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一、涉自貿區行政訴訟被告資格概述

（一）涉自貿區行政訴訟被告的特征涉自貿區行政訴訟被告與其他普通的行政訴訟被告具有共性，適用于一般的被告資格理論，但也存在與其他普通的行政訴訟被告相比獨有的特征。主要體現在以下幾個方面：第一，涉自貿區行政訴訟被告具有復雜性。上海自貿區是我國在新形勢下加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化的制度創新的產物，其正常運行離不開相關機關、機構或組織對其進行管理。同時自貿區建設又是一項國家層面的制度創新，其運行機制必然涉及包含中央和地方在內的多個層面的管理與協調，如此，其管理主體也是紛繁復雜的。再有自貿區行政事務也具有復雜性，不僅一個行政主體分管不同的行政事務，而且幾個機關共同分管一項行政事務。正是由于相關行使公權力的管理主體對相對人管理過程的行政事務的復雜性決定了行政主體的復雜性，進而導致了行政訴訟被告的復雜性。第二，涉自貿區行政訴訟被告具有多樣性。根據自貿區的實際，自貿區的直接管理機構是自貿區管委會。根據《條例》規定，中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會（以下簡稱“管委會”）為市人民政府派出機構，具體落實自貿試驗區改革試點任務，統籌管理和協調自貿試驗區有關行政事務。同時上海市政府相關部門在自貿區設立有駐區機構，依法履行有關行政管理職責。自貿區地處浦東新區，浦東新區政府及其工作部門對自貿區的相關事務也具有一定的管轄權。隨著試點的不斷深入，可能還會組建新的組織來對自貿區事務進行管理。可見自貿區的管理主體具有多樣性，由此導致了涉自貿區行政訴訟的多樣性。第三，涉自貿區行政訴訟被告具有創新性。上海自貿區管委會是自貿區主要的管理機關，《條例》規定其為上海市政府的派出機構，根據我國相關法律規定，派出機構在一般情形下是沒有獨立的行政訴訟被告資格的。只有在法律、法規或規章授權的情形下方具有行政訴訟被告資格。所以上海市自貿區管委會的行政訴訟被告資格是要分情形對待的。但自貿區管委會的性質又不同于一般意義上的派出機構，根據其職權特征，其相當于我國的派出機關，但又不在我國法定派出機關范疇之內。所以管委會這一管理主體具有創新性，也就決定了涉自貿行政訴訟被告具有創新性。

（二）涉自貿區行政訴訟被告資格制度的重要意義中國上海自貿區是新形勢下改革創新的制度創新，其具有前無古人的時代意義。涉自貿區行政訴訟被告資格制度具有特殊且重大的意義。首先，完善涉自貿區行政訴訟被告資格制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。《決定》提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力的一個重要方面就是推進行政組織體系和行政組織能力。由于行政訴訟被告資格與行政主體理論的牽連性，只有具有行政主體資格的組織方可作為行政訴訟的被告，從該種意義上來說，完善涉自貿區行政訴訟被告資格制度有助于推進國家治理體系和治理能力的現代化。其次，完善涉自貿區行政訴訟被告資格制度是完善人權司法保障的現實需要。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）提出要完善人權的司法保障制度，涉自貿區行政訴訟被告制度是自貿區視野下行政訴訟制度中非常重要的制度，而行政訴訟制度本身對于保障行政相對人的合法權益具有重大意義，所以完善涉自貿區行政訴訟被告資格制度對于完善人權的司法保障具有重要意義。最后，完善涉自貿區行政訴訟被告資格制度是加快自由貿易區建設的法治保障。《決定》第7章提出加快自由貿易區建設，而加快自貿區建設必須營造適應自貿區發展的法治環境。《條例》第46條規定：“堅持運用法治思維、法治方式在自貿試驗區開展各項改革創新，為自貿試驗區建設營造良好的法治環境。”涉自貿區行政訴訟被告資格制度作為涉自貿區行政訴訟制度的重要一環，完善涉自貿區行政訴訟被告資格制度是運用法治思維、法治方式推進自貿區建設的現實需要，更是加快自貿區法治建設的制度保障。

