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一、英國規劃督察署的準司法性

(一)相對獨立的地位

司法機關作出公正裁判的基本保證就是其獨立的地位，而對于行政權內部的監督機構來說，若不具有一定的獨立性，則很難確保其監督和裁決工作的公正性。為此，英國法律從機構設置和自主權等方面進行了明確規定。規劃督察署是一個相對獨立的行政機構，隸屬于社區與地方政府部，對國務大臣和威爾士議會下議院負責。它由一個七人的督察戰略管理董事會直接管理，下轄英格蘭分部、威爾士分部、戰略發展與財務部、政策部以及首席執行官顧問團體五大分支。英格蘭分部和威爾士分部是其主要的業務部門。分部內按區設置案件受理團隊，下轄若干地方工作組。④規劃督察署享有很大的財政和人事管理自主權⑤，經費由財政部撥付，每年向議會做工作和財務報告，報告公開，接受公眾的審查。督察署可以在內部自行選任管理規劃督察員。成員實行職業化管理，其普通正式工作人員是國家公務員，由國家統一進行招聘，而內部職級的提升由其自主決定，受國家公務員法律制度以及規劃督察署制定的職業守則約束。在職級管理上，分為規劃督察員、高級規劃督察員和首席規劃督察員三級，另外還聘有計件領酬的督察員⑥;工作方式有全職和非全職之分，除現場調查、審理等工作外，督察員通常是在自己家里，按照規定配置相關工作設備。總體來說，督察署的財政和人事皆不受地方政府的制約，保障了其相對獨立的地位。

(二)專業化的裁斷人員

行政機關內部的監督機構在進行層級監督和行政裁決的工作時，須從專業角度對行政行為進行判斷，而這有賴于擁有職業背景和工作經驗，熟知法律和政策，并且秉持統一標準的工作人員。英國的規劃督察署從成員的選任、培訓和管理等各方面保證并實現了這一要求。規劃督察署自行選任督察員，在遴選上，實行公開招錄，要求申請人具備專業資格，如城市規劃師、建筑師、律師等，錄用需經過申請表詳細審查與集中評估兩步，后者要求候選人參加一系列的能力測試，還包括分組討論、分析練習、面試等，之后將在入職的12－15個月內接受新員工培訓⑦。具體到規劃督察團隊隊伍的專業背景，包含多學科的組合，如城市規劃、經濟、地理、建筑和法律等專業。督察員必須具備組織調查和質詢的能力。目前，英格蘭和威爾士規劃督察機構聘任的員工已經有830多人，其中300多人為督察員，還包括100名帶薪顧問督察員。

