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摘要：從綜合行政執法相關研究綜述入手，在系統闡述了我國綜合行政執法管理現狀的基礎上，指出了目前存在的問題，并分析了問題的成因。從社區治理的視角，提出了我國社區綜合行政執法治理的對策建議：執法理念正確，執法管理體系標準化，采用先進手段對社區進行治理，提高內外監督效能，提升社區人民群眾的滿意度。

關鍵詞：社區治理；綜合行政執法；行政執法改革；行政體制

黨的十八屆三中全會做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定提出全面深化行政執法體制改革，要求將執法權進行集中，將執法的主體進行整合，不斷推進綜合行政執法，著力解決權責不清以及多頭執法的問題，明確了執法體制要做到責權統一、高效權威，不斷提高服務水平和執法水平。此后，“治理”二字提升到了更重要的地位，要推進國家治理體制和治理能力的現代化，創新社會治理體制。綜合行政執法在我國的發展已有20余年的歷史，可以說，綜合行政執法無論是在改革、促進社會綜合治理方面，還是在法治政府建設等方面都取得了驕人的成效。與此同時，也暴露出一些問題，應當從中吸取教訓，并不斷總結經驗，努力把城市綜合行政執法治理不斷向前推進。2015年年底，中共中央、國務院了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，明確了由國家住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）對全國城市管理工作進行指導，要求住建部做好改革的頂層設計，研究改革的相關政策。同時，要求其加強對省、直轄市、自治區管理工作的監督和指導工作，積極推進地方政府城市管理權法律化、規范化。同時，也結束了我國綜合行政執法長期缺乏主管部門的現狀，使綜合行政執法治理駛入了快車道。隨后，住建部公布了《城市管理執法辦法征求意見稿》，使得綜合行政執法具備了“基礎性的”“覆蓋面廣的”“綜合性的”保障。但縱觀綜合行政執法的發展，無論是體制、機制，還是隊伍建設、協同關系，無一不存在問題。因此，對綜合行政執法的深入研究，是現階段不可逾越的重要課題。2017年6月，黨中央、國務院出臺了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，指出社區是社會治理的基本單元，社區治理關系到黨和國家大政方針的貫徹落實，關系到人民群眾切身利益以及社會的和諧穩定。而城市綜合行政執法是社區治理中的一個重要組成部分，在中國加速城市化建設的過程中，社區與綜合行政執法相結合有著不容忽視的作用。因此，社區綜合行政執法治理研究的意義變得更加突出，成為一個值得深入研究的課題。

一、綜合行政執法相關研究

綜述綜合行政執法，即“城管”，指將行政機關的行政處罰權進行集中，統一交由另一個特定的行政機關去執行，原行政機關不得再行使行政處罰權的一種執法形式。綜合行政執法作為一個社會熱點問題，受到了學術界的廣泛關注。西方國家在20世紀50年代初開始對行政執法進行研究。

首先是關于城市管理主體的研究。一些西方學者指出公民既是城市的主體，也是城市管理的主體。不同的公民在不同區域有不一樣的表象，這源于功能的差異。例如，商業活動導致了歐洲城市的興起，城市主要管理者主要是商人和手工業者。20世紀90年代，一些西方學者逐漸認識到了城市管理主體不是一成不變的，而是逐漸變化的，他們認為社會組織和私人部門在城市管理中起到很大的作用。其次是對行政執法的深入研究。西方學者注意到個人在美國反歧視立法的行政執法中獲得了平等待遇，認為出于保護法律所保障的個人隱私的需要，執法權力應當由美國法院和美國聯邦貿易委員會來執行。也有學者以功能主義為出發點，分析歐盟司法保護法與執法制度兩者的兼容性。我國對行政執法的相關研究起步較晚，學者大多從依法行政、行政程序、公共管理的角度來進行分析。專題研究行政執法的著作也并不多見，而且研究的內容通常為綜合行政執法存在的問題和對策建議等。首先是關于綜合行政執法存在問題的研究。有學者認為執法主體的人員組成混亂、執法主體地位不明確、執法范圍含糊不清，除了在一定程度上普遍存在執法腐敗問題外，還存在暴力執法、執法效率低等問題。王一品［1］認為，暴力執法產生的原因是執法者法治觀念弱、領導關注不夠、監督不力等因素造成的。陶建群和張曉［2］通過案例分析了基層執法領域的瀆職犯罪問題，主要原因包括：執法環境復雜誘導沖突多發、執法者自由裁量權過大、執法者利益尋租、監督和預防機制不到位等。崔曉英［3］認為，一些執法行為缺少法律依據，甚至違背了社情民意。史曉琛［4］在研究上海城市管理行政執法問題中指出，行政執法還存在運動性執法、突擊性執法、波動性執法、恐嚇性執法、蠱惑性執法、張揚性執法的情況。