二、涉自貿區行政訴訟被告的種類分析

縱觀行政主體發展歷程，不難看出，創設行政主體理論的最大動力還是在于從行政救濟制度出發，滿足于行政訴訟立法與實施中對行政訴訟被告確認的需要。［1］182正因為這種隱藏于傳統范式背后的實用主義動機，自《行政訴訟法》起草開始，行政主體與行政訴訟被告緊密地勾連在一起，被視為擁有同等的外延，簡而言之即行政機關和法律、法規授權的組織。［2］行政主體這一學術概念引入中國的原因主要就是基于確立行政訴訟的被告資格的需要。在我國某一主體是否具有行政訴訟被告資格主要在于該主體是否具有獨立的行政主體地位。正是由于行政訴訟的被告只能是被公民、法人或者其他組織指控所作具體行政行為影響其合法權益，由法院通知應訴的行政主體，所以不是所有寬泛意義上的機構都可成為行政訴訟的被告，必須是依法成立具有行政主體資格的機構才能成為被告。［3］202所以在當下涉自貿區行政訴訟被告資格的確定也應當運用這一標準，即只有具有行政主體資格的組織方可作為涉自貿區行政訴訟的被告。涉自貿區行政主體的多樣性和復雜性決定了涉自貿區行政訴訟被告的多樣性與復雜性。在自貿區之內，對涉自貿區行政訴訟被告資格進行歸類和分析必然先對自貿區的行政主體進行分類。

（一）與自貿區有關的行政主體行政法學上的行政主體一般包括職權性行政主體和授權性行政主體。職權性行政主體是指依據憲法和有關組織法的規定，一經合法成立就取得行政職權，并實施行政管理活動的組織，也就是行政機關。授權性行政主體是指根據憲法、組織法以外的單行法律、法規的授權而獲得行政主體資格的組織。①根據相關法律規定，職權性行政主體主要包括：1．國務院；2．國務院各部、委、行、署；3．國務院直屬機構；4．國務院各部、委歸口管理的國家局；5．地方各級人民政府；6．地方各級人民政府的職能部門；7．地方人民政府的派出機關。授權性行政主體主要包括行政機關的內設機構、派出機構或者其他組織。根據上述理論，涉自貿區的行政主體同樣分為職權性行政主體和授權性行政主體。職權性行政主體主要包括1．國務院；2．國務院有關部、委、行、署；3．國務院直屬機構；4．國務院有關部、委歸口管理的國家局；5．上海市人民政府；6．上海市人民政府的職能部門；7．上海市人民政府的派出機關。授權性行政主體主要包括上述職權性行政主體的內設機構、派出機構以及其他社會組織。下面將以中央和地方兩個層面對上述主體進行分析和說明。1．中央層面的行政主體首先，上海自貿區是黨中央、國務院作出的重大決策，并經國務院批準設立的。為此，國務院頒布了《關于在中國（上海）自由貿易試驗區內暫時調整有關行政法規和國務院文件規定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》。其次，為有效適應自貿區建設的需要，全國人民代表大會常務委員會頒布了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》。通過這些文件可知國務院是上海自貿區的最終領導主體，統籌領導和協調試驗區的推進工作。國務院的有關部、委、行、署也對自貿區建設具有一定的管理權力，比如國家海關總署、國家稅務總局、交通運輸部、財政部、中國人民銀行等，也會針對自貿區的建設進行管理。比如質檢總局頒布的《關于支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》、中國人民銀行頒布的《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》、中國保監會辦公廳頒布的《關于進一步簡化行政審批支持中國（上海）自由貿易試驗區發展的通知》、國家稅務總局《關于支持中國（上海）自由貿易試驗區創新稅收服務的通知》等等。上述主體的一些內設機構、派出機構在涉自貿區法律、行政法規以及國務院部門規章等授權的情形下且以自己的名義對自貿區進行管理時，也具有行政主體資格。社會組織在涉自貿區法律、行政法規以及國務院部門規章等授權的情形下對自貿區范圍內的事務進行管理時也具有行政主體資格。比如中國注冊會計師協會在有關法律授權的情形下對自貿區內的注冊會計師進行管理時就具有行政主體資格。2．地方層面的行政主體根據《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》的相關規定，上海市要精心組織好《方案》的實施工作。上海市政府為了更有效地對上海自貿區進行管理頒布了《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》。由于該《管理辦法》層級極低，上海市人大常委會又頒布了《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，更加完善了自貿區的立法保障。所以上海市人民政府是上海自貿區的直接領導和管理主體，主管自貿區的各項具體事務。上海市政府的工作部門也對自貿區建設直接進行管理。比如市教育行政管理部門、市人力資源社會保障部門、市工商行政管理局自由貿易試驗區分局和自貿試驗區管理委員會共同制訂了《中國（上海）自由貿易試驗區中外合作經營性培訓機構管理暫行辦法》，自貿試驗區管委會、上海市衛生計生部門、上海市工商部門共同制訂了《中國（上海）自由貿易試驗區外商獨資醫療機構管理暫行辦法》，上海市質量技術監督局制訂了《自由貿易試驗區質量技監工作改革措施》等等。同時上述主體的內設機構、派出機構在涉自貿區法律、法規或規章授權的情形下且以自己的名義對自貿區進行管理時，也具有行政主體資格。社會組織在相關涉自貿區法律、法規或規章授權時對自貿區范圍內的事務進行管理時也具有行政主體資格。

