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摘要：文中通過分析“形式審查”“實質審查”“審慎審查”三種審查義務的基本內涵和適用現狀，并結合現行海事法規體系的相關規定，論證海事行政機關在審查行政許可申請時，除法律、法規和規章明確規定應進行實質審查外，應履行形式審查義務，并對履行上述審查義務的注意事項進行闡述。

關鍵詞：海事；行政許可；審查義務

目前，行政機關對許可申請的審查義務主要有“形式審查”“實質審查”“審慎審查”三種類型。由于現行海事法規體系，尚未對海事行政機關在審查行政許可申請時應負何種類型審查義務做出明確規定，加之規范海事行政許可的規范性文件存在文出多頭、內容不一，文件更新滯后等弊病，其嚴重影響到相關海事工作的開展和法律風險的防控。制度缺陷，不僅使相對人在提交許可申請材料時感覺無所是從，還使海事行政機關在審查許可申請時陷入審查標準不清、依據不明的尷尬境地。如何有效破解上述難題，進一步規范海事行政許可工作，明晰許可申請審查的標準和依據，成為海事行政機關當前亟待解決的問題之一。

一、審查義務類型

（一）“審慎審查”的概念及立法現狀

審慎審查，是指行政機關根據法律規定，通過形式審查和實質審查的方式，對相對人提交的申請材料進行認真、細致的核查，以發現申請材料存在的形式瑕疵或實質問題。其審查依據為主、客觀相結合的雙重標準，即行政機關根據法定條件在對申請材料進行形式審查的基礎上，依據自身專業判斷，依法開展實質審查。根據法學主流學說觀點，我國“審慎審查”義務的最早成文規定，源于《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》（2009年11月9日最高人民法院審判委員會第1476次會議通過）第十三條之規定：“被告已經依照法定程序履行審慎合理的審查職責，因他人行為導致行政許可決定違法的，不承擔賠償責任”。該司法解釋明確提出了“審慎審查”這一概念，但未對其內涵、外沿和適用情形作進一步規定，其性質屬于司法系統內部審理行政案件的指導性文件，并非行政機關審查許可申請的法律依據。根據《行政許可法》第三十四條規定可知，目前普遍適用的審查類型為“形式審查”和“實質審查”兩種，并未將“審慎審查”作為行政機關審查許可申請的普遍適用規則。當前，雖然《公司登記管理條例》第五十二條第二款等法律條款對“審慎審查”進行了規定，但這類文件明顯具有適用的局限性。故在某一特定行政許可領域，如若相關立法未明確規定行政機關負有“審慎審查”義務的，司法機關在審理相關案件時，不得以上述司法解釋等文件要求，將“審慎審查”義務強加給行政機關，否則可能構成司法體制對行政體制的不當干預，亦有悖于依法行政的基本要求。

（二）“形式審查”的概念及立法現狀

形式審查，是指行政機關依據客觀標準——現行法律法規的明確規定，對許可申請是否屬于本機關的管轄范圍，材料是否齊全、形式是否符合法定要求等進行核查、確認，并對申請材料的真實性和有效性負一般注意義務。一般注意義務，通俗觀點認為其是指一個社會普通人（即一般理性人）基于誠實信用原則、善良風俗和社會成文或不成文規則要求，對其負有注意義務的事項，所應達到的合理注意標準。具體就行政許可申請審查而言，其要求行政機關應根據行政許可法的基本原則及相關法律法規規定等要求，盡到一個一般合格審查人員應盡的排除對申請材料產生合理懷疑的可能性，并對明顯違法情形盡到合理注意義務。雖然形式審查中的“一般注意義務”與審慎審查中的“實質審查”都是基于審查人員的專業判斷而發起的，但二者在審查程度和方式上具有明顯差別：前者審查的對象為申請材料本身的完備性，一般通過對申請材料本身謹慎、細致的核查、確認就能實現；后者審查的對象是申請材料所呈現“事實”的真實性，通常需要審查人員通過現場確認等其他方式實現。目前，相關行政立法普遍將“形式審查”作為審查許可申請的基本原則，并形成了一個相對完善的法律制度體系：不僅國家通過《行政許可法》第三十四條對“形式審查”做了一般適用性規定和制度構架，部分行政機關還通過單獨行政立法的形式，將“形式審查”作為本機構法定的審核義務類型。

