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摘要治理是多元主體對鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同共治的過程。鄉(xiāng)村治理主體的多元性、治理方式的協(xié)同性、治理內(nèi)容的公共性、治理目標(biāo)的綜合性,最終目標(biāo)就是全面推進(jìn)農(nóng)村小康社會建設(shè)。鄉(xiāng)村治理的制度績效評估,一要衡量現(xiàn)行政策與體制是不是使農(nóng)民減負(fù)增收;二要衡量鄉(xiāng)村社會的公平分配狀況;三要衡量農(nóng)民公共參與水平及其權(quán)威認(rèn)同;四要分析鄉(xiāng)村社會秩序是否滿足村民安居樂業(yè)的要求。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理;制度績效;評估研究

村民選舉、村民自治的制度建設(shè)和實踐,推動了我國鄉(xiāng)村民主治理的發(fā)展和進(jìn)步。對這種發(fā)展與進(jìn)步的評估,也就是對當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的制度績效的衡量。治理的制度績效研究,不僅能為鄉(xiāng)村治理提供新的理論視野,而且有助于提高鄉(xiāng)村治理的能力和實效。如何評價村民選舉、村民自治的制度效應(yīng)問題,是一個全新的學(xué)術(shù)課題。

一、基本概念與理論框架

近幾年來,一批國內(nèi)學(xué)者對以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理的研究達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃?一是擴(kuò)展了研究的“面”;二是深化了研究的“點(diǎn)”;三是細(xì)化了研究的具體內(nèi)容。由此出現(xiàn)了一批有見地的研究成果。例如,通過對“岳村”政治史的考察,于建嶸揭示了轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷過程,就是一個在現(xiàn)代化的背景下,由國家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會的制度變革過程。隨著國家對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴程度的減弱,鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家行政權(quán)力逐漸撤離鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會將最終完成從身份到契約的過渡,實現(xiàn)從傳統(tǒng)的專制家族社會向現(xiàn)代民主的個體社會的轉(zhuǎn)型[1](p425-426)。吳毅在雙村研究中,提供了一個分析農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的理論視野,那就是村治變遷是現(xiàn)代性、國家和地方性知識這三種邏輯互動的產(chǎn)物。吳毅提出了一個深邃的觀點(diǎn):非集體化的農(nóng)村改革,使得革命全能主義退潮,這種退潮又使得現(xiàn)代化、國家和村莊地方知識這三種邏輯之間得以在20世紀(jì)余下的時間里重新安排他們之間的結(jié)構(gòu)化關(guān)系[2](p24-25)。項繼權(quán)系統(tǒng)研究了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村的村級組織模式,深入分析了產(chǎn)權(quán)制度變革對鄉(xiāng)村治理的影響[3](p366-369)。肖唐鏢、丘新有、唐曉騰等學(xué)者所進(jìn)行的村治與宗族關(guān)系的調(diào)查研究,刻畫了以宗族文化為代表的傳統(tǒng)社會與以村民選舉為標(biāo)志的現(xiàn)代制度的艱難磨合[4](p81-85)。

針對鄉(xiāng)村治理層次間面臨的新情況新問題,徐勇提出并論證了“縣政、鄉(xiāng)派和村治”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重建方案[5]。針對宗族存在的客觀性及其對鄉(xiāng)村治理影響的現(xiàn)實性,肖唐鏢提出了通過規(guī)范宗族而發(fā)揮宗族對鄉(xiāng)村治理的積極作用的政策建議[6](p10-15)。詹成付在評估今后村民自治基本走向的時候指出,村民自治將朝著程序化、規(guī)范化、具體化,制度機(jī)制配套化、一體化,自治模式多樣化和保障機(jī)制強(qiáng)化等方向發(fā)展[7](p16-19)。這不僅是制度建設(shè)的基本要求,同時也是對鄉(xiāng)村治理的一種展望。

上述研究成果及研究視野的拓展,既反映了我國農(nóng)村基層民主制度建設(shè)的發(fā)展,也涉及到了鄉(xiāng)村治理的制度績效評估問題。然而,這些研究都沒有涉及這樣一個重要問題,即如何全面、系統(tǒng)、客觀地認(rèn)識和評估村民自治制度建設(shè)所推動的鄉(xiāng)村治理績效。這不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義,還要制定一套可操作的評估指標(biāo)。

如何界定“治理(governance)”及其制度績效?國內(nèi)有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)以公民社會為基礎(chǔ)的善治結(jié)構(gòu)[8](p195);有的強(qiáng)調(diào)治理過程中的合作主義[9];還有的強(qiáng)調(diào)治理主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[10]。綜合來看,“治理”就是多元主體對公共事務(wù)或共同事務(wù)進(jìn)行協(xié)同管理的體制、過程與效果。治理當(dāng)然具有結(jié)構(gòu)的特征,這種特征一是治理主體的多元性,二是治理方式的協(xié)同性,三是治理內(nèi)容的公共性,四是治理目標(biāo)的實效性。所謂社區(qū)管理中的合作主義(社區(qū)主義)、公私伙伴、“齊抓共管”等等,都可以在這個概念中獲得闡述。而就目標(biāo)價值來看,治理的基本取向有四,一是經(jīng)濟(jì)增長及資源的可持續(xù)性開發(fā);二是分配的平等或公正;三是以有序參與為基礎(chǔ)的秩序問題;四是以自主選擇為前提的公共參與。