(三)司法化的運作程序

司法化的運作程序是指從程序啟動、答辯、證據調查、辯論到最后決定作出的整個過程中大量借鑒了法院的裁判程序。在準司法制度的運作中，法庭式的審理可謂最能體現其司法“外殼”的特征。②司法化的運作程序改變了以往行政機關“自上而下”的執法方式，轉而采用一種使裁斷者和申請人之間地位較為平等的執法方式，即行政機構處于居中裁斷的地位，申請人及其他利益相關人得以充分參與其中，裁斷過程變得更加透明。英國法律規定規劃督察署的運作采取類似于司法程序的規則，申請人擁有提出主張、舉證等各項類似訴訟的權利，保證了程序和準司法活動的公正性;另一方面，由于其職責范圍之廣，又賦予了督察員工作程序一定的靈活性。英國的規劃體系是政策制定、規劃許可申請和規劃督察裁決相結合的。規劃督察包括了事前參與和事后救濟，既可被動處理申訴案件，也可主動參與規劃編制和規劃許可。在2004年以前，規劃督察署的主要工作為受理規劃申訴，申請人若不接受地方規劃部門對其規劃申請的拒絕批準，則可以向規劃督察署申訴，規劃督察署在接到申訴并受理后，派遣規劃督察員進行裁斷。其他利益相關人(包括環保組織)若受到地方規劃部門之規劃的影響，也可以作為第三人向規劃督察署提出申訴，要求審核地方規劃部門的決定。規劃督察員對于申訴一般的受理方式有書面審、舉行聽證會與正式質詢三種，只有在簡單案件的書面審過程中，督察員與當事人不需見面，而通過文件郵寄和信件往返進行討論并做出裁決③，當情況需要，督察員將進行實地調查(sitevisit)。在聽證會與正式質詢程序中，規劃督察員居中主持，申請人、被申請人(地方規劃部門)及第三方(如受規劃影響的居民和環保組織)共同出席④。當事人皆可聘請專家作為代表參加⑤。聽證過程類似法庭辯論，各方都闡述自己的觀點，并進行舉證。只是聽證會的參與人員比正式質詢更少一些，裁斷時間也更短。總的來說，程序的每一步都有相應的法案規章可供遵循，程序進展到某一步的時長是一定的，比如聽證會一般在受理后12周內舉行，任何一方進行拖延，都需支付費用;審理過程中的信息和材料當事人完全互通共享。規劃督察署的工作內容還包括參與審查中央政府或威爾士議會“介入”的規劃項目，《城鄉規劃法》(1990)第77條授權二者介入可能對全國規劃政策產生影響、在區域內引起爭議、或涉及國家安全利益等作用范圍超出地方的規劃項目，這是一種法律保留的中央規劃決定權⑥。在實際執行中，當中央政府和威爾士議會決定介入一個規劃項目，則正式書面通知地方政府，并由其轉給規劃申請方和相關部門;規劃督察署選派一名督察員代表議會或大臣進行審查并舉行聽證會聽取各方的意見，查閱證據和文件，之后直接向國務大臣或威爾士議會提交報告，給出建議，最終由國務大臣或威爾士議會做出裁決。在對一般申訴的裁斷過程中，規劃督察署運作的程序司法化更強，因其并非主動介入案件進行裁斷，處于相對消極的地位;而在介入項目中，它是作為中央政權的主動地進行規劃申請的審查，其作為中央直屬的土地規劃行政層級監督機構的作用凸顯。而無論審查是如何啟動的，進入審理聽證階段后，程序的運行都具有司法化的外觀，與法院的審理模式相仿;另外，介入項目的數量在規劃督察署的工作中所占比重是相當低的。所以總體來說，規劃督察署的運作程序是具有準司法性的。