（三）“實質審查”的概念及立法現狀

根據《行政許可法》第三十四條第二款之規定，實質審查是指行政機關在審查許可申請時，不僅應盡到“形式審查”所規定的義務，還應根據客觀標準——法定的條件和程序，通過實地核實、現場確認或書面材料陳述等方式，對許可申請材料的真實性負有審查義務?！皩嵸|審查”與“審慎審查”，雖然都將“形式審查”作為對許可申請材料進行真實性核查的必經環節，但兩者的審查依據截然不同：前者依據為客觀標準，即基于法定條件和程序；后者為主觀標準，即基于審查人員的自由裁量（即專業判斷）。由于實質審查極易誘發公權力對私權利的侵害以及權力尋租等不法行為，為更好地規范和制約公權力、保護私權利，實現行政許可的公平、公開、公正和效率，現行立法對“實質審查”的適用作了嚴格的限制性規定：原則上只將其作為“形式審查”的補充類型，只在一些特殊許可領域和環節才將“實質審查”作為一般審查原則。如在發明專利申請領域，申請人提交請求后，案件會進入實質性審查階段，行政機關將對申請材料是否屬于《專利法實施細則》第五十三條規定的對發明專利應當予以駁回的情形進行實質審查。

二、海事行政機關的審查義務

目前，規范海事行政許可工作的規范性文件主要有《行政許可法》《海事行政許可條件規定》《船舶登記工作規程》《交通部海事局2014版海事行政執法政務公開指南》《海事行政許可裁量基準》《海事執法業務流程》等規范性文件。通過梳理上述文件可知，海事行政機關在審查許可申請時，除法律、法規或規章規定應進行實質審查外，應當履行形式審查義務，即以形式審查為原則、實質審查為例外，不負有審慎審查義務。現從法律位階和司法判例角度作逐一分析、論述。

（一）法律法規規范

海事行政許可工作的法律法規主要為《行政許可法》。該法作為行政許可領域的母法，對行政許可作了統一的制度架構和原則性規定。這些要求同樣也是審查海事行政許可申請應當遵循的基本規則。該法第三十一條和第三十四條規定行政機關應當對許可申請負形式審查義務，除非基于法定條件和程序不得啟動實質審查。具體到海事許可領域，其要求海事行政機關不得要求申請人提交與行政許可事項無關的技術資料和其他資料，并對申請材料齊全、符合法定形式進行形式審查，除非依據法定的條件和程序不得啟動實質性審查。需要特別注意，《行政許可法》僅將此處“法定條件和程序”中的“法”作為一個一般概念進行規定，其具體內涵和外延需要通過梳理海事法規體系中的其他下位規范性文件獲取。

（二）部門規章調整

海事行政許可工作的部門規章主要有《海事行政許可條件規定》《交通行政許可實施程序規定》和《船舶登記辦法》等。上述部門規章中關于許可申請審查的規定整體同《行政許可法》一脈相承，均在不同程度上對上位法做了進一步細化。其中，需要特別指出的是《海事行政許可條件規定》和《交通行政許可實施程序規定》，兩部部門規章分別對“形式審查”和“實質審查”做了系統性細化規定，為整個海事審查義務法規體系構建奠定了堅實的基石。首先，《海事行政許可條件規定》統一和明確了海事“形式審查”的標準和依據。作為海事行政許可直接依據和綱要性文件的《海事行政許可條件規定》，其第三條、第五條規定，海事行政機關在審查行政許可申請時，應當遵守該規定第二章所列明的許可條件，不得擅自增加、減少或者變更行政許可條件；對不符合第二章規定條件的，不得做出準予的海事行政許可決定。這一綱要式規定，為海事“形式審查”法律制度的豐富和完善奠定了基石。需要指出的是，雖然該規定內容未對“實質審查”作出規定，但根據“上位法優先”原則，海事行政機關仍應執行《行政許可法》中關于“實質審查”的規定要求。其次，《交通行政許可實施程序規定》細化和明確了有權設定“實質審查”的規范性文件類型和實質審查實施程序。《交通行政許可實施程序規定》第十三條第三款將《行政許可法》第三十四條第三款規定的“依據法定條件和程序”進行實質審查的要求，細化為“依照法律、法規和規章的規定”，從而明確了海事行政許可領域，只有規章及其以上位階的規范性文件才具有“實質審查”設定權。與此同時，《交通行政許可實施程序規定》第十三條第四款也將《行政許可法》第三十四條第三款規定的“實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查”的要求，細化為十個細項，對核查的對象、方式和手段等進行了詳實的規定，提升了實質審查程序的操作性和規范性。

