屢引起公眾廣泛質疑。如有媒體報道公務員各種名目的補助五花八門，就連女同志買衛生巾的錢都有補助。

（4）“上有政策，下有對策”。作為功能性部門，官僚機構的職責就是執行政治決定和國家政策。然而，實踐中官僚基于自身利益，在執行國家政策中往往加以選擇、抵制甚至扭曲。我國行政人員自主性問題同樣也體現在政策的執行扭曲上。“上有政策,下有對策”是其典型寫照。近年來，一些地方“雷人”規定不時出現。例如浙江臺州小板橋村出臺了村民守則，規定村民信訪須經村干部批準，否則扣除糧食補償款1年至10年。而類似這樣違法違規的“土政策”、“土辦法”，屢屢見諸媒體。許多好政策好制度，就這樣被扭曲和變形。

（5）行政自由裁量權的濫用。行政自由裁量權的濫用是我國行政人員自主性問題的又一表現。當前我國行政機構中濫用自由裁量權的問題非常突出，甚至到了違法濫用的程度。行政執法自由裁量權之所以會被濫用，一方面是由于裁量具有一定的自由幅度，使行政人員的主觀能動作用大為擴展，客觀上為其提供了濫用自由裁量權的條件。另一方面在行政自由裁量權的行使過程中，作為“經濟人”的行政人員受自利動機的驅使，主觀上有濫用自由裁量權的偏好，結果自由裁量變成“自私裁量”或“自己裁量”，因之腐敗的產生由可能就轉為現實。

2.行政人員自主性膨脹的危害及原因

行政人員自主性的膨脹會引起一系列社會、政治和經濟問題，并給社會和公民帶來嚴重危害。行政人員自主權的存在和強化會導致行政機構淪為利益集團追求私利的工具，政府不再是公共利益的代表，從而社會不公平、非正義的現象難以遏制，進而導致腐敗蔓延和設租、尋租現象普遍存在，其結果則是政府因為難以實現公共利益最大化的目標而失靈。行政人員自主性之所以在我國能夠產生，其主要原因有兩方面，一是由于行政人員及其部門追求個人和部門利益，二是我國當前立法對官僚機構的監督和控制存在制度性缺失。特別是在政府預算的控制上，人大監督基本流于形式，其監督力度、手段十分缺乏。

（二）行政機構預算最大化的主要表現、危害及原因

有觀點認為預算最大化模型來自選票最大化，而中國不存在選票最大化的情形，因而認為預算最大化模型不適用于解釋中國。這種看法與我國現實不符，預算最大化在中國同樣也普遍性存在。

1.行政機構預算最大化的主要表現

（1）機構超編，政府規模膨脹。根據預算最大化理論，由于在預算中人員經費的預算支出是最大開支，所以盡可能擴大政府規模就成為官僚追求預算規模最大化的最好手段。新中國成立至今政府規模一直處于持續膨脹之中，屢次機構精簡都未走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。據媒體報道，湖南溆浦縣環保局超編4倍。該局實際編制只有20多人，結果現有干部職工117人。媒體深入調查后發現，該縣超編的不只是環保局，比其更多的還有國土局五六百人，農業局955人，交通局1868人，等等。其實不獨溆浦縣，這一現象有其相對普遍性，諸如河南新鄉市設有11位副市長，安徽宣城一個區共有10個副區長，江西德興設有10個副市長，河南商水縣政府配備28名秘書，安徽望江縣竟然出現了12個正副縣長等等可為司空見慣。原中組部部長張全景曾指出，一個省有四五十個省級干部，幾百個乃至上千個地廳級干部“，可以說古今中外沒有過”。

（2）行政成本過高。由于行政成本支出也是政府預算開支的大頭開支，所以每年地方政府部門往往都會盡量高估本部門的成本投入，以追求預算最大化，結果導致中國的“三公經費”居高不下，行政成本高居世界第一。整頓“‘三公消費’中存在著雷聲大、雨點小，要求多、措施少，檢查多、糾正少”的現象。有學者列出多組相關統計數字：從1978年至2003年的25年間，中國財政收入從1132億元增長到3萬億元，約28倍；同期行政管理費用則從不到50億元升至7000億元，增長達87倍，而且近年來平均每年增長23%，行政管理費占財政總支出的比重，2003年上升到19.03%，遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。