(四)行政裁決和認定事實的效力

行政監督機構具有準司法性特征最有力的明證即其裁決和所認定事實的司法效力。經過類似法院審理程序后作出的行政裁決具有相當于法院一審判決的效力，則該機構對于其管轄范圍內的事務就具有了第一審法院的法律地位，不服行政裁決的當事人只能向高級別的法院要求司法審查。而行政監督機構在行政裁決中認定的事實，有實質證據證明時，對于法院具有約束力，即證明該機構享有事實認定權，法院應尊重。行政機關在專業領域的知識和經驗，使其對爭論事實的判斷具有證明力。法院不能用自己的判斷代替行政機關的判斷，法院只審查行政機關的判斷是否合理和公平。《規劃與強制購買法》(2004)拓展了規劃督察署的工作內容，除了被動接受規劃申訴之外，也要根據地方政府的要求，負責審查地方發展框架文件和社區的參與資料。審查有九道程序，重點為文件的制作過程及文件內容本身的實質正義和程序正義問題。相關當局必須進行配合①。該項工作內容使規劃督察員的身份更加豐富，如今其不但是行政決定爭議的裁決者，也是地方發展規劃的整體評價者。經過聽證會等嚴格的審查程序，督察員將向地方政府作出有拘束力的報告，并提出建議②。若地方規劃部門同意被審查的文件和資料，則必須依據督察員的報告修改規劃，并進行公示③。在規劃督察署有權自行裁決的大部分規劃申請案件中(中央政府和威爾士議會政府介入的案件除外)，規劃督察員對申訴做出最終裁決，各方應當遵守④。在2014年4月6日之前，若申請人不服裁決，可以向高等法院的行政法庭(AdministrativeCourt)提起司法審查;而在此之后，關于土地規劃的司法審查管轄權都歸于新設立的規劃法庭(PlanningCourt)。該法庭由2014年3月14日通過的《民事訴訟2014第三號修正案》設立，隸屬于高等法院。這是英國推進司法審查制度改革的重要一步，回應了開發商等當事人對于司法審查程序拖延和費用昂貴造成潛在的重大建設計劃崩潰的指責。法庭設立的目標在于加速規劃案件司法審查的速度，排除無效審查申請，減輕提起司法審查的財務風險。根據《民事訴訟程序規則》54－12、相應的《訴訟指南》(PracticeDirection)54E及《民事訴訟程序規則》第54部分的整體規定，高等法院規劃法庭不是一個上訴法庭，其針對土地規劃案件的司法審查僅限于法律的適用錯誤、程序不當或濫用權力的情況，而并不對事實認定進行審查，因為“總體上，對于事實的判斷是公共行政機構決策者的工作。”⑤而任何關于土地規劃司法審查申請的提交，都要先經過規劃聯絡法官(PlanningLiaisonJudge)的篩選，只有“意義重大”的案件才能進入審查程序。即使進入司法審查程序，法庭最終宣布撤銷行政裁決，也不會自行做出判決，而是將案件發回規劃督察署重新進行處理⑥;規劃督察署將選派新的督察員對案件優先進行重審⑦。從規劃督察署的職能來看，其行使土地規劃的層級監督和地方土地規劃評價權力時，以作為中央派出的行政監督執行機構之性質為重，并不涉及司法化的行政裁決行為;而在督察署有權自行裁決的絕大部分案件范圍內，其決定效力相當于第一審法院，做出的事實認定也被司法權所尊重。司法審查制度改革后，相關的司法審查規則和民事訴訟程序也沒有實質更改，只是加快了審查進度，這說明司法權一如既往地對規劃督察署的行政裁決效力保持尊重。

二、英國規劃督察署的準司法性對我

國土地規劃行政監督的啟示英國規劃督察署的行政監督權有兩類職權，二者的性質也有所不同。第一類職權側重于層級監督，作為中央政府派出的行政執行機構，審查地方總體規劃并對其作出評價;同時作為國務大臣和威爾士議會的臂膀，對影響重大的建設項目進行調查并幫助行使中央規劃審批權。這類職權的根本性質是中央對地方土地規劃權的限制。第二類職權則為行政裁決，作為土地規劃申請之行政決定的救濟機關，通過司法化的程序居中裁斷，做出具有司法效力的決定，其根本性質是司法權對行政權專業范圍內進行的司法委任。但兩類職權之間是互相促進的，層級監督是對土地規劃過程中地方做出規劃的抽象行政行為的事前和事中控制，準司法化的行政裁決則是對地方土地規劃部門的具體行政行為的事后救濟。英國規劃督察署的準司法性對我國土地規劃行政監督具有重要的啟示意義，是解決我國目前土地規劃中部分現實問題的途徑之一。

