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一、國內(nèi)外理論研究與實踐現(xiàn)狀分析

1．國內(nèi)方面

目前，全國很多地區(qū)圍繞加強行政管理、提高行政效能，因地制宜地開展了行政效能監(jiān)察工作。其中很多可圈可點之處，如北京市實行的“全程辦事制”，主要特點是:一門受理，全程代辦;有機運作，及時反饋。福建省的機關(guān)效能建設(shè)對行政效能進行賦分，并設(shè)立了專門的行政效能投訴渠道。四川省的行政問責(zé)工作，對于違反首問負責(zé)制、限時辦結(jié)制的部門及人員嚴肅處理，以儆效尤。深圳市的政府績效管理，科學(xué)建立績效評估指標(biāo)，充分運用科技平臺，對行政效能行為進行全過程全天候監(jiān)察，效果顯著。這些地區(qū)的有益探索，對于進一步優(yōu)化行政效能、改進監(jiān)察手段，無疑都是具有積極作用的，可以說，我國行政效能監(jiān)察工作已經(jīng)走上了一條全面發(fā)展的良性軌道。

2．國外方面

20世紀80年代以來，國外的政府績效研究由傳統(tǒng)的“效率途徑”向“績效途徑”邁進，研究關(guān)于績效預(yù)算公共管理的技術(shù)與方法等著作和論文大量涌現(xiàn)。西方學(xué)者通常特別注重吸收經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)的基礎(chǔ)原理和實踐經(jīng)驗，這是西方績效管理研究的顯著特點和成功之處之一。當(dāng)前，政府績效管理已經(jīng)成為資本主義國家普遍實行的一種政治管理制度，建立專門的行政效能監(jiān)察機關(guān)，實行與民眾進行行政對話制度，普遍設(shè)立了行政審議會，在保證政策的科學(xué)性和提高政令高效運行方面發(fā)揮了積極作用。

二、行政效能監(jiān)察工作存在的問題及原因分析

1．制度建設(shè)相對滯后。

目前，我國行政效能監(jiān)察專門法律仍很缺失，尚未頒布專門的行政效能監(jiān)察法律法規(guī)，沒有形成比較系統(tǒng)和完備的法律體系。對于行政效能監(jiān)察的界定和范疇，對于行政效能監(jiān)察行為的實施，對于行政效能監(jiān)察的考核和評判，普遍存在規(guī)定不具體、不全面的問題，沒有形成系統(tǒng)的行政效能和行政效能監(jiān)察制度體系，這在一定程度上嚴重地影響了行政效能監(jiān)察工作的發(fā)展和開展。

2．工作機制尚未健全。

雖然對于行政效能問題都重視都想管，但是在組織領(lǐng)導(dǎo)層面上仍然存在漏洞，沒有成立行政效能建設(shè)常設(shè)性機構(gòu)的情況普遍存在，也沒有一個明確的統(tǒng)管領(lǐng)導(dǎo)部門。行政效能監(jiān)察相關(guān)的工作部門和機構(gòu)在開展工作中往往各自為政、各行其是，有情況不溝通，有問題不交流。由于缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，缺少加強聯(lián)系的工作平臺，所以普遍存在職責(zé)不清、分工不明、信息不通等問題，這些都直接影響了行政效能監(jiān)察作用的進一步發(fā)揮。

3．工作模式單一。

目前開展的行政效能監(jiān)察工作，一種是開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，另外一種方式是通過電子監(jiān)察系統(tǒng)進行實時監(jiān)控。這一模式歸納起來是一種事中和事后監(jiān)督，監(jiān)督的是已經(jīng)發(fā)生的問題，但是對于如何防范問題的發(fā)生，無論是從頂層設(shè)計還是從實踐探索上都處于相對滯后的狀態(tài)。這一模式往往使監(jiān)督部門和人員忙于糾錯糾偏，工作性質(zhì)基本屬于被動型，難以從根本上、制度上防范失職瀆職和貪污腐敗現(xiàn)象。

4．懲處手段失之于軟。

這主要指追究和懲處力度不大。長期以來，很多部門對于違反行政效能行為的危害性和嚴重性認識不足，忽視對待和處理發(fā)生問題的人員特別是主要負責(zé)人。一般情況下，對于發(fā)生問題的部門和人員，能不處理則不處理，能組織處理則不給予黨紀政紀處分，能給予黨政紀處分則不移送司法機關(guān)。這種相當(dāng)普遍的處理原則和方式直接影響了行政效能監(jiān)察的權(quán)威性，也根本體現(xiàn)不出行政效能監(jiān)察的強制力。