（三）交通運輸部海事局規范性文件

首先，在實質審查方面，根據上文論述可知，以交通運輸部海事局名義的文件，原則上屬于規章以下規范性文件，其對行政許可審查義務只有細化權而無設定權。即該類文件應遵循以形式審查為原則，實質審查為例外的規則要求，在上位法規定的范圍內對海事行政機關的審查義務作出細化規定。其次，在形式審查方面，需要特別指出的是交通運輸部海事局頒布的《海事執法業務流程》，其在形式審查義務設定方面具有標志性意義。該文件作為統一和規范海事執法工作的重要指導性規范性文件，其在開篇第一個業務流程——“水上水下活動許可業務流程”中明確規定：“受理人收到水上水下活動許可申請后，進行形式審查”，審查的內容為申請事項是否屬本機構管轄范圍，申請人是否符合申請條件、申請材料是否齊全等。雖然該文件僅有一處規定海事行政機關對申請材料負有形式審查義務，但通過梳理整個《海事執法業務流程》可知，其他業務流程的審查內容整體上均與第一個流程規定的“形式審查”的審核范圍一致。根據體系解釋可知，整個《執法業務流程》中許可申請審查均為“形式審查”。故可以進一步推導出，交通運輸部海事局以規范性文件——《執法業務流程》的形式，對海事行政機關對于許可申請原則上負“形式審查”的義務進行了確認。

（四）司法判

例如前所述，法院審理行政許可相關案件時，通常將行政機關是否依法履行相關法定類型的審核義務，作為認定行政機關是否充分履行審查義務的標準。故筆者以海事行政機關為當事人的行政裁判文書為研究對象，通過分析司法機關對海事行政機關是否依法全面履職所采用的認定標準，從反面論證海事行政機關對許可申請應履行的審查義務類型。為全面、有效地檢索到以海事行政機關為當事人的行政訴訟案件，筆者分別以“海事局”“行政案件”作為“理由”和“案件類型”的關鍵詞，以2017年3月為檢索時間截止點，通過“中國裁判文書網”的“高級檢索”欄，檢索獲取歷年相關一、二審裁判文書共計36份，其中涉及海事行政許可事項的裁判文書共計14份，糾紛爭議主要集中分布在船舶登記領域。從上述裁判文書的分析結果來看，各級法院在審理海事行政機關是否全面履行審查義務時，整體均采用海事行政機關是否盡到法定的“形式審查”義務為標準。其中最具代表性的是《原告林串不服被告中華人民共和國廣東海事局船舶所有權登記一審行政判決書》（（2015）廣海法行初字第3號），該判決書明確指出，船舶登記機關（海事行政機關）對《船舶登記條例》第十三條規定的申請材料的真實性和有效性僅負“形式審查”義務，不具有實質審查義務，且該案二審判決（（2015）粵高法行終第407號）維持了一審這一判決結果。綜上訴述，該結論從反面論證了海事行政機關對許可申請原則上應負“形式審查”義務。