“鄉(xiāng)村治理”的內(nèi)涵不僅限定了地域,而且明確了治理主體的構(gòu)成及其特征。所謂鄉(xiāng)村治理,就是性質(zhì)不同的各種組織,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、“七站八所”、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機(jī)構(gòu),村里的黨支部、村委會、團(tuán)支部、婦女會、各種協(xié)會等村級組織,民間的紅白喜事會、慈善救濟(jì)會、宗親會等民間群體及組織,通過一定的制度機(jī)制共同把鄉(xiāng)下的公共事務(wù)管理好。

“鄉(xiāng)村治理的制度”,是一種制度化的治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)的基本要素,一是權(quán)力在鄉(xiāng)與村兩個層級的縱向與橫向配置,即鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu);二是制度規(guī)范,也就是分別約束鄉(xiāng)級組織和村級組織的那些法律、法規(guī)和自定的規(guī)章制度等;三是政策與制度的結(jié)合情況。政策與制度的結(jié)合,其實就是治理的動態(tài)過程,是政策通過一定的制度框架或制度平臺得以實施的過程。我們進(jìn)行制度績效評估,也就需要對“公共政策”及其運(yùn)行的“制度平臺”進(jìn)行綜合的評估分析。

如果我們把制度變量與政策變量進(jìn)行交叉分析,就能得到制度績效的分類框架。由這個分析框架,可以區(qū)分出制度績效的四種評估類型(idealtypes):

圖1顯示出,績效最優(yōu)的A類型滿足兩個前提條件,一是善治結(jié)構(gòu),二是政策合理。B、C、D三種結(jié)構(gòu)都是績效差的情形。這個分析框架的意義在于,導(dǎo)致治理績效差的原因不是單一的。可能出現(xiàn)的情況分別是,政策不合理導(dǎo)致的績效差;結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的績效差;政策和結(jié)構(gòu)都不合理所導(dǎo)致的績效缺損。那么,我們又要根據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量政策的合理性及治理結(jié)構(gòu)的好壞呢?在筆者的理論框架中,評估政策合理性的指標(biāo)主要同經(jīng)濟(jì)增長、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給、公平分配等變量有關(guān);而評估治理結(jié)構(gòu)好壞指標(biāo)主要同公共參與的水平及制度化程度、社會秩序以及村民的認(rèn)同性服從程度等方面有直接的關(guān)系。我們的案例研究,就是在這個理論框架下所進(jìn)行的分析研究。

在本項研究中,我們所指的制度主要是以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理制度。我們所講的制度評估,是對鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)及其實踐所產(chǎn)生的實際社會效應(yīng)的綜合評價。由于治理目前的多重取向和治理行為的綜合性,這一制度績效評估的內(nèi)容體系也必然是一個復(fù)雜的、綜合的指標(biāo)體系。這個指標(biāo)體系主要包括經(jīng)濟(jì)增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。

二、制度績效的實證研究:高壩村觀察

高壩村處于四川北部山區(qū),是一個比較閉塞的貧困村落。本村共790余人,200來戶,分布在8個村民小組。這些村民小組就是時期的生產(chǎn)隊。該村可耕種土地面積和林地面積極廣(人均可多達(dá)十余畝),長期以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,并主要從事糧食作物生產(chǎn)。2000年,高壩村進(jìn)行了村委會換屆直選,換屆選舉后,高壩村現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子由村支部(3人)與村委會(5人)組成,任職已兩年多。2002年7月,課題組成員在高壩村進(jìn)行了為期20天的調(diào)查,分別訪問了鄉(xiāng)干部、在任和離任村干部、村民群眾,并對100個村民進(jìn)行了問卷調(diào)查。

高壩村只是筆者眾多案例中的一個。我們對高壩這個案例分析,屬于典型的學(xué)理性案例分析的方法論范疇[11](p179)。正是通過這一案例的研究,來發(fā)展制度績效分析的實證方法,揭示制度績效評估的社會蘊(yùn)涵。

(一)經(jīng)濟(jì)增長

1.扶貧行動中的政府角色

治理的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo),歸根到底就是通過經(jīng)濟(jì)增長來增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了促進(jìn)這個目標(biāo)的實現(xiàn),鄉(xiāng)政府從2001年開始加大了扶貧力度。扶貧款項主要用于鄉(xiāng)村道路和橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還有一個去向就是給農(nóng)戶優(yōu)惠貸款。在高壩村,農(nóng)民得到的扶貧貸款,主要投資于發(fā)展專業(yè)化的種植和養(yǎng)殖,以專業(yè)戶的形式統(tǒng)一組織。高壩村是本縣扶貧工作示范村,全村共有養(yǎng)雞專業(yè)戶和養(yǎng)豬專業(yè)戶各20余戶,其中雞豬共養(yǎng)大戶4戶。同時,在土地條件較好的生產(chǎn)隊統(tǒng)一種植蔬菜,由政府免費(fèi)提供種子和技術(shù)指導(dǎo)。