（二）自貿區管委會的行政主體地位為了推進自貿區的建設，上海市人民政府專門成立了自貿區管委會作為上海自貿區的具體管理主體。對于上海市自貿區管委會而言，《條例》規定其為市人民政府派出機構，具體落實自貿試驗區改革試點任務，統籌管理和協調自貿試驗區有關行政事務。自貿區管委會屬于地方性行政主體，但由于其是上海市自貿區的直接具體的管理主體，其地位在自貿區建設中舉足輕重，故筆者將自貿區管委會單獨列出進行討論。筆者認為對上海市自貿區管委會作為上海市政府的派出機構有以下幾種理解。第一種理解是自貿區管委會在形式上具有派出機關的性質。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”可見，上海市人民政府本身（不包括工作部門）只能設立派出機關，法律沒有授權其設立派出機構。故從該條可知上海市自貿區管委會屬于上海市政府的派出機關，而不屬于派出機構。第二種理解是自貿區管委會在實質上具有派出機構的性質。《行政復議法》第15條規定“：對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議”，通過該條規定可知派出機構一般是政府工作部門設立。根據《條例》和《管理辦法》的規定上海自貿區管委會是上海市人民政府的派出機構。如果按照這種理解，此處的上海市人民政府顯然是包括其工作部門在內的。《條例》規定第8條規定，自貿區管委會統籌管理和協調自貿試驗區有關行政事務。注意法律條文規定的是“有關事務”而不是“所有事務”，可見自貿區管委會只是承擔了上海市政府的部分行政事務。也可以理解成上海市政府若干個工作部門共同的派出機構集中于上海市自貿區管委會。以上兩種理解都可以解釋和說明上海市自貿區的法律地位，但筆者認為第一種解釋不僅更能符合法律的本意，而且更適應自貿區建設的實際。第一，根據我國相關法律規定，派出機關是具有獨立的行政主體資格的，而派出機構只能在法律、法規或規章授權的情形下方具有行政主體資格。我國《行政復議法》第15條第1款第2項規定：“對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議。”《行政復議法實施條例》第14條規定：“行政機關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經法律、法規授權，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機關為被申請人。”所以行政機關的派出機構只能在法律、法規或者規章授權以自己的名義作出具體行政行為時方具有行政主體資格，如果沒有經過法律、法規或者規章授權，派出機構是沒有獨立的行政主體資格的。對于派出機關，我國《行政復議法》第15條第1款第1項規定：“對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議。”對于派出機關無論法律、法規或規章是否授權，均具有行政復議的被申請人資格。雖然行政復議制度與行政訴訟制度存在很大不同，但是行政復議的被申請人與行政訴訟的被告的行為能力和責任承擔機理是相同的，行政訴訟的被告資格完全可見借鑒和運用行政復議的被申請人資格的相關制度。如果把自貿區管委會確認為派出機關，則自貿區管委會具有獨立的行政主體資格，而如果將其確認為派出機構，則其只有在法律、法規或規章授權的情形下方具有行政主體資格。第二，根據《條例》第55條規定：“公民、法人或者其他組織不服管委會、市人民政府工作部門及其駐區機構、浦東新區人民政府在自貿試驗區內作出的具體行政行為，可以向市人民政府申請行政復議。”可見《條例》這一地方性法規是將自貿區管委會作為獨立的行政主體來對待的。根據該條規定，公民、法人或者其他組織不服管委會在自貿試驗區內作出的具體行政行為的可以向市人民政府申請行政復議。該條文的邏輯結構與我國《行政復議法》第15條規定第1款第1項規定幾乎一樣，所以上海市人大常委會的立法原意是將其作為派出機關對待的。這就意味著自貿區管委會具有獨立的行政主體地位。第三，從自貿區建設和發展的實際來看，將自貿區作為上海市政府的派出機關更符合事物的發展規律。自貿區作為推進政府職能轉變，探索管理模式創新的改革舉措，必須需要一個獨立的管理主體。為了提高經濟運行的效率，擺脫政府不合理干預，自貿區管委會不可能在與派出方同樣的行政體制框架中運作并受其決策指令的過度約束，而是應當保持相當程度的獨立性。［4］從管理的經濟性與科學性角度上，設立自貿區管委會對自貿區事務進行管理，比通過上海市人民政府直接管理更能節省管理成本與提高管理效率。當然，從權利救濟的角度來講，將自貿區管委會作為獨立的被告更能提高司法效率和推進司法便民。如果將自貿區管委會定位于上海市人民政府的派出機構，顯然無法達成上述目標的有效實現。第四，從《條例》、《管理辦法》等相關法律文件的規定來看，上海自貿區管委會具有投資、貿易、金融服務、規劃國土、建設、交通、綠化市容、環境保護、人力資源、知識產權、統計、房屋、民防、水務、市政、工商、質監、稅務、公安等等職權。上海自貿區管委會主任由上海市副市長兼任，同時，自貿區管委會擁有在自貿區內整合各職能部門的“綜合管理權”和“集中行政處罰權”等權力。可以說自貿區管委會具有上海市政府的大部分職權，其性質就是上海市政府的派出機關，而不是市政府的幾個工作部門所組成的派出機構。當然，隨著自貿區的有序推進與不斷的深化改革，自貿區管委會會具有更多的職權，越來越具有派出機關的特征。所以筆者認為雖然相關法律規定將自貿區管委會規定為派出機構，但從立足于當下以及著眼于長遠眼光來看，將其定位為上海市政府的派出機關是更好的選擇，并且立法機關的法律本意也傾向于將其作為派出機關。