三、建立懲防合一行政效能監(jiān)察模式

1．完善制度體系。

“法律法規(guī)是人類社會一切行為的判斷依據(jù)，是社會管理層所實施的制約和監(jiān)督發(fā)生在人與人之間的社會行為的最高制度設(shè)計。”因此，按照建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效”的權(quán)力運行機制的要求，加強法規(guī)制度建設(shè)，使行政效能監(jiān)察工作“有法可依、有章可循”勢在必行。一是加強行政效能制度建設(shè)。各級行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)合法性、合理性、完整性和公約性原則，不斷加強行政效能制度建設(shè)，建立完善崗位目標(biāo)管理和績效管理考核、行政執(zhí)法責(zé)任、內(nèi)部監(jiān)督制約、獎懲激勵等制度，努力實現(xiàn)以制度來管權(quán)管事管人，為經(jīng)常性地開展效能監(jiān)察工作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。行政效能制度建設(shè)最主要的是從評估和考核兩個方面入手，量化相關(guān)標(biāo)準。對政府部門和公務(wù)員的崗位職責(zé)做出具體規(guī)定，確定具體的工作目標(biāo)，定期或不定期對履行崗位職責(zé)和完成工作進度情況進行評估。此外，還要對工作態(tài)度、工作效率、工作作風(fēng)等進行評價，按照優(yōu)秀、良好、稱職、不稱職的檔次進行確定。完善效能評估和考核制度的關(guān)鍵是考評指標(biāo)的科學(xué)合理。考評指標(biāo)既要保持相對穩(wěn)定，體現(xiàn)政府職能和績效管理的基本定位，又要動態(tài)開放，適應(yīng)不同年度政府工作任務(wù)調(diào)整的需要;既要盡可能做到全面系統(tǒng)，又要抓住關(guān)鍵，力求少而精，避免面面俱到、繁瑣復(fù)雜;既要利用現(xiàn)有各種考核評價指標(biāo)，又要自成體系，盡可能設(shè)置數(shù)據(jù)周期短、便于采集的指標(biāo);既要反映不同單位工作的共性，增強可比性，又要兼顧各地區(qū)以及政府各部門的個性，體現(xiàn)差異性。二是推進行政效能監(jiān)察立法。首先由全國人大制定出臺專門的行政效能監(jiān)察法，將其確定為行政效能監(jiān)察方面的“基本法”。行政效能監(jiān)察法重點要解決行政效能監(jiān)察范疇、行政效能監(jiān)察機構(gòu)及人員的職責(zé)、行政效能監(jiān)察工作的方式、行政效能監(jiān)察的程序以及行政效能監(jiān)察結(jié)果運用等問題。其次，也可以發(fā)揮地方立法的作用，因地制宜、有的放矢地出臺一些符合地方實際的法規(guī)。這些法規(guī)可以圍繞地方一個時期的工作重點來制定，哪方面薄弱就抓哪方面，什么問題突出就解決什么問題。第三，政府相關(guān)部門可以根據(jù)具體情況制定一些工作制度，這些制度的標(biāo)準是管用、配套和可操作。以以上三個方面的法律法規(guī)制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建全面系統(tǒng)的行政監(jiān)察法規(guī)制度體系。

2．構(gòu)建行政效能大監(jiān)察工作格局。

前提是必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，由黨委統(tǒng)領(lǐng)政府相關(guān)部門，特別是行政監(jiān)察部門。在加強內(nèi)部監(jiān)督的同時，積極吸收外部監(jiān)督，形成內(nèi)外兼具、相輔相成、齊抓共管、統(tǒng)一合力的監(jiān)督格局。一是建立行政效能監(jiān)察聯(lián)席會議制度。實行這一制度的目的在于充分調(diào)動和發(fā)揮各職能部門的積極性，搞好必要的分工和協(xié)作，進一步完善信息交流制度和案件移交制度，推動各部門加強聯(lián)系，及時溝通情況，共同研究解決工作中遇到的重大問題，確保行政效能監(jiān)察各項工作任務(wù)落到實處。二是完善行政效能監(jiān)察專門機構(gòu)。從機構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面入手，將行政效能監(jiān)察職能從案件檢查、執(zhí)法、黨風(fēng)、糾風(fēng)、預(yù)防腐敗等部門分離出來，設(shè)置專門的行政效能監(jiān)察室或績效管理室，專司行政效能監(jiān)察職能。在管理公務(wù)人員較多的政府部門紀委(紀檢組)、監(jiān)察室(處)下設(shè)行政效能監(jiān)察機構(gòu)。同時要建立一支專門的行政效能監(jiān)察隊伍，其組成人員應(yīng)該既具備一定的行政管理經(jīng)驗，又熟知行政法律法規(guī)。三是完善行政效能社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。“在治理網(wǎng)絡(luò)里，政府只是參與者;他們與其他參與者聯(lián)合治理。”一切從群眾中來，到群眾中去。人民群眾是黨和政府工作的最終評價者。近年來，各地普遍開展了民主評議政風(fēng)行風(fēng)工作，開通了政風(fēng)行風(fēng)熱線，開展比較深入的明察暗訪活動，建立了比較專業(yè)的特邀監(jiān)察員隊伍。實踐證明，這些做法對于強化群眾監(jiān)督，督促政府部門轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，促進政府工作效率持續(xù)提高，都起到了非常明顯的積極性作用。同時，一些新聞媒體也通過專欄、專題等方式，不斷報道有關(guān)行政效能方面的突出問題，及時曝光違反行政效能的典型案例。