(一)我國土地規劃行政監督存在的問題

1．土地規劃行政監督力量弱化從法律文本上看，我國《土地管理法》和《城鄉規劃法》設計的土地規劃利用體系也是集中控制型，體現出垂直管理的特征，由中央政府進行總體規劃決策，地方政府據此實施規劃，基層政府對規劃部門進行配合。各級人民代表大會在土地規劃問題上的監督權非常受限，也不具有立法權。單看制度設計，中央對地方的規劃控制是非常嚴格的，然而在實踐中，中央出臺的土地利用總體規劃不斷被地方突破。按照2000年第二輪土地利用總體規劃，2010年耕地保有量為1.28億hm2，但該規劃實施第一年，就有19個省、市、自治區提前10年跌破規劃指標;建設用地總量規劃2010年為0.37億hm2，但到2002年全國建設用地總量就已達到0.39億hm2，提前8年突破規劃。據2008年的相關統計，有15%—20%以上的用地屬于違規用地或違規批地。①說明中央對土地規劃的監督調控是滯后的、效力遞減的，一方面，這是由于《土地管理法》和《城鄉規劃法》對土地規劃權的設置是原則性的，中央和省一級的高層指導性土地規劃既不具有法律效力，也在制定過程中存在著嚴重的信息不對稱，與地方實際情況相脫節;另一方面，對地方土地規劃權的監督缺失是現實狀況。完全依靠行政權力配置土地資源的手段，反映在規劃過程中就是規劃的單向性和信息不足，公眾參與互動的缺失，立法上的不完備，而這只是硬幣的一面。在對土地規劃權監督的問題上，人大無法發揮作用，土地規劃作為抽象行政行為無法成為司法審查的對象，公民權利受到侵害時救濟途徑有限，是另一面。對于中央和省一級的土地規劃，作為抽象行政行為，體現了政府對土地宏觀管理和計劃控制的公共管理職能，其作為指導性的原則被地方落實，需要對地方土地規劃編制的全程進行合理的監督。由于土地規劃本身的專業性和政策性等明顯的行政權特征，司法權的監督是次要的、被動的，主要著眼于對規劃過程中各方程序性權利和行為合法性的判斷;而行政機關內部進行監控，啟動對土地規劃行政決定的救濟才是第一位的。2．行政復議作為土地規劃中行政裁決制度的不足我國目前關于土地規劃行政裁決之救濟的主要制度設計是行政復議，在地方主要由規劃部門負責對申請人的規劃申請進行審核，頒發行政許可，若對相關具體行政行為不服，可以向本級人民政府或該部門的上一級主管部門申請復議。復議機關為首長負責制，并不具有獨立地位。行政復議制度設計的基本定位就是行政系統內部的自我糾錯、自我監督的層級監督功能導向，對公民權利的保護是自我糾錯的副產品。①學者對行政復議的定位及未來發展方向早有爭論，部分學者主張將行政復議向準司法化的路徑上引導②，認為行政復議機構要獨立出來，采用司法化的程序進行運作。然而，新的《行政訴訟法》修改，行政復議機關在復議前置的行政訴訟中絕大部分時候將成為被告或被告之一③，從一個側面否認了行政復議制度司法化的可能性———準司法化的行政機關標志之一就是做出具有司法效力的裁定，其作為居中裁決者的地位使其不會在司法訴訟中成為被告。進一步來看，即使行政復議機關成為相對獨立的準司法化行政裁決機構，也無法在土地規劃領域發揮全部作用，因為對土地規劃決定的合理性與合法性進行判斷，這項工作本身就存在著極強的專業性。在行政裁決的職能之外，行政監督機構還具有貫徹中央土地利用總體規劃的層級監督職能，這都要求對土地規劃本身的特殊性予以正視，采用特設的監督制度。