（三）涉自貿區行政訴訟被告種類在中國的行政訴訟實踐中，被告適格的條件歸納起來有三個：1、被告應當是機構，而非個人或國家；2、被告應當是依法成立、具有行政主體資格的機構；3、原則上，對外做出行政行為的機構是被告。根據前述標準，原則上有資格作為行政訴訟被告的有：1、國務院；2、國務院有關部、委、行、署；3、國務院直屬機構；4、國務院有關部、委歸口管理的國家局；5、上海市人民政府；6、上海市人民政府的職能部門；7、自貿區管委會；8、法律、法規或規章授權的內設機構、派出機構及其他組織等。但根據我國的現實狀況，國務院不會作為行政訴訟的被告，真正的被告只能是國務院有關部、委、行、署、直屬機構、有關部、委歸口管理的國家局。

三、行政訴訟被告資格制度的重構

雖然隨著行政訴訟理論與實踐的不斷發展，將行政主體資格作為行政訴訟被告資格的條件的范式越來越受到批判，其與現實的脫節也越來越遠。根據前述標準，一般而言很容易判斷行政訴訟被告，但由于現實行政事務的復雜性與多樣性，很多行政主體的被告資格不是很容易確定。比如行政機關委托實施的行政行為、幾個行政機關共同作出的行政行為、經復議的行政行為、經上級機關批準的行為、行政機關作出行為后被撤銷的情形、行政機關設置的臨時性機構實施的行為等等。如果嚴格依照上述標準，只有具有行政主體資格且對外作出行政行為的機關或組織方為被告，上述這些情形很難找尋到適格的被告，并且依照此標準就算找著了被告，往往也十分不利于相對人訴權的保障。比如《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第19條規定：“經上級機關批準的行政行為，當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”雖然原告根據此規定很容易尋找到被告，但由于此行政行為的實際決定和操控者是具體作出行政行為的機關的上級機關。正是由于其不具有被告資格，導致該機關游離于司法審查之外。對于行政機關組建的臨時機構，由于法院認為其不具有被告資格，法院只能通知其作為第三人出庭，如果其作為有獨立請求權的第三人對判決不滿提起上訴，二審法院卻認為其不具有當事人資格，如此便處于尷尬的兩難境地，類似的問題還有很多。為了解決上述問題必須重構行政訴訟被告資格的認定標準以適應現實發展的需要。