從農(nóng)戶收入方面來看,絕大多數(shù)農(nóng)戶的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之間不等,但各戶增收的差距很大。由于土地收益較差,絕大多數(shù)青壯年外出打工規(guī)模和時間都有所增加。同時,農(nóng)戶支出方面除了各項稅款和農(nóng)業(yè)投入外,也有相當(dāng)比例用于家用設(shè)備等消費(fèi)品購置。從集體收入來看,該村目前沒有公共產(chǎn)業(yè),而且也沒有公共積累,集體經(jīng)濟(jì)沒有收入。有外來承包,但多與私人發(fā)生關(guān)系,集體沒有預(yù)留土地,因此也就無法參與投資。

對于高壩這樣的資源貧乏型農(nóng)村來說,農(nóng)民增收的主要途徑,一是依靠政府扶貧政策與措施,通過改善交通、發(fā)展專業(yè)種植和養(yǎng)殖而增加農(nóng)民收入;二是對青壯年農(nóng)民外出務(wù)工采取鼓勵性的政策,以減少農(nóng)村的隱性失業(yè)。在高壩這種資源貧乏的村子,農(nóng)民增收與政府的扶貧政策關(guān)系密切,而與村民選舉、村民自治關(guān)系不直接。因此,村民自治與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的關(guān)系值得重新評估。

2.農(nóng)民的消費(fèi)支付能力:增長與增收的綜合衡量

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般意義,對于農(nóng)村社區(qū)來說就是經(jīng)濟(jì)增長;對于農(nóng)民家庭來說就是增收。增長與增收是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。增長與增收這兩個指標(biāo)可以比較客觀地衡量出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,但是,如果我們不分析農(nóng)民家庭的支出結(jié)構(gòu),就不能僅僅從增長與增收指標(biāo)來斷定農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生活的質(zhì)量。調(diào)查顯示,高壩村的農(nóng)民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活質(zhì)量并沒有多少改善。因此,衡量經(jīng)濟(jì)增長的時候,必須考慮成本投入;衡量增收的時候,必須把農(nóng)民的支出考慮進(jìn)來。

農(nóng)民家庭增收的衡量,不僅要考慮家庭的實際收入,還要計算家庭的實際支出。在高壩村,農(nóng)民收入是以戶為單位來計算的,落實到個人的頭上,就是把一戶總收入除以家庭總?cè)丝凇６鴮r(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生活的評估,更要注意衡量農(nóng)民家庭的實際消費(fèi)能力或購買力。

農(nóng)民收入的主要來源是土地收入、經(jīng)營性收入、勞務(wù)收入,還有一些如饋贈、救濟(jì)等不可預(yù)測性的收入。農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期是以可預(yù)測性收入為根據(jù)的。當(dāng)某種收入來源是不可預(yù)測的,那么,在家庭支出計劃中就不能把這種收入列進(jìn)來。例如,當(dāng)外出農(nóng)民處于勞動力市場邊緣的時候,其務(wù)工收入是十分不穩(wěn)定的。而且,對于那些技能相當(dāng)缺乏的一般勞動力來說,外出農(nóng)民所從事工作大多具有臨時性、季節(jié)性和低保障性。因此,非預(yù)測性的收入一般都不能列入家庭的消費(fèi)計劃之中。因此,這類收入對家庭經(jīng)濟(jì)生活的改善是難以預(yù)期的。對于開放程度低的村落而言,農(nóng)民家庭可預(yù)期收入來源仍然是土地經(jīng)營。盡管土地收入不高,但因具有長期穩(wěn)定性而發(fā)揮了基本生活保障的作用。而開放程度高的農(nóng)村,農(nóng)民增收的機(jī)會增加了,收入的可預(yù)測性隨之提高,有助于農(nóng)民生活質(zhì)量的改善。農(nóng)民的消費(fèi)能力是衡量農(nóng)村富裕程度或?qū)嶋H生活質(zhì)量的一個綜合性指標(biāo)。在消費(fèi)剩余有限的情況下,農(nóng)民的消費(fèi)能力與經(jīng)濟(jì)增長是呈正相關(guān)的。

農(nóng)民的消費(fèi)能力=經(jīng)濟(jì)收入—農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這一指標(biāo)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實性,它同時反映了農(nóng)民最關(guān)心的兩個方面:增收與減負(fù)。當(dāng)農(nóng)民收入處于低水平的時候,減負(fù)與增收是聯(lián)動的;但農(nóng)民收入達(dá)到一定水平的時候,減負(fù)所產(chǎn)生的邊際效應(yīng)就弱化,也就是說“減負(fù)”與“增收”沒有必然的聯(lián)系。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚處于低水平的階段,農(nóng)民的實際支付能力可以成為考察鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)績效的綜合性指標(biāo)。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙因子:作為保障因子的民主與作為激勵因子的自治

經(jīng)濟(jì)與民主是有聯(lián)系的,但不是簡單線性關(guān)系。觀察高壩村,我們發(fā)現(xiàn),村民的收入增長率極低,差不多處于半停滯狀態(tài)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)進(jìn)展緩慢,農(nóng)民感到增收的難度加大,因為土地投入成本呈遞增趨勢。我們還發(fā)現(xiàn),高壩村的大多數(shù)村民認(rèn)為,基層民主的開展,并沒有帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民增收與減負(fù)都沒有通過村民自治而落到實處。倒是自上而下推行的扶貧政策,發(fā)揮了有限的經(jīng)濟(jì)改善作用。那么,民主制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟是一種什么關(guān)系呢?我們的經(jīng)驗觀察表明,雖然民主不是經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)因素或激勵因子,卻可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障因素。