（3）大搞形象工程、面子工程。一方面由于在預算支出中基建預算是僅次于人員經費的支出，另一方面名譽、政績本身也是官僚個人利益的重要組成部分，所以大搞形象工程、面子工程就成為行政人員追求預算規模最大化的又一重要手段。許多地方政府非常熱衷于搞基建，往往盡可能多地開展各種建設投資項目。近年來，許多地方政府大興土木，耗資巨大，豪華政府辦公樓頻遭曝光，其典型如山西蒲縣的仿“鳥巢”文化宮、安徽阜陽的“白宮”、江蘇阜寧的“山寨中國館”等等。

（4）年末突擊花錢。據財政部統計數據顯示，在年末的一個月中，各級政府在2007年花掉1.2萬億元，超過全年財政支出的1/4，2008年花掉1.5萬億元，2009年花掉2萬億元。可見年底突擊花錢是一種體制性現象。這一現象存在的原因在于政府一般都規定每年度的預算節余不能由官僚機構據為己有，必須上繳國庫。不僅要上繳，下一年的預算還會因此而變少。在這種條件下，追求預算最大化的行政人員，不僅不會主動節約開支，反而試圖最大限度地用盡預算甚至超支。

2.行政機構預算最大化的危害及原因

行政機構追求預算最大化的危害，即預算最大化直接導致政府過度開支，而政府過度開支的結果則使我國地方債務一路飆升。據原財政部部長項懷誠估計，目前中國地方政府債務可能超過20萬億元人民幣，債務占GDP比重在40%左右。從官僚行為理論角度看，地方債務形成的真正原因在于地方政府及其人員追求預算最大化。預算最大化的原因，即自利性是行政人員追求預算最大化的內在驅動力。由于官僚的效用是預算規模的增函數，自然行政人員就有擴大預算規模的內在驅動力，實踐中他們就會極力擴大支出，不惜政府舉債甚至債臺高筑。

（三）行政機構信息不對稱的主要表現、危害及原因

官僚信息不對稱理論中所謂的信息不對稱本來指議會與管理機構的信息不對稱，其中相對于立法機構官僚擁有絕對的信息優勢。而在我國，信息不對稱則主要表現為行政機構與民眾存在嚴重的信息不對稱，行政人員利用其信息優勢謀利、大搞暗箱操作等現象。

1.行政機構信息不對稱的主要表現

（1）行政人員利用信息優勢謀利。

在我國，信息不對稱主要表現為政府和行政人員與公眾之間存在的信息不對稱，相對于公眾而言，行政人員處于信息強勢地位，掌管著信息收集和的權力。政府壟斷信息，必然使社會公眾陷于信息劣勢。根據上海財經大學公共財政研究中心對我國31個省（自治區、直轄市）所作的財政信息公開狀況三年連續調查（2008—2010年）顯示，所調查的113項信息中，公眾能獲得的3年來平均不足25項，不到所調查信息的1/4。以滿分為100分計算，2009年中國省級財政信息公開狀況得分為21.71分，2010年為21.87分，2011年為23.14分［12］。2008年5月1日，我國正式實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，由北京大學等8所高校共同完成的觀察報告對我國政務公開的歷程做了小結：有所進步，但整體仍不理想，及格率僅為20.9%。近年來,我國政府機構及其人員存在利用信息優勢為自身謀利益的趨勢。例如，2011年初，南京市經濟委員會主任劉寶春，憑借其官僚的身份，在高淳陶瓷與十四所（中國電子科技集團公司第十四研究所）的資產重組中，利用對于股份置換、資產重組、與十四所進行的談判等整個進程的掌握，伙同親友在關鍵的時間點上低買高賣高淳陶瓷股票，非法獲利738萬多元。劉寶春成為國內第一個因利用內幕信息謀利被刑拘的副廳級官僚。