(二)準司法性因素引入我國土地規劃行政監督制度

1．我國現行的土地利用規劃體系及行政監督制度在我國，土地利用規劃的制定和監管分屬國土資源和城鄉建設兩個部門。從總體上來說，前者負責國土總體規劃，宏觀調控土地用途，保障國土資源合理利用;后者負責城鎮體系規劃，進行地方城鄉規劃的審批。二者基本共同形成了我國土地總體規劃利用體系的建構。國土資源部門負責編制國土規劃，省、市、縣等各級制定自己的規劃，將國土利用目標進行分解。其主要法律依據是《土地管理法》，規劃目標主要是控制土地的用途，保護耕地，保證土地的使用單位和個人嚴格按照土地利用總規劃確定的用途使用土地。2006年《國務院辦公廳關于建立國家土地監督制度有關問題的通知》(國辦發［2006］50號)，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發［2004］28號)設立了國家土地總督察辦公室，由國土資源部部長兼任總督察，向地方派駐9個土地督察局。督察局的主要監督對象是省級和計劃單列市人民政府對于耕地保護的落實情況，對于土地利用管理、土地執法、土地管理審批和土地政策的執行管理情況進行主動監督。地方督察局在督察范圍內發現的問題，要向國務院和總局匯報，在30個工作日內對違法違規問題向相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。整改不力的由全國總督察依照有關規定限期整改，并暫停農地轉用和土地征收的受理與審批。各督察專員依照《國家土地督察專員派出工作規范(試行)》(國土督辦發［2009］2號)開展督察工作。國家土地總督察辦公室的級別設置比較高，人員編制、財政等方面也較為明確，但是其監督手段仍然是行政體系內部封閉的行政糾錯，且處理程序也并不清晰，督察管轄范圍比較有限。建設部門負責編制城鎮體系規劃，省、市、縣等也依法編制各級規劃，其主要法律依據是《城鄉規劃法》。2005年，建設部成立了稽查辦公室，目的是監督地方政府按照既定規劃實施本地規劃，查處違規事件;從2006年起，以行政層級監督的形式向國務院審批城市總體規劃的城市派駐規劃督察員，對地方城鄉規劃的制定、審批和實施情況實時監督。目前該制度的依據是《建設部關于建立派駐城鄉規劃督察員制度的指導意見》(建規［2005］81號)和《建設部關于開展派出城市規劃督察員試點工作的通知》(建稽［2006］187號)，這兩個文件是對城鄉規劃行政監督的試水。規劃督察員僅僅具有層級監督的職能，督察城鄉規劃審批權限、城鄉規劃管理程序等問題，其權力的行使方式為主動介入，依照設立的文件依據甚至不具有部門規章的效力。即使發現問題，也只能依照規定向當地政府或有關部門提出督查意見，同時將意見上報省級政府及城鄉規劃行政主管部門;如果市政府、縣政府拒不改正，也只能請求省級人民政府及其城鄉規劃行政主管部門責令改正。這使得督察員地位模糊，不具備產生法律約束力的機制和手段。從權力結構上看，規劃行政主管部門具有一定的獨立性，不管是向人大備案還是政府審批規劃，其工作過程都要以規劃部門為主體。《城鄉規劃法》第5條規定:城鄉規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展規劃，與土地利用總體規劃相銜接，體現主體功能區劃的要求。這說明國土資源和城鄉建設兩方面的工作要協同起來，要遵守全國土地利用總規劃所確定的各項指標及土地用途限制。然而，《城鄉規劃法》第9條也規定:任何單位和個人都應當遵守經依法批準并公布的城鄉規劃，服從規劃管理，并有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規劃的要求向城鄉規劃主管部門查詢。任何單位和個人都有權向城鄉規劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉規劃的行為。城鄉規劃主管部門或者其他有關部門對舉報或控告，應當及時受理并組織核查、處理。這一方面說明，作為總體規劃和地區規劃的抽象行政行為不受司法審查，公民即使對規劃的制定和內容不服，也無處申訴;另一方面，對于規劃審批不服的救濟途徑有限，對公民私權被規劃部門具體行政行為的侵害并無具體救濟規定。