對于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn),制度可以提供兩個方面的機(jī)制:保障機(jī)制與激勵機(jī)制。經(jīng)濟(jì)增長離不開這兩大機(jī)制的共同作用。這兩大機(jī)制的意義各有不同,前者是前提基礎(chǔ),沒有保障機(jī)制,經(jīng)濟(jì)增長就缺少必要的制度保障,經(jīng)濟(jì)甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障機(jī)制,經(jīng)濟(jì)增長卻未必就一定會實現(xiàn)。后者是動力,是經(jīng)濟(jì)增長的觸點(diǎn),也就是說,有了激勵機(jī)制,經(jīng)濟(jì)增長就可以實現(xiàn);而沒有激勵機(jī)制,固然不能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長,但也不至于導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)倒退。根據(jù)村民自治對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際作用,我們可以分別將民主與自治對應(yīng)于保障機(jī)制與激勵機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理過程中,民主是必要前提,如果經(jīng)濟(jì)缺乏民主制度的保障,農(nóng)村社會及經(jīng)濟(jì)生活就可能受到不良因素的干擾。旅美中國學(xué)者史天健揭示出,在中國農(nóng)村,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與選舉的民主程度是一種曲線相關(guān)關(guān)系(ShiTianjian,1999),民主選舉并不是經(jīng)濟(jì)增長的直接動力,因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主發(fā)展的因果關(guān)系還不確定。

與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主相適應(yīng)的村民自我管理,是經(jīng)濟(jì)增長的激勵因子。農(nóng)民自由地根據(jù)生產(chǎn)生活的客觀條件和各家各戶的愿望,自主選擇最適合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展途徑,是村民自治的本來意義。而且,政府那些刺激農(nóng)民增收的政策行動(例如扶貧工作)也要適合農(nóng)村實際才能發(fā)揮更大的作用。

目前,以土地產(chǎn)出為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要是分散的家庭經(jīng)營,這種分散經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益不容樂觀。高壩村的村長對本村的農(nóng)作物種植作了一個大致的成本—收益分析,以土豆(該村的主要經(jīng)濟(jì)作物之一)種植為例,種植100公斤土豆種子,其相關(guān)的投入十分可觀,幾乎一斤種子需要一斤化肥,此外還包括其他農(nóng)肥以及農(nóng)藥等。如果氣候條件合適,100公斤種子可以收500公斤土豆,將這些土豆全部折算成市場價格,減去種子和化肥等成本,最終收入也不過100元,這就是全部的勞動投入所得。村長認(rèn)為,如果可以聯(lián)合經(jīng)營,統(tǒng)一購銷降低成本,并投入一定的加工設(shè)備,將土豆進(jìn)行半成品加工,其最終所得可以增加5—10倍。但事實上,農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營條件根本不具備,啟動資金、生產(chǎn)設(shè)備與加工技術(shù)都成問題。如果政府籌集的有限扶貧款項,能夠通過村民自治組織來自主安排,成效就會大不一樣。

(二)分配與公平

以農(nóng)業(yè)收入為主要來源的村莊,村民之間的收入差別一般都處于較低水平,收入差別不大。近幾年來,隨著外出打工、包工人數(shù)的不斷增加,個別家庭增收迅速,貧富差距由此出現(xiàn)。在高壩村,村里的集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)瓦解,集體經(jīng)營收入很少,原有的公積金早也名存實亡,村級組織根本沒有調(diào)節(jié)分配的能力。然而,去年開始實施的農(nóng)村稅費(fèi)改革政策,在很大程度上調(diào)節(jié)了村民的收入分配。扶貧政策所扶持的種植養(yǎng)殖專業(yè)戶經(jīng)營方式,也使農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。因此在高壩村,對社會分配公平的評估,其實是對政府政策調(diào)節(jié)農(nóng)民收入分配狀況評估。由此可見,政府的政策及其實施狀況對農(nóng)民家庭收入具有直接的調(diào)節(jié)作用。

1.社會分配的層次差異分配的公平性反映出不同階層、不同家庭收入的差異水平。因此,人們對分配的公平感受總是同收入的比較分不開的。這種比較主要發(fā)生在如下幾個層面:

第一個層面:村民與村民之間。這一層次屬于社會初次分配范疇,主要是村民家庭收入差別的問題。這就包括兩個方面,一個是收入總量的差別,另一個是收入來源的差別,而且收入來源結(jié)構(gòu)的變化對農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)有比較大影響。就高壩村的收入情況來看,收入總量與收入來源就很有關(guān)系。高收入家庭一般是以季節(jié)性外出打工和經(jīng)營性收入為主,而低收入家庭主要依靠土地耕種和不固定的短工收入。但總的來看,本村村民之間的收入差別在總量和來源的差距都不大,這也是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的一般特征。可以說,村民自治對貧困農(nóng)村的分配并沒有產(chǎn)生什么影響。