（2）暗箱操作。

一方面信息不對稱產生了暗箱操作的可能性。信息不對稱，直接造成社會公眾因缺乏必要的信息而難以監督權力運行，導致權力運作隱秘極不透明，權力運作越隱秘，就越有太多暗箱操作的空間。另一方面政府機構及其官僚個體又存在為自身謀利益而進行暗箱操作的主觀動機。因而當前各種各樣、形形色色的暗箱操作廣泛存在。諸如政府采購和投資項目、房屋拆遷、公務員考試、干部任用、國企改革等等中都存在暗箱操作。河北省原外經貿廳副廳長李友燦在一年多時間里，利用審批進口汽車配額的權力，收受賄賂高達4744萬多元，創下了當時貪官貪污數額的最高紀錄。而李友燦之所以能夠在如此短的時間內攫取大量財富，其中一個重要原因，就是灰色制度空間提供的暗箱操作。事后查處李友燦貪污案時，竟然有許多官僚不知道李友燦還管著進口汽車配額，即便有人知道他管著此事，也不知道具體是怎么審批的。

2.行政機構信息不對稱的危害及原因

行政機構信息不對稱的危害主要體現在：首先，政務信息不對稱導致了大量腐敗的滋生和暗箱操作的可能性。行政人員一旦擁有信息資源，就會盡可能將其效益最大化。其次，行政機構信息不對稱導致公民因信息嚴重不足而缺乏知情權。其直接結果就是因為不知情，無法參與對國家和社會事務的管理與決策，《憲法》所賦予的民主權利無從落實。再次，政府信息不公開可能導致小道消息滿天飛，造成人心惶惶，引起社會慌亂。2008年的甕安事件、2009年石首事件以及“杞人憂鈷”事件無一不表明，政府部門通過信息壟斷試圖掩蓋真相的做法甚至會導致很嚴重的后果。行政機構信息不對稱的原因在于：從官僚行為理論角度，作為“經濟人”，官僚不可避免會考慮到自身利益的最大化問題。為此，政府機關及其工作人員將會盡可能地利用合法或非法的手段去謀求自身的利益，而政府官僚謀求自身的利益的手段之一就是封鎖、阻滯政務信息以便進行暗箱操作，這就人為地在政府和公民之間加劇了信息不對稱。

二、官僚行為理論對我國行政機構改革的啟示意義

（一）以官僚“自利性”假定為基礎來改革我國的政治體制

傳統觀念下政府是人民利益的代表，官僚是大公無私的，但官僚行為理論關于官僚的自利性假設否定了傳統意義上政府官僚只一心為公的神圣光環。官僚行為理論將公共選擇理論學派的理性經濟人假設推廣到政府官僚身上，認為政府官僚與所有普通人一樣，都是追求個人利益最大化者。相對傳統的政治人和公共人假定，在我國社會主義市場經濟條件下，“經濟人”生存的客觀環境依然存在，追求自身利益（效用）最大化的行為動機仍然在起作用，因而官僚“自利性”假設更能經受經驗的證實。既然政府官僚不是天使，并不是天然代表人民的利益，那么就通過周密的制度設計來對政府官僚行為進行監督和控制，遏制政府及其官僚的“經濟人沖動”，防止官僚由公仆變為主人。故而以“自利性”官僚為基礎來進行政治設計，完善我國的基本政治制度，改革我國的政治體制自有其合理性。