（一）確定行政訴訟被告資格的原則科學合理的確定行政訴訟被告資格必須堅持正確原則的指引，以此來指導行政訴訟被告資格的確定標準。筆者認為確定行政訴訟被告資格必須堅持以下原則：1．司法便民原則司法便民原則是確認行政訴訟被告必須考慮的原則。當事人的訴權是一項基本權利，保障當事人訴權，促進當事人訴權的有效實現直接衍生出司法便民的時代要求。為此，行政訴訟制度在確定被告資格也必須堅持司法便民主義。如果行政訴訟被告資格的設定不利于減輕當事人的負擔，當事人要費盡千辛萬苦才能確定行政訴訟的被告，司法便民也就無從實現。只有行政訴訟被告資格的確立標準更好的體現司法為民，行政訴訟才真正有助于保障當事人訴權的有效實現。2．司法效率原則司法資源并不是無限的，司法在恪守公平原則的同時也一定要維系司法的效率。法諺有云：遲來的正義是非正義。確定行政訴訟的被告資格也必須堅持效率原則。如果法官耗費大量精力去確定被告，必然導致司法效率的降低。在案件總數不變或是增加的情況下，司法效率的降低必然導致司法訴累的產生。所以確定行政訴訟被告必須堅持司法效率原則。3．救濟有效原則如果相對人由于行政公權力的侵犯訴諸法院，行政訴訟之被告卻難以確定，抑或是根本找尋不到被告，必將無法保障相對人的合法權益。雖然當事人訴諸法院的權利得到實現，但從權利救濟的效果來看收效甚微，所以權利救濟的核心是救濟有效。生活中發生的大量的行政案件，就是因為被告確定的不科學，導致訴訟的效果微乎其微。所以行政訴訟的被告確定標準必須要以救濟有效為原則。

（二）理論上確定行政訴訟被告資格的幾種標準1．行為標準行為標準意為誰行為誰作為被告，凡是以自己的名義作出行政行為的主體就是行政訴訟的被告。行為標準的基本內容是：（1）個人不能作為行政訴訟的被告。（2）作為一個機關的組成部門，如果沒有一定的獨立性，如規劃局的某一個處、環保局的某一個科等，那么其所實施的行為應當認定為所屬機關的行為。（3）對于派出機關、派出機構、分支機構等這些在法律上或者事實上已經獨立的工作機構，應當承認其行為者的地位。（4）政府職能部門設立的具有一定獨立性的機構也是行為者，行政行為被訴諸法院的，也應當以該機構作為被告，而不能以該機構的所屬職能部門作被告。［6］雖然行為標準拓寬了行政訴訟被告的范圍，很好地解決了行政系統內部組織的復雜化導致確定被告極其復雜的困境，但是并不是行政機關所有的行為都應當受到司法審查。故行為標準沒有很好的分清各種行為的不同性質，為此必須由新的標準對其進行補充。2．權力標準權力標準即指行為主體運用公權力的情形下方可作為行政訴訟被告。相反，如果行為主體非運用公權力的情形下則不能作為行政訴訟的被告。公權力行政是國家居于統治權主體地位，以公法規定為基礎從事的各種行政行為，相對人權益因此遭受侵害時，應遵循行政訴訟途徑，謀求救濟。所以，一種行為是否具有公權力（狹義）因素，是決定行為主體能否成為行政訴訟被告的又一標準。［1］201筆者認為判斷某一行為是否運用公權力主要立足于：首先是依照公法的規定而實施；其次是行為主體與相對人處于明顯的服從與強制的不對等關系。3．公務標準一項行政行為如果要獲得合法性，關鍵在于這項行為應當具有某個與這個國家的客觀法相符合、具有社會價值的目標。如果不考慮那些形而上學的認識，那么任何出自某種意志的行為都具有某個隱藏于其后的動機，而任何行政行為的價值就是它所預期的目標，并且這一目標只能與公共服務相關。隨著公共行政的不斷發展，某一主體是否承擔公共職能以及實施了具有公共行政性質的活動是成為能夠作為行政訴訟被告的重要標準。同時只有執行公務，實施公共服務等性質的行為才能作為行政訴訟受案范圍，所以判斷行政訴訟被告先確定該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍。在該行為屬于行政訴訟的受案范圍之后，再根據相關的規則確定相關的被告。［7］這就意味著行政訴訟的受案范圍決定著行政訴訟的被告。