第二個層面:村民與集體之間。由于高壩村不存在集體產(chǎn)業(yè),集體收入來源幾乎為零,因此不存在集體福利分配的問題。而且稅改實施以后,以前的公共積累并入農(nóng)稅由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一征收,集體這一級不具有實際意義。值得一提的是集體債務(wù)問題,高壩村尚有上萬元的集體債務(wù),由于諸多歷史遺留問題的干擾,這筆債務(wù)如何分?jǐn)?仍未明確。假如這樣的債務(wù)要分?jǐn)偟矫總€村民的頭上,就要分清債務(wù)責(zé)任以及村民分?jǐn)偟暮侠矸蓊~問題。而目前的村民自治制度也沒有提供解決這類問題的制度措施。

第三個層面:農(nóng)民與政府。這主要涉及農(nóng)稅政策問題。農(nóng)業(yè)稅是政府對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行再分配的重要杠桿,也是影響農(nóng)民增收與減負(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在高壩村,就目前農(nóng)稅改革的進(jìn)展來看,“費(fèi)改稅”后的農(nóng)稅負(fù)擔(dān)不是減輕而是加重了。據(jù)調(diào)查,有的農(nóng)戶與農(nóng)稅改革前相比,反而多繳納十幾到二十元不等的稅款,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級干部又難以提供合理的解釋。據(jù)鄉(xiāng)政府干部介紹,他們也是綜合近幾年的上繳任務(wù),根據(jù)上級規(guī)定的計稅方式,將稅款額度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各戶。言下之意,稅款的征收,既沒有征得農(nóng)民的討論和同意,也沒有硬性的法律規(guī)范,尤其是稅額的大小比例方面的規(guī)定,法律根據(jù)顯得不足(鄉(xiāng)政府出示給村民

的僅僅是一份區(qū)政府頒發(fā)的文件)。農(nóng)稅直接關(guān)系到村民的切身利益和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),卻在村民自治推行過程中處于另外一種與自治原則明顯相背離的狀態(tài),無疑對農(nóng)村的民主治理不利。

第四個層面:農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品之間。這一層面主要是農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品的公平交易問題。從表面來看,這似乎是純經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題。事實上,由于長期以來“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策導(dǎo)向,工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差深刻影響著城鄉(xiāng)之間的社會公平分配。直到現(xiàn)在,中國仍然是一個城市主導(dǎo)的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu),這種社會結(jié)構(gòu)使得農(nóng)民在市場交易中處于弱勢地位。盡管政府出臺政策要求按保護(hù)價收購農(nóng)民余糧,但農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品在交易中的不平等現(xiàn)象不是一個糧食政策就能解決的問題。此外,農(nóng)民在交易過程中總是以弱勢的個體身份出現(xiàn),在價格談判上力量很弱。現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計還沒有考慮如何提高農(nóng)民市場競爭力的問題。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方式、水平是衡量鄉(xiāng)村治理績效的重要指標(biāo)。農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本內(nèi)容包括農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、九年制義務(wù)教育、農(nóng)村社會救濟(jì)(五保戶制度)、科技支農(nóng)、農(nóng)村治安、村民糾紛調(diào)解等公共服務(wù)。在高壩村,農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是鄉(xiāng)村公路建設(shè)與電網(wǎng)改造工程。由于這些工程主要由鄉(xiāng)政府主持,各種款項的劃撥都由鄉(xiāng)政府主持,鄉(xiāng)政府有很大的自由裁量權(quán)。也就是說,在這些公共產(chǎn)品的供給過程中,村民始終處于被動接受狀態(tài)。此外,政府扶貧計劃項目也都由政府支配,村民的意見既缺乏自下而上的表達(dá)渠道,也難以對政府的政策行為產(chǎn)生實際的影響。農(nóng)村公共物品的供給仍然是政府主導(dǎo)型的。由于農(nóng)民的參與程度低,主動支持不夠,由此可能導(dǎo)致兩種現(xiàn)象,一是政府費(fèi)力不討好,農(nóng)民得了實惠仍然懷疑干部以權(quán)謀私;二是政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不一定是農(nóng)民最急需的東西。

在高壩村,縣鄉(xiāng)政府扶貧幫困使農(nóng)民受益,尤其是扶貧貸款的下發(fā),使一些農(nóng)戶增加了收入,生活有改善,但扶貧項目的整體效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭為單位進(jìn)行個體經(jīng)營,扶貧項目難以獲得規(guī)模效應(yīng),而且面臨一家一戶的分散情況,有關(guān)部分的技術(shù)指導(dǎo)也存在難度。而村民反映,他們的致富項目并沒有穩(wěn)定的預(yù)期效益,養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、種菜的風(fēng)險都很大。由于病蟲害防治、植保、種子的社會化服務(wù)水平低,個體農(nóng)民難以承受生產(chǎn)及流通領(lǐng)域的風(fēng)險。特別是受通貨緊縮的形勢影響,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等農(nóng)副產(chǎn)品的市場持續(xù)低迷,冷藏倉儲等社會化服務(wù)設(shè)施缺乏,導(dǎo)致農(nóng)村增產(chǎn)不增收的困難局面。在高壩村,蔬菜專業(yè)戶的菜地里爛掉了許多大白菜。其他農(nóng)村也面臨類似增產(chǎn)不增收的問題。這就表明,在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中,無論是當(dāng)?shù)卣?還是農(nóng)民都迫切需要大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和營銷服務(wù)。