（二）通過制度設計加強對行政人員自主性的限制

在我國社會主義初級階段，由于體制方面的種種弊端，導致腐敗問題極其嚴重，所以在行政改革中，必須對行政人員的自主性嚴加控制，以遏制其追求個人利益的內在沖動。官僚行為理論就如何對官僚自主性加以限制作出了一些具體設計：強化對官僚機構的監督機制，如成立專門的專家委員會，對官僚機構進行定期審核，掌握其成本信息；同時在官僚機構內部，建立有效的行為激勵機制，依據效率標準，決定官僚的獎懲升遷及機構的預算資金的調整。此外把成本—收益分析引進政府工作的評價系統，在政府機構內部以及官僚個人之間建立起競爭機制。借鑒官僚行為理論的上述對策，結合我國實際，可通過以下具體途徑加強對行政人員自主性的限制：

1.通過否決權、聽證會、質詢和財政撥款等途徑加強對行政人員的立法控制。由于對政府機構監督的形式化，我國人大監督的效果極其有限。現代國家立法對官僚控制的方式主要兩種：第一種是過程的控制。首先，議會利用否決權對官僚實行控制與監督；其次，利用調查，主要是采用聽證會以及議會質詢時的調查；最后，要求行政機構提交報告以了解其工作內容。第二種控制是財政的控制。主要是通過財政撥款達到控制行政機構的目的。因此強化人大對行政機構控制的當務之急在于具體化上述兩種立法控制途徑。

2.坐實預算審查權并賦予人大以預算修正權和刪減權。預算審批權是國會控制官僚機構的法寶。當前我國在行政權獨大，人大監督權有限的大背景下，能夠真正發揮立法最大監督功能就是預算審查。但是，人大對政府財政報告的審查監督存在以下突出問題：政府提供給代表審查的財政報告如預算草案、計劃草案等都過于簡單，代表無法具體了解相關財政收支的合理性、必要性與科學性；大會安排代表閱讀、審議的時間過少；代表審議的能力、水平還有待提高。這些問題導致的直接結果就是，人大代表對預算的審查比較形式化。尤為關鍵的是制度設計上人大缺失預算修正權，結果預算草案往往沒有經過任何修改、修正就全盤通過，預算審查權缺乏實質內涵。為此，黨的十八大報告第一次提出人大加強對“錢袋子”的監督“，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。要加強人大對政府預算決算的審查和監督，首先必須坐實人大的預算權，而要坐實人大的預算權，還必須在制度設計方面賦予人大以預算修正權甚至是預算刪減權。這樣人大通過預算支出的限制來防止政府的過度支出，有效遏制政府規模的膨脹。

3.建立人大監察專員制度。近年來，不少學者一直呼吁和建議仿效西方議會監察專員制度建立人大監察專員制度。監察專員制度為瑞典首創。其職責主要是監督政府不當行為，保障公民合法權益不受侵犯。議會監察專員由國會任命和出資，具有絕對的獨立性，不受政府、黨團和國會干涉，可以有效監督行政權力。監察專員具有獨立調查權，有權調查所有政府部門和公有部門，自主決定是否受理投訴和展開調查，是否向議會報告或公開官僚不法、瀆職、貪污或其他犯罪行為。因此其最顯著的優勢就是實現了對政府的外部監督。丹麥、挪威、英國、新西蘭、澳大利亞等都建立起類似的監察專員機構。因而我國也可借鑒西方議會監察專員制度，建立中國特色的人大監察專員制度，加強對政府官僚不當行為的外部監督。