（三）域外國家行政訴訟被告資格的確定在美國，美國《聯邦行政程序法》第703條規定：“……在沒有能夠適用的特定的法定的審查程序時，司法審查的訴訟可以對美國、對機關以其機關名稱、或者適當的官員提起。”但美國不允許以總統為被告，應當以直接執行總統處分的官吏為被告。在法國，法國行政法院通過布朗戈案創立了公務標準將行政訴訟受案范圍幾乎擴大到除國家以外的所有行政機關。因此，除普通法院管轄的案件之外，行政機關在形式上均可以作為被告。［8p407但隨后，公務標準又得到進一步的發展。總之，法國的行政訴訟被告資格標準體系，即以公務標準為核心，以公共權力標準、法律關系和法律規則標準、私人活動相似標準為補充。［9］在日本，由于在《行政事件訴訟法》中采用了撤銷訴訟中心主義及排他管轄主義，因此撤銷訴訟是最為典型、最為重要的行政訴訟類型。日本《行政事件訴訟法》第11條規定：“在作出處分或裁決的行政機關屬于國家或公共團體時，撤銷訴訟必須根據下列各項所示的訴訟的區分以該各項所規定者作為被告而提起。處分撤銷訴訟以作出該處分的行政機關所屬的國家或公共團體為被告，裁決撤銷訴訟以作出該裁決的行政機關所屬的國家或公共團體為被告。作出處分或裁決的行政機關不屬于國家或公共團體時，提起撤銷訴訟必須以該行政機關為被告。”日本行政訴訟的被告主要是國家與地方公共團體，少數情形下以行政機關為被告。［10］253在德國，德國《行政法院法》第78條規定：“為系爭行政處分或不為行政處分的機關所屬的聯邦、州或公法上的社團。為指明被告，只需要指出機關的名稱即可。”至于對被告不夠清晰這樣的問題，法院可以履行《行政法院法》第82條第2款和第86條第3款規定的提示義務予以解決。如果在法院提示之后，原告仍然錯誤的堅持控告不適格的行政機關，他將不受法律保護。［11］199通過比較域外幾個國家關于行政訴訟被告資格的確定規則可知：1．行政訴訟的被告的條件相對比較寬松，不僅是行政機關可以作為被告，就連國家和官員個人都具有被告資格。2．很多國家只對行政訴訟被告資格作形式審查，法院對行政訴訟被告的確定的義務更大一些。3．行政主體理論與行政訴訟被告資格的確認有一定聯系，但不是一一對應關系，比如日本的法律規定。4．行政訴訟被告資格的確定往往不是采用單一的標準，而是采用多元標準，比如法國的規定。這些規定和制度對于重構我國行政訴訟被告資格的標準都有一定的借鑒意義和價值。