(三)公共參與與公民文化

1.農(nóng)民的參與熱情靠什么來激發(fā)

高壩村自2000年開始實行村委會直選,推行村務(wù)公開。在最初的一年里,農(nóng)民對村民自治制度推行的積極性很高,尤其是在首次直選的激勵下,村民對參與村組會議以及各項集體事務(wù)的民主商議活動都相當(dāng)熱情。但一年之后,村民的熱情逐漸減退,尤其是召開村組會議,許多村民溜之大吉。村里的其他公共事務(wù),村民的參與熱情明顯降低。村里想開個會,村組干部都得跑上跑下去發(fā)動,但仍來不了幾個人。調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民的公共參與的熱情之所以冷了下來,主要原因是村民認(rèn)為村里開會討論的許多事情跟他們的切身利益沒什么關(guān)系,而且許多會議討論是決而不行,不見實效。有村民說,村里開會老是扯皮,不僅解決不了什么實際問題,反而容易傷和氣。而村干部也在叫苦連天。按規(guī)定,有些事必須召開村民會議才能定,但村民的公共參與熱情低,會難開成,上級布置下來的任務(wù)也就很難貫徹落實下去。而且,村民對村干部的要求比以前“苛刻”得多。在農(nóng)民心目中,村干部的權(quán)威大大下降,與村干部頂牛的事情如家常便飯一樣平常。這個村的老百姓,喜歡議論政府的事情,也關(guān)心政府的政策動向,對村務(wù)和干部的議論與評價更多,但他們又不愿意在公共事務(wù)方面投入太多的精力、時間和物資。議論的多,行動的少;批評的多,支持的少。那么,靠什么來激發(fā)村民的公共參與熱情?這真是讓人頭痛的事情。

2.村民政治行為的結(jié)構(gòu)性特征:強(qiáng)關(guān)注與弱行動

在高壩村,村民的政治行為具有矛盾性:一方面對公共事務(wù)的關(guān)注程度在不斷增加,另一方面對公共事務(wù)的參與程度卻在減弱。在研究和分析村民政治心理和治理績效方面,這一矛盾值得關(guān)注。村民對公共事務(wù)的關(guān)注和參與,同村民與公共事務(wù)的利益關(guān)聯(lián)度相關(guān)。表面看來,村民對公共事務(wù)的關(guān)注程度增加說明其利益關(guān)聯(lián)度增大,而村民對公共事務(wù)參與程度的減弱似乎又預(yù)示著其關(guān)聯(lián)度的減小。但事實上,只要在加入對公共事務(wù)的預(yù)期收益與實際收益比較分析,就會發(fā)現(xiàn)其中并不矛盾。對公共事務(wù)的關(guān)注與預(yù)期收益直接相聯(lián)系,對公共事務(wù)的參與和實際收益直接相聯(lián)系。

從動態(tài)的角度來看,村民對公共事務(wù)關(guān)注程度增加,顯示了其利益關(guān)聯(lián)度在增大,村民對政治行為的收益預(yù)期也會較高,因此有參與公共事務(wù)的主觀動機(jī)。可是,當(dāng)村民在公共參與的過程中,發(fā)現(xiàn)其實際收益并不能達(dá)到預(yù)期目的,出于理性的考慮,就會相應(yīng)地減少對公共事務(wù)的時間投入,導(dǎo)致參與程度的下降。由此導(dǎo)致了村民強(qiáng)關(guān)注-弱行動的政治行為特征。

3.村民議事會議的“規(guī)模難題”和少數(shù)人權(quán)利的問

題基層民主與村民自治的一項重要內(nèi)容就是集體議事。實現(xiàn)這種議事的方式主要有兩種,一是村組會議,二是村民代表會議。前者仍然會存在“規(guī)模難題”,而后者的實質(zhì)代表性卻又不能令村民完全信賴。尤其是一些義務(wù)性事務(wù),通常是政府下任務(wù),村干部來推行,村民來完成。而對于任務(wù)本身是否合乎國家法律和中央的政策,任務(wù)完成的時限是否合理等方面,村民一般都沒有發(fā)言權(quán),至多是在村組范圍內(nèi)就如何完成任務(wù)發(fā)表一些意見。這就大大降低了集體議事的實際意義。這是村民議事會“規(guī)模難題”的原因之一。

對于村組內(nèi)部事務(wù),尤其是涉及每個具體個體的利益時,集體決策往往會導(dǎo)致村民權(quán)利與義務(wù)的脫節(jié)。集體決策難以客觀公允地保護(hù)個體利益尤其是某些少數(shù)派的利益。以高壩村的集體決策為例,某次會議需要決定兩件事情,一是扶貧物資和款項的分配問題,二是鄉(xiāng)村公路修建義務(wù)的分配問題。兩件事情的焦點(diǎn)都集中在分配標(biāo)準(zhǔn)的選取上,也是矛盾沖突的交匯點(diǎn)。大致標(biāo)準(zhǔn)有:按戶頭分配,按勞動力分配,按土地人口分配,按實際人口分配。對于前一問題上,多數(shù)人主張按土地人口分配,而土地人口較少的農(nóng)戶則要求按實際人口分配;在后一問題上,多數(shù)人主張按戶頭分配,而勞動力較少的農(nóng)戶則要求按勞動力多少分配。雙方都可以羅列足夠的理由,但由于多數(shù)原則,少數(shù)派的意愿根本無法實現(xiàn)、少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)利也就得不到尊重。而民主決策制度似乎很難同時解決“規(guī)模難題”與“少數(shù)人受損”的問題。這也是在制度績效評估上遇到的難題。