3．實行懲防合一行政效能監(jiān)察模式。

懲防合一行政效能監(jiān)察模式是基于“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”防腐倡廉方針提出的。一方面要治標(biāo)，及時發(fā)現(xiàn)、處理影響行政效能的行為;另一方面更要治本，研究探索事關(guān)政府機關(guān)和人員不作為、慢作為、亂作為問題發(fā)生的根源，進而加強管理、堵塞漏洞、建章立制，從根本上防止和杜絕影響行政效能問題的發(fā)生，從而達到最終實現(xiàn)行政組織及其公務(wù)員勤政的目標(biāo)。一是構(gòu)建行政效能風(fēng)險防范機制。行政效能風(fēng)險防范機制是行政組織按照規(guī)劃、實施、監(jiān)測、改進的PDCA循環(huán)環(huán)節(jié)，對組織機構(gòu)、行政流程、激勵機制、行政成本、行政戰(zhàn)略、行政目標(biāo)和行政質(zhì)量要素，制定明確的準則、程序和監(jiān)控辦法。如制定本單位、本部門的質(zhì)量手冊、程序文件、工作指導(dǎo)書、職位說明書，編制質(zhì)量方針、工作流程等，并以文件化的形式加以確定。構(gòu)建行政效能風(fēng)險防范機制的重要工作，就是要排查行政效能風(fēng)險點，風(fēng)險點包括職能設(shè)定的缺陷、履行職責(zé)過程中的漏洞、工作程序中可能出現(xiàn)的疏漏。排查必須深入具體，可以采用“沙盤推演”的方式進行，針對的對象不僅包括具體工作人員，也包括決策和監(jiān)督執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)者。二是構(gòu)建行政效能監(jiān)察日常審查機制。行政效能監(jiān)察審查，是加強和改進行政效能監(jiān)察工作的重要舉措。這一機制的主體是各級行政監(jiān)察部門，同時還可以吸收中介機構(gòu)和人民群眾以及新聞媒體參與。審查內(nèi)容涵蓋行政決策、行政執(zhí)行、行政實施等三個主要方面，主要包括決策是否符合實際、要求是否具體可行、程序是否全面合理、績效是否突出明顯、時限是否緊湊以及工作記錄是否完整等。審查的手段可以是查看資料、實地檢查和備案報批等。對于行政機關(guān)和人員，如果未通過行政效能監(jiān)察日常審查機制，則意味著需要進一步修正，否則不能繼續(xù)開展行政工作。三是構(gòu)建行政效能監(jiān)察考評機制。行政效能監(jiān)察考評是行政效能監(jiān)察的落腳點，強化行政效能監(jiān)察就是為了獎優(yōu)罰劣，促進行政部門及其人員高效勤政。考評的方式可以多樣化，在自評的基礎(chǔ)上，實行互評、普評。評價可以從兩個方面進行:一方面是縱向的上級機關(guān)和下級機關(guān)的評價;另一方面是橫向的政府相關(guān)部門以及接受服務(wù)的企業(yè)和市民的評價。評價手段也應(yīng)多樣化，既可以進行述職述勤，也可以召開座談會，發(fā)放調(diào)查問卷，統(tǒng)一收集意見建議。對于監(jiān)察的結(jié)果，應(yīng)該綜合利用。既要作為個人從政行為的直接評價，也要作為其領(lǐng)導(dǎo)者管理能力水平的評判依據(jù);既要作為其個人遵守紀律情況的認定結(jié)論，也要作為其所在部門單位政風(fēng)行風(fēng)情況的評價要素;既要給予黨紀處分，也要給予政紀處分;既要給予身份懲戒，如降級、停職、撤職、開除等，也要給予物質(zhì)懲戒，如停薪、減薪、罰款、削減和取消退休金等。對于社會影響惡劣或是造成嚴重經(jīng)濟損失的，也要按照失職瀆職案件線索移送司法機關(guān)處理。同時還要處理好行政效能監(jiān)察考評與行政機關(guān)目標(biāo)責(zé)任制管理考評以及其他單項工作考核的關(guān)系，充分發(fā)揮行政效能監(jiān)察考評的綜合作用。依據(jù)其結(jié)果，還可就行政組織在行政效能中存在的問題，提出改進意見和建議，督促指導(dǎo)行政組織強化教育、建章立制、加強管理、堵塞漏洞，從源頭上預(yù)防和治理行政不作為、慢作為、亂作為等影響行政效能的行為。

作者：朱玉芳單位：遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院