四、涉自貿區行政訴訟被告資格制度的改革建議

（一）改革涉自貿區行政訴訟被告資格制度的指導理念及原則自貿區是新時代下制度創新的產物，肩負著為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命，改革與創新應當是其最大的時代價值。《條例》第4條規定：“本市推進自貿試驗區建設應當聚焦制度創新的重點領域和關鍵環節，充分運用現行法律制度和政策資源，改革妨礙制度創新的體制、機制，不斷激發制度創新的主動性、積極性，營造自主改革、積極進取的良好氛圍。”自貿區的戰略價值正是基于改革精神下探索新經驗、新做法，形成可復制、可推廣的模式進而推向全國。改革自古就是牽一發而動全身的系統工程，而行政訴訟被告資格制度就是這一系統的重要一環。雖然在《行政訴訟法》修改以前，涉行政訴訟的被告資格的確定仍應當按照目前確定行政訴訟被告資格的標準，但是按照上海自貿區建設的改革精神，要敢于突破制度的藩籬，大膽創新行政訴訟被告資格的確定標準。制度的創新要在法治的框架下進行，正確處理好改革與立法的關系。為此全國人大及其常委會要積極支持和授權自貿區內的法院在行政訴訟被告資格的確定中要積極改革，探索更適應自貿區發展的制度模式。在制度創新之前，涉自貿區行政訴訟要進行實踐探索，探索正確的經驗之后方可上升為立法。行政訴訟被告的確定應當符合司法便民、司法效率以及救濟有效原則。對上海自貿區而言，確定行政訴訟的被告資格也應當堅持這些原則。司法便民原則要求涉自貿區行政訴訟被告資格的確定應當有利于保障相對人訴權的有效實現，司法效率原則要求涉自貿區行政訴訟被告資格的確定應當有助于提高訴訟程序的效率，救濟有效原則要求涉自貿區行政訴訟被告資格的確定應當有利于促進行政訴訟效果的有效實現。雖然涉自貿區行政訴訟截至發生較少，但隨著全社會法治意識的不斷增強，涉自貿區行政訴訟的發生不可避免。在這類行政訴訟中確定行政的被告資格時應當考慮是否符合和體現上述著三個原則。只有堅持著三個原則，才能科學指導和應對實踐當中發生的各種紛繁復雜的情形。