(四)社會秩序與農(nóng)村穩(wěn)定

高壩村仍然是一個以姓氏宗族為主要聯(lián)結(jié)方式的村莊,主要存在李劉兩大姓氏。但姓氏的分布在每個小組都相對集中,而且由于村內(nèi)的公共建設(shè)項目幾乎不存在,也就不存在圍繞利益分配而出現(xiàn)的宗族派系斗爭。本村近幾年的治安狀況良好,村內(nèi)糾紛明顯減少,村民之間的直接矛盾沖突呈下降趨勢。而且,村民對鄉(xiāng)村兩級干部雖有不滿情緒,但不存在直接的利益沖突,因此該村很少發(fā)生上訪告狀的事情。值得一提的是,年輕一代的崛起,大量人口的外出打工,使該村的宗族影響日漸衰微,村莊社會秩序的維持主要靠正式組織力量的調(diào)停。

1.社會穩(wěn)定的指標(biāo)分析

衡量農(nóng)村社會的穩(wěn)定程度,需要選取恰當(dāng)?shù)摹⒖捎^測的指標(biāo)。在對高壩村的深入調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定情況相當(dāng)復(fù)雜,除了常規(guī)的指標(biāo)如暴力事件、犯罪率等內(nèi)容外,另外一些隱形的因素也是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要力量。因此,簡單的量化標(biāo)準(zhǔn)并不能真正說明農(nóng)村社會的穩(wěn)定情況,尤其是不能單憑農(nóng)村社會糾紛、暴力乃至違法犯罪事件的多少來衡量,必須考慮到許多潛在的不穩(wěn)定因素的存在,如不滿情緒的增加,政治認(rèn)同的弱化,集體安全(治安)的弱化,秘密組織的興起等等。鑒于此,我們將這些因素劃分為兩個層次:顯性層次與隱性層次。顯性層次主要如農(nóng)村社會糾紛事件、治安狀況、刑事犯罪率等;隱性層次即那些可能影響社會穩(wěn)定的潛在因素。只有將這兩個層次的內(nèi)容結(jié)合起來,才能真正說明農(nóng)村社會的穩(wěn)定程度。即使顯性層次的指標(biāo)所反映的穩(wěn)定程度較高,但如果隱性層次的指標(biāo)所反映的穩(wěn)定程度較低時,我們便不能認(rèn)為這樣的農(nóng)村社會是穩(wěn)定的。只有當(dāng)兩個指標(biāo)所反映的情況一致時才有效。

2.鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定性與整合度分析

考察農(nóng)村社會的穩(wěn)定,還必須與鄉(xiāng)村社會的整合程度結(jié)合起來。社會整合度是指村莊內(nèi)部的人際溝通、社會信任和互助的程度。社會整合度越高,村莊社會的秩序穩(wěn)定性越強(qiáng);而村莊的社會秩序越好,越能促進(jìn)村民之間的互惠互信和社會交往。運(yùn)用雙變量交叉分析方法,可以將鄉(xiāng)村社會秩序分為四種類型:高整合度高穩(wěn)定型、低整合度高穩(wěn)定型、高整合度低穩(wěn)定型和低整合度低穩(wěn)定型。

當(dāng)鄉(xiāng)村社會整合程度較低時,即便社會穩(wěn)定程度很高,我們也不能將這樣的社會狀況視為鄉(xiāng)村治理的良性秩序環(huán)境,不能單純地根據(jù)穩(wěn)定程度來衡量制度績效。因此,可以將具有高整合度的穩(wěn)定視為積極型穩(wěn)定,而將低整合度的穩(wěn)定視為消極型穩(wěn)定。只有高整合度高穩(wěn)定型的社會狀態(tài)才是良性的,鄉(xiāng)村治理制度績效應(yīng)該以積極型穩(wěn)定為追求目標(biāo),而這種積極穩(wěn)定是建立在基礎(chǔ)之上的。

3.政治認(rèn)同與社會穩(wěn)定

政治認(rèn)同是社會穩(wěn)定的文化心理基礎(chǔ)。村民的政治認(rèn)同主要表現(xiàn)為對政府政策、政府行為、基層干部的態(tài)度、情感和議論等心理傾向。在政治認(rèn)同不足的情況下,即使合法的強(qiáng)制也能維持社會秩序的穩(wěn)定,但這種穩(wěn)定往往是脆弱的。一旦社會不穩(wěn)定因素積累到不可調(diào)和的程度,就有可能引發(fā)突發(fā)性群體性事件。

由認(rèn)同對象的結(jié)構(gòu)性特征所決定,村民的政治認(rèn)同也是結(jié)構(gòu)性的。表1顯示了村民政治認(rèn)同的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。在進(jìn)行這種政治認(rèn)同評估的時候,就要具體考察認(rèn)同的結(jié)構(gòu)特征及其政治經(jīng)濟(jì)根源。