我國規劃體系中高級別的土地總體規劃之監督由行政機關內部行使，而關于規劃的具體行政行為并沒有專業明確的救濟途徑。采用行政復議進行土地規劃行政監督的道路目前看來走不通，現有的較優選擇就是在規劃督察制度中引入準司法因素，對制度本身的內容進行豐富完善。2．準司法性的“強”與“弱”英國的規劃督察制度，本身因職權種類的不同而具有準司法性的“強”、“弱”之分。當規劃督察署作為土地規劃的行政裁決機構對不服地方土地規劃部門的行政決定申訴進行處理時，實際上是代行了部分的司法職能，以司法化的程序做出具有一定司法效力的裁決，可以說是司法權在土地規劃領域對其進行了委任。此時，該機構的準司法性是較強的。而當督察署作為中央派出機構參與評價地方規劃體系，或被動接受中央指令介入調查具體規劃項目時，在行政調查過程中維持程序的公正公開，準司法性在此僅表現為程序表征，是較弱的。職能性質的區別決定了司法化程度深淺的不同，但不論是何種職能，都建立在規劃督察署本身相對獨立的地位上，財政權和人事權不受地方制約，是發揮其行政監督功能的基本保障;而具有專業背景的裁決調查人員，是結果公正的基本前提;司法化的程序“外殼”，則保證了裁決過程的透明度和爭議各方的參與權。就我國當前的規劃督察制度而言，一蹴而就地實現行政監督的準司法化，是不現實的，然而逐漸在制度中引入司法化因素，從“弱”到“強”地增加行政監督的能力和水平，卻是題中應有之義。3．對我國規劃督察制度的完善在土地規劃行政監督制度中引入司法化因素并非妄言，實際上，國土資源部的國家土地督察派出專員制度，已經隱現路徑的可能性。《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》(國辦發［2006］50號)中明確表示，對土地利用情況進行督察的權力是由國務院授權的，派駐地方的國家土地督察局代表國家土地總督察———國土資源部部長———履行監督檢查職責，這從權力來源上對土地督察專員的地位進行了肯定;土地督察員具有正式的行政編制，單列在國土資源部行政編制總額之外;其所需經費列入中央財政預算，按照國家規定管理。這保證了人事權、財政權與地方政府無涉。督察專員實行異地任職，定期交流，也保障了其工作的公正性。這些具體的規定，為土地利用規劃情況的督察制度向準司法性的方向發展提供了基礎。雖然城鄉規劃督察員和土地督察專員目前都不具體查處案件，也不改變、取代地方人民政府及其主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權，但對行政規劃的行政監督，以及對公民不滿土地規劃中具體行政行為進行救濟是無法回避的發展趨勢。從依法行政和糾紛解決的專業性角度來說，打開公民對土地規劃具體行政行為進行申訴的救濟專門途徑，是必然的。從職能的復合性上來說，可以考慮把城建部的城鄉規劃督察和國土資源部的土地督察辦公室合并，成立一個統一的土地規劃行政監督機構，直屬于國務院，既行使中央派出機構的層級監督職能，又成為土地規劃行政糾紛處理的專業機關。這樣的設置，可以使土地利用規劃方面相對分隔的事權得以合并，使城鄉規劃更好地與國土利用總規劃相銜接。當土地利用規劃行政監督機關具有了行政裁決權，就意味著占有了相當的執法資源，只有對其進行司法化的改造，才能督促監督過程的公正性和程序的透明度;司法化的程序和機構建制，意味著對行政相對人參與權、抗辯權和意見表達自由的充分保證，從而扭轉行政裁決和層級監督的封閉性，改變信息不對稱，從下往上地改善土地利用規劃的編制水平和落實情況。引入司法因素，可以從監督機構的地位、人員結構、裁決程序等方面加以把握。在行政機關內部，要設立專門的審理人員，由具有法律或土地規劃方面知識的專家組成;為了保證該監督機構獨立行使職權，其財政權和人事權相對獨立;制定司法化的裁決和審理程序，即使對土地規劃具體行政行為的救濟尚且不能大規模放開，也要從目前的事實調查、公開聽證和證據規定等方面入手，先把層級監督工作的司法化外觀建立起來，為將來的發展鋪平道路。當土地規劃的行政監督機構具備了準司法化的特征，它所作出的裁決，自然將對法院有約束力。

作者：葉秋華黃蓉單位：中國人民大學法學院