三、海事行政機關審查義務的履行

根據前文論述可知，除非法律、法規或規章規定應進行實質審查外，海事行政機關應對許可申請負有形式審查義務，且兩類審查義務的開展均應依據法定的條件和程序。因而，海事行政機關審查義務全面、有效履行的關鍵，在于對現行相關海事法規進行有效梳理和適用。現分別從“形式審查”和“實質審查”兩個角度對審查義務的履行作逐一梳理。

（一）形式審查義務的履行

目前，規范海事“形式審查”的規范性文件雖然整體數量較多，但根據調整對象不同可以分為“對內效力文件”和“對外效力文件”兩部分。前者是海事行政機關內部開展許可審查的指導性文件，主要有《海事行政許可裁量基準》和《海事執法業務流程》等；后者是相對人提交申請材料的法律依據，主要有《海事行政許可條件規定》《權力清單》和《交通部海事局2014版海事行政執法政務公開指南》等。雖然兩類文件在制度構架上做了明確區分，但由于編制主體及文件“立、改、廢”進度不一致等因素影響，實務中對內和對外效力文件內部及其兩者間沖突或不一致的現象時有發生，甚至在一定程度上難以避免。這也是造成形式審查依據不清的最主要原因。為有效化解這一制度缺陷，現從論述對內、對外效力文件沖突適用規則的角度，化解當前形式審查履行中存在的審核依據不清問題。首先，對內、對外效力文件內部條款沖突適用規則。當對內效力文件和對外效力文件內部發生不一致或沖突時，海事行政機關應根據《海事行政許可條件規定》第十條第一款和第三條的規定，將《海事行政許可條件規定》第二章規定的許可條件作為審查下位規范性文件合法性的度量尺度，并結合“上位法優先原則”和“新法優先原則”等沖突適用規則，對各自效力范圍內的規范性文件進行梳理和適用；對于本機構權限范圍內無法決定適用問題的疑難事項，應上報有權解釋機關進行解釋和適用。其次，對內和對外效力文件間條款沖突適用規則。根據《海事行政許可條件》第五條第一款的規定，行政相對人應當提交的許可資料，應以海事行政機關對外統一公示的材料目錄為準，即各級海事行政機關頒布的“政務公開指南”和“權力清單”（本文以部海事局的頒布的《政務公開指南》和《權力清單》為例）等對外效力文件為提交材料的依據。故在兩者間出現沖突或不一致時，海事行政機關應根據“法無授權不可為”的原則，首先對對內效力文件進行梳理，并及時修訂《政務公開指南》和《權力清單》等對外效力文件，確保相對人提交的申請材料與行政機關應當審查的法定條件相一致。

（二）實質審查義務的履行

由于有權設定實質審查的文件為規章及其以上位階的規范性文件，故以規章為分水嶺，對涉及實質審查相關法規進行分析和梳理，促進“實質審查”義務全面履行。首先，規章及其以上規范性文件規定的實質審查義務的適用規則。根據《交通行政許可實施程序規定》第十三條第三款的規定可知，僅規章以上位階的規范性文件才有權設定實質審查條件和程序。因而，海事行政機關在審查許可申請時，本著“法定職責必須為”的原則，根據規章以上文件的具體要求，并按照《交通行政許可實施程序規定》第十三條第三款的具體實施程序要求開展即可。其次，規章以下（不含規章）規范性文件規定的實質審查義務的適用規則。如若規章以下位階的規范性文件對啟動實質性審查進行了規定，在適用相關條款時，工作人員應首先對該條款的合法性進行審查，審查該規定是否具有法律、法規或規章上的立法依據。

對于符合上位法依據的條款，應按照《交通行政許可實施程序規定》第十三條第三款規定的實施程序要求開展；如若發現條款明顯存在違法事由或無上位法支撐的，應層報有權主體，由其決定是否實施，避免因直接適用不法設定的實質審查條款而陷入雙重違法的被動局面。具體行政行為違法：承擔因直接適用不法條款而做出的具體行政行為被司法機關或復議機關認定為違法的不利后果；抽象行政行為違法：由被訴具體行政行為引發的規章以下文件的附帶審查中被認定違法的不利后果。

作者：劉全財