在高壩村,分布在A結(jié)構(gòu)和H結(jié)構(gòu)的村民都是少數(shù)。大部分村民的政治認(rèn)同結(jié)構(gòu)屬于B、C結(jié)構(gòu)。具有B結(jié)構(gòu)的村民,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同不高,是因為鄉(xiāng)里的扶貧措施沒有給他們帶來直接的利益。C結(jié)構(gòu)的村民認(rèn)為在農(nóng)民增收、減負(fù)等實際問題上村干部沒有發(fā)揮什么作用。而政府的扶貧支農(nóng)政策帶有實惠。由此我們看到,政府扶貧政策給農(nóng)民帶來的實際效用是非均衡的,由此導(dǎo)致農(nóng)民態(tài)度結(jié)構(gòu)的多樣性。因此,要提高農(nóng)民對中央政策以及貫徹執(zhí)行這些政策的基層干部的政治認(rèn)同,最關(guān)鍵的是這些政策必須體現(xiàn)和維護(hù)大多數(shù)人的根本利益。

在高壩村調(diào)查期間,村民政治認(rèn)同的“流失”問題引起了我們的注意。考察認(rèn)同的“流失”問題,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。農(nóng)民對正式體制認(rèn)同的降低,并不意味著他們就沒有認(rèn)同了,而是認(rèn)同于體制外的事物例如民間秘密組織等等。如果把這種認(rèn)同界定為“負(fù)認(rèn)同”,那么“負(fù)認(rèn)同”的提高意味著“正認(rèn)同”的減少。這種負(fù)認(rèn)同的增強(qiáng)傾向表明,村民自治并沒有有效地將村民組織起來,未能有效吸納村民參與公共事務(wù)和提高村民的政治歸屬感。在高壩村,我們發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民開始對宗教性和宗派性的秘密組織發(fā)生興趣。例如,當(dāng)?shù)氐囊粋€民間秘密組織“基督門徒會”,通過會員間的互惠互助、精神及門規(guī)控制,吸引農(nóng)民參與,擴(kuò)張勢力范圍,從而分流農(nóng)民的政治認(rèn)同。這些負(fù)認(rèn)同的因素,是農(nóng)村社會政治不穩(wěn)定的潛在因素。如何消除這些潛在因素,也是鄉(xiāng)村治理的重要任務(wù)。

結(jié)論作為鄉(xiāng)村治理制度核心內(nèi)容的村民自治制度,促進(jìn)了中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和治理能力的增強(qiáng)。從1988年算起,我國的村民自治制度實踐走過了15年的歷程。現(xiàn)在,該是對這種制度所導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變化和成效進(jìn)行系統(tǒng)化和理論化評估的時候了。

學(xué)術(shù)界對村民選舉、村民自治效應(yīng)的評價性研究還處于初始階段。這種研究是地方治理研究的組成部分。對于地方治理的學(xué)術(shù)研究,無論在廣度和深度上都有很大的進(jìn)展。一批新的研究成果,開始從地方治理的視野重新審視我國村民自治制度建設(shè)的基本經(jīng)驗和面臨的挑戰(zhàn)。學(xué)者們對中國鄉(xiāng)村基層民主化的期盼依舊;對鄉(xiāng)村社會的全面進(jìn)步更是熱情有加。而鄉(xiāng)村治理的制度績效,不僅需要衡量民主制度的進(jìn)步,也要衡量和評估這種民主進(jìn)步所推動的鄉(xiāng)村社會全面發(fā)展的程度。

鄉(xiāng)村治理是多元主體對鄉(xiāng)村社會的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同共治的過程。治理主體的多元性、治理方式的協(xié)同性、治理內(nèi)容的公共性,體現(xiàn)在目標(biāo)上就是全面推進(jìn)農(nóng)村小康社會建設(shè)。“三個代表”重要思想和全面建設(shè)小康社會的方針,為鄉(xiāng)村治理制度績效的評估研究提供了原則性指導(dǎo)。具體地說,以“三個代表”的精神貫徹之,就要全面具體地衡量現(xiàn)行的政策、現(xiàn)行的體制是不是使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)增長中增加了收入,減輕了負(fù)擔(dān);就要具體衡量一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個村莊的社會財富、社會機(jī)會的公平分配狀況;就要衡量農(nóng)民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情高低以及政治認(rèn)同的實際結(jié)構(gòu);就要分析鄉(xiāng)村的社會秩序是否適合農(nóng)民群眾安居樂業(yè)的要求;就要去評估農(nóng)民的精神文化生活是否朝著公民文化的方向發(fā)展。高壩村觀察的意義主要是方法論上的。高壩村所提供的只是一個案例分析,表明了我們的理論框架與現(xiàn)實之間的距離。進(jìn)一步說,一種假設(shè)能否被接受為理論,不是取決于邏輯假設(shè)的自身完美,而是取決這個假設(shè)在經(jīng)受實踐檢驗后的解釋效力。而要提高理論假設(shè)的解釋效力和經(jīng)受實踐檢驗的能力,就必須把我們的理論假設(shè)具體化為在實證研究中可以觀察、測度的指標(biāo),只有憑借這樣的指標(biāo)體系,才有可能達(dá)到全面、系統(tǒng)、客觀地分析與評估鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進(jìn)步的研究目標(biāo)。