（三）用市場力量解決我國行政機構預算最大化

傾向的制度化設計與以往的尋求強化法律制度和監督制約機制的思路不同，官僚行為理論基于“經濟人”假設，提出在政府以及整個政治領域中引進市場競爭機制，用市場的力量解決預算最大化問題。威廉·尼斯卡寧在《官僚機構與代議制政府》中提出了三個措施：一是在政府內部重新確定競爭機制，使預算主管部門就可以選擇“報價最低”的機構，從而降低費用，縮小政府機構的平均規模。二是在高層行政管理者中恢復發揮個人積極性的制度，促使行政領導人以“最小費用”的策略去取代“最大化本部門預算規模”的策略。三是更經常地采用公共服務民營化的政策，即更多地依賴于市場機制來生產某些公共物品或公共服務［16］。如清潔垃圾、消防、醫院、郵政、公共運輸等由私人提供。民營化是實現將市場機制引入公共行政領域這一目標的重要方式。通過公共服務民營化這一手段，有效實現壓縮政府規模，縮減預算支出的目的。故而公共服務民營化也可成為解決我國當前預算最大化問題的有效手段。如前所述，我國官僚預算最大化的主要表現為：機構超編，政府規模膨脹；行政成本過高、地方政府債務沉重等等。西方國家的政府改革實踐證明，公共服務民營化可以有效減小政府規模、壓縮財政開支、減少行政成本過高、緩解地方政府債務。例如就減小政府規模而言，撒切爾夫人上臺時，英國政府民用事業就業人數為77萬人，到20世紀90年代中期，只有5萬人了，政府規模大大縮小。而隨著政府公務人數的減少和經常性費用支出的壓縮等，政府預算規模也大為縮減。之外政府通過向民營企業出讓一些公用事業的特許經營權等方式，可以籌資還債，從而緩解地方債務。

（四）消除行政機構信息壟斷的制度化設計

官僚信息不對稱理論認為官僚機構對信息的壟斷造成了其在決策中的優勢地位，假如議會中政治家或其他非政府組織能獲取有關公共物品真實生產成本信息的話，官僚的壟斷地位就不復存在了，也就不會有擴大的特權和權力濫用現象。因此，建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律制度已經成為世界性的趨勢。目前，全世界共有50多個國家制定了專門的政府信息公開方面的法律。消除我國行政機構信息壟斷的制度化途徑主要有以下幾方面：

1.制定《政府信息公開法》。政府信息公開是打破官僚信息壟斷，保障政府與民眾信息對稱的前提和基礎。2008年開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》為我國政府信息公開奠定了良好的政策基礎。但整體上信息公開程度與公眾需求尚存差距。其原因在于目前正在實施的《政府信息公開條例》只是國務院制定的行政法規，只能約束各級政府，對人大、檢察院、法院及黨的工作機關則無約束力，不僅如此其立法層級較低，無法解決與現有法律如《保密法》、《檔案法》的沖突，因此并不能替代《政府信息公開法》。因此，只有制定《政府信息公開法》對全國各地區、各部門都有約束力，才能真正起到對各級政府部門的信息公開活動進行法律監督的作用。同時制定和完善其他相關法律制度，如修改《保密法》、《檔案法》等。

2.建立和完善關于信息公開的具體制度。具體包括：

（1）信息自由制度。即政府法規、規章和其他文件原則上應向社會公開，在法律規定范圍之內，任何公民無論其目的如何均享有得到政府文件的權利，行政機關拒絕提供有關的文件或材料時應當說明理由，承擔責任。

（2）行政會議公開制度。即行政機關的會議內容。除法律另有規定之外，必須向公眾公開。

（3）建立和完善救濟制度。在當信息非法公開或者公民獲得信息遭到拒絕時，公民有權提起復議或行政訴訟。

（4）建立政府信息公開的監督制度。建立健全政府信息公開的考評制度，責任追究制度、監督檢查制度、年度報告制度、投訴舉報制度等相應制度。

（5）建立政府信息公開量化評估指標體系。目前上海、北京少數地區已經建立了政府信息公開量化評估指標體系。

政府信息公開量化評估指標體系具體能夠發揮評價、考核、引導三大功能，通過建立政府信息公開量化評估指標體系能夠規范各級政府信息公開工作，健全政府信息公開監督保障機制，促進行政機關積極、主動地履行好政府信息公開職責，不斷增強政府工作的透明度。總之，鑒于我國行政機構中也同樣存在著行政人員自主性、預算最大化傾向以及政府信息壟斷等問題，所以官僚行為理論對認識中國現實仍然具有一定的理論效力，官僚行為理論關于加強對官僚機構的監督和控制，在政府內外引進競爭機制，消除政府信息壟斷等建議，對我國行政改革無疑具有重要的建設意義。

作者：牛田盛單位：南陽師范學院政治與公共管理學院