（二）改革涉自貿區行政訴訟被告資格制度的具體實踐實踐中在確定涉自貿區行政訴訟被告資格的關鍵問題是，不僅要正確認識自貿區管委會、駐區機關等組織的被告資格，而且要正確認識和處理不同行政主體在實施不同行政行為的被告資格。在認定涉自貿區行政訴訟被告資格過程中要開闊眼界，在具體實踐中要綜合運用行為標準、權力標準或公務標準來確定適格的被告。下面將對改革涉自貿區行政訴訟被告資格制度的具體實踐予以論述。第一，依照相關法律文件，自貿區管委會是上海市人民政府的派出機構，但按照立法機關的本意以及自貿區建設的長遠來看，將自貿區管委會作為派出機關更為適當。按照通說，派出機關具有獨立的行政主體資格，而派出機構只有在法律、法規或規章授權時方具有行政主體資格。如果將自貿區管委會作為派出機構，在沒有法律、法規或規章授權的情況下其實施的很多行為發生的糾紛，由于其沒有獨立的行政主體資格，只能以上海市政府作為被告。與直接將其作為派出機關相比顯然不利于相對人訴權的實現、提高司法效率以及保障有效救濟。所以筆者建議法院應當將自貿區管委會作為派出機關，對于在自貿區內由于自貿區管委會引起的糾紛，無論有沒有法律、法規或規章授權，均應將自貿區管委會作為被告。《條例》第8條規定：“市人民政府在自貿試驗區建立綜合審批、相對集中行政處罰的體制和機制，由管委會集中行使本市有關行政審批權和行政處罰權。”根據自貿區管委會的機構設置，該權力由管委會的內設機構綜合監管和執法局行使，如果將自貿區管委會作為派出機關，派出機關的內設機構是否具有行政訴訟被告資格，我國法律并未規定，但著眼于自貿區實際，對于綜合監管和執法局引發的行政訴訟一律以自貿區管委會作為被告顯然更能有利于維護當事人的訴權，提高司法效率以及實現權利的有效救濟。第二，上海市人民政府的職能部門具有獨立的行政主體資格，在行政訴訟中能夠作為被告，對于其設立的駐區機構只是相關職能部門的派出機構。按照相關規定，派出機構只有在相關法律、法規或規章授權時方具有行政訴訟被告資格。從現實來看，上海市政府職能部門的駐區機構對自貿區的很多管理措施是沒有法律、法規或規章授權的，如果發生糾紛，只能以上海市政府的職能部門為被告。關鍵問題是，一項管理措施有沒有法律、法規或規章授權往往是很難確定的。所以相對人起訴時往往不容易確定適格的被告。如果按照行為標準再輔之以權力標準或公務標準，只要是派出機構引起的糾紛，無論有沒有法律、法規或規章授權，均應當作為行政訴訟的被告，如此便可大大減輕相對人和法院的負擔，提高司法效率。對于國務院垂直領導的機關比如海關、金融、國稅、外匯管理等機關設立的駐區機構引發的行政訴訟也應當將駐區機構直接作為被告。第三，自貿區的大部分區域位于浦東新區，自貿區并不是完全脫離并獨立于浦東新區政府及其職能部門的管轄權，浦東新區政府及其職能部門對自貿區事務上也具有一定的管轄權，比如對自貿區居民的戶籍管轄權等。2005年國務院批準了浦東新區進行綜合配套改革試點，2007年上海市人大常務委員會頒布了《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》，這里面的很多改革事項和自貿區相類似。同時《條例》第9條規定：“市人民政府其他有關部門和浦東新區人民政府（以下統稱“有關部門”）按照各自職責，支持管委會的各項工作，承擔自貿試驗區其他行政事務。”浦東新區政府及其職能部門如果對自貿區內的行政事務管理引發的糾紛，也有資格作為行政訴訟的被告。第四，自貿區內的很多管理措施往往是共同行政行為，比如自貿區管委會與職能部門的派出機構、各職能部門之間等共同作出的行為。按照現有的標準，如果雙方均具有行政主體資格，在行政訴訟中均有被告資格。如果由一方沒有行政主體資格，比如某職能部門的駐區機構沒有法律、法規或規章授權時與自貿區管委會共同作出的行為，只能以自貿區管委會與該職能部門共同作為被告或只能以自貿區管委會作為被告，這樣對當事人也是不利的。如果無論該駐區機構有沒有法律、法規或規章授權，直接將自貿區管委會和駐區機構作為作為共同被告，則相對而言更有利于方便當事人以維護當事人的訴權。對于兩個職能部門的駐區機構共同作出的行政行為無論有沒有法律、法規或規章授權也應當以兩個駐區機構為共同被告。第五，自貿區改革的一大亮點是“一表申報、一口受理”的跨部門工作機制，比如《條例》第21條規定：“自貿試驗區建立國際貿易單一窗口，形成區內跨部門的貿易、運輸、加工、倉儲等業務的綜合管理服務平臺，實現部門之間信息互換、監管互認、執法互助。”此種情形導致一個行政主體集中了多個行政主體的職權，行使了其他行政主體應當履行的職責。如果由于這類行為發生了行政訴訟，如果將每一個行政主體均列為行政訴訟被告不僅導致訴訟成本極大，而且也不利于當事人訴權的保障。如果運用公務標準，將導致糾紛發生的行政職權所歸屬的某一個或某幾個機關列為被告顯然是更好的選擇。

五、結語

完善涉自貿區行政訴訟被告資格制度是完善和發展中國特色社會主義司法制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，不僅是完善人權司法保障的現實需要，更是加快自由貿易區建設的法治保障。涉自貿區行政訴訟被告具有復雜性、多樣性和創新性三個特征。其中自貿區管委會是否具有行政訴訟的被告資格是一個極其重要的理論與實踐命題。筆者認為自貿區管委會雖然被稱為派出機構，但其地位當屬派出機關，有獨立的行政主體資格，有資格作為行政訴訟被告。隨著社會的不斷發展，將行政主體資格作為行政訴訟被告資格的條件的范式越來越受到批判，其與現實的脫節也越來越遠。建設上海自貿區本身是在全面深化改革的時代背景下的制度創新，為此必須對涉自貿區行政訴訟被告資格制度進行大膽改革。筆者認為涉自貿區行政訴訟被告資格的認定應當在堅持司法便民、司法效率和救濟有效三個原則的前提下，有選擇的借鑒國外的先進經驗，綜合運用行為標準、權力標準以及公務標準等多重標準，在各種具體情形下分別準確認定。只有這樣才能適應自貿區法治建設的實際需要，真正推進改革的順利進行。

作者：王輝單位：華東政法大學研究生教育院