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1、海洋執法機制的行政監督必要性

2013年7月，“中國海警局”正式掛牌，標志著國家海洋局重組落定，海域多部門執法的時代正式結束，同時也意味著對國家海洋局海洋綜合管理權力的進一步擴大。海監、海警、漁政、緝私隊伍的并入，擴大了海洋局綜合管理的執法范圍。也對海洋執法中的行政監督提出了更高的要求。在海洋行政監督方面，行政監督機制缺失，既不利于解決我國長期以來存在的海域惡性競爭、資源過度開發、環境污染、與海域鄰國關系難處等問題，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公眾形象。

2、海洋行政執法人員管理的特殊性

2.1海洋行政執法人員工作種類特殊。

與陸上行政執法不同，海洋環境和氣候的特殊性決定了海上執法的全天候性和不確定性。海上執法工作的種類繁多，且各項工作專業性強，需要極強的專業素質和技能才能勝任。在涉及漁政、海監、緝私、海警等跨部門跨區域聯合執法中，更需要執法人員的密切協作和部門間的緊密配合。

2.2海洋行政執法人員獎懲機制不完善。

執法機制不健全，沒有法律規定出海上完善的執法范圍和執法程序，不僅影響了執法任務的完成的效率，也無法對執法人員的工作結果形成有效的考核獎懲機制。一些地方執法監察隊伍人員工資（即基本工資）雖然列入了財政預算，但工資的后兩塊（生活補助、津貼）以及日常辦公經費、辦案經費還是與經濟任務和罰沒收入相掛鉤的情況。一些地方執法監察隊伍人員工資（即基本工資）列入了財政預算，只要還存在經濟任務的導向，就必然還會在一定程度上誘導執法人員辦案時注重經濟處罰而偏離執法宗旨。

3、海洋執法機制行政監督存在的問題

3.1機構內部層級監督難到位。

海洋執法的層級監督，往往需要上下級多個執法單位的協作配合。而監察機關未能獨立于監督對象，或者受制監督對象，再加上一些工作人員把私人關系和感情摻雜到工作中來，直接導致辦案時間長、阻力大、難查處、難執結和執法監察權威的影響弱。在一些行政監督中，一些地方海洋機關領導以權代法從中干預、說情，致使執法監察工作難以開展，層級監督彈性因素強、法治程度低。

3.2行政規章制定分散聯合監督無據可依。

雖然各行政單位都制定了規范執法人員和活動的規章，但現有行政法律規章的制定主體大都著眼于各自管轄的領域及專業，如《浙江省海洋與漁業行政執法人員行為規范》就是浙江省海洋與漁業局制定的關于海監漁政執法人員的規范性文件，這種專業性規范適用范圍窄，對其他海洋行政人員管理不能起到約束的作用甚至會相互沖突。雖然倡導聯合執法，但由于缺乏一個有效的權責對等的聯合辦案監督機制，單靠部門間領導和工作人員的關系和感情來搞辦案協作，也沒有對“不協作、不配合、不處理”的追責制約措施，難以保證聯合監督的效果。地方政府、海洋部門、海洋執法監察機構在一些問題也是相互推諉，拒絕承擔責任。由于監督主體眾多，溝通、協調困難，信息共享性弱、導致分工不明確，更可能會出現虛監、弱監、漏監等現象，嚴重影響了行政監督的效能和司法的公正性。

3.3社會監督無規范輿論監督效率低。

人民群眾應該是行政監督的主體，只有讓民眾的監督權力的權利落到實處，才能從根本上把權力關在籠子里。而在現實生活中，人民群眾往往監督無力，行政監察機關在一些問題的受理和處理上，不能讓人民群眾滿意。而輿論監督也存在著很大的問題，而微博、微信平臺等網絡自媒體平臺雖然給民眾提供了發生的機會，但由于信息真偽難辨，呈現視角不同等種種客觀原因，往往不僅不能有效監督海洋行政行為，還會起到事倍功半，激化社會矛盾的負面效果。

4、完善海洋執法機制行政監督的建議

4.1從基層建立起完善海洋執法層級監督網絡。

建立和健全基層海洋基層監督層級網絡，建立行政監督的單線垂直的監察機制，建立獨立于監督對象的監察機關，與同級行政部門地位平等。建立并實行執法人員的行政執法責任制、動態巡查責任制、案件終身負責制、錯案責任追究制，全面強化執法監察工作責任，真正把監督落到實處。在考核獎懲中，要加強上級對下級執法工作的檢查考核，并嚴格按照考核情況實行獎懲。對違法案件查處不力的單位取消評先評優資格，暫停該地區用海審核報批。通過明確落實獎懲提高執法監督權威性，不斷完善基層海洋執法監督隊伍建設，杜絕行政特權人員濫用職權、隨意執法、玩忽職守的情況。

4.2訂立統一規則監督聯合執法。

國家海洋局重組后，擴大了海洋局綜合管理的執法范圍，基層執法的合作越來越緊密。這一現狀加速了對宏觀制度規章的需求。制定一部聯合執法管理監督細則，既可以保證執法者的行動合法有效，提高執法效率，也可以讓司法機關有法可依。這樣對執法者和違法者都有一個交代。也讓有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究的觀念深入人心。

4.3設立獨立的行政監察機關發揮人大和政協監督。

2010年6月25日新修訂了《中華人民共和國行政監察法》，但我國的行政監察的現狀還是行政監察機關與黨的紀律檢察機關實行一個機構、兩塊牌子的管理狀況，真正獨立的行政監察機關并不存在。有效的監督必須以監督客體切實處于監督主體的監督之下為前提，并且監督主體的監督活動不受監督客體的直接制約和干擾，只有讓行政監察機關和黨的紀律檢查機關分立開來，才能在真正意義上發揮行政監察機關的作用和初衷。在基層海洋執法監督活動中，可邀請當地鄉鎮的黨、人大、政協的代表、委員召開座談會，向他們介紹工作，讓他們了解情況。聘請他們作為義務監督員，通過權威監督部門把民主監督工作引向深入，以實現強有力的全面監督的局面。

4.4加強司法監督與群眾監督相統一。

加強司法監督，要求司法機關公正司法，對于在案件處理過程中發現的海洋執法人員的不法行為堅決打擊，取締執法違法的尷尬現象，維護司法的權威。加大事前、事中監督的力度，做好法律法規的宣傳工作，消除執法人員自身的執法盲點，對于一些執法違法現象要實行公開曝光，起到處理一個教育一片的效果。同時也要對群眾監督重視起來，多向人民群眾宣傳了解執法情況，鼓勵輿論和群眾的監督，強化宣傳群眾監督，強化海洋執法部門政務公開，讓權力置于陽光之下，提高全社會海洋資源法律意識和對違法行政行為的震懾警示作用。

作者：周沐雨蘇怡丹單位：大連海事大學