其次是關于行政執法對策建議的研究。張步峰、熊文釗［5］認為，應提升立法層級、合理界定職責范圍、加強執法隊伍規范建設。賈立政等［6］在總結青島市黃島區城市綜合行政執法經驗中指出：一是探索執法路徑，高效完成綜合行政執法的方式轉變；二是創新管理舉措，促進綜合行政執法的整體提升；三是強化互聯互通，探索建立綜合行政執法的銜接機制；四是深化職能整合，全面推進綜合行政執法的效能革命。最后是關于綜合行政執法改革的研究。唐鈞［7］提出應由“城市行政執法”轉變為“城市綜合管理服務”，從根本上改革執法體制。戚玉穎等［8］認為綜合行政執法要“軟硬兼施”，并且要充分考慮執法實際情況。夏德峰［9］認為應不斷完善執法的法律法規及制度，有效推進結構重組，實現執法重心下移，加強執法隊伍建設，完善執法職權的約束機制，構建權責清晰、協調配合的執法體系，整合執法資源，完善綜合行政執法配套體系是有效治理的關鍵。麻寶斌［10］提出優化行政執法治理，應當將社會需求誘導和政府供給主導兩方面相結合，同時，應當構建完善的協同治理體系，在組織結構、人財使用、職能權限、管理方式和支持系統等方面進行有效創新，不斷增強社會治理模式的合法性、實效性、時效性和普適性。

綜上所述，學者以往主要從以下視角開展研究：一是從政府職能的轉變，構建“服務型政府”的角度進行研究；二是從依法行政、推進法治政府建設的角度進行研究；三是從構建和諧社會的角度進行研究。總體而言，對城市綜合行政執法改革的研究尚未形成系統、深入的研究成果。特別是當前還少有學者從社區角度研究綜合行政執法，未能從社區治理角度深入探究城市綜合行政執法改革這一實踐性問題。

二、我國綜合行政執法管理現狀

城市行政執法的問題一直是敏感問題。新聞媒體也經常報道綜合行政執法過程中的暴力傷人事件，這在某種程度上暴露了城市綜合行政執法過程中執法隊伍與民眾的沖突。據統計，我國有3074個縣級以上的地方政府全部設立了專門的城市管理執法機構，城市管理和執法體制已經初步建立，但仍然存在較多的突出問題。總體來看，我國綜合行政執法體制存在結構不科學、執法程序不健全、職能分配不合理、執法權責不清等問題。主要原因如下：

首先，執法理念存在問題。官本位思想、非法謀利思想導致執法缺位，有法不依，執法不嚴。一些地方是按照“領導指示”來執法，而不是依照法律來執法。這源于綜合行政執法隊伍管理不規范，導致應依照法律管理的事情沒人管或不負責任地管，一些違法現象在城市管理中得不到糾正，存在執法不到位、不作為、亂作為的情況。執法者認為其擁有行政執法權和處罰權，是城市的管理者。但事實上，執法者最初的定位是“人民衛士”———服務者。因此，執法理念的不正確亟待糾正。

其次，執法尺度隨意性大，不公正。現實中存在不依法依規辦事、亂作為的現象，存在執法專橫、選擇性執法、刁難當事人、以權謀私、吃拿卡要等現象。同時，執法職責空白或交叉重復，缺乏銜接；多個部門管理一件事情的現象在執法領域也不少見。執法過程中存在的利益輸送也嚴重影響了執法的公正性。因此，綜合行政執法的尺度隨意性比較大，執法不公，難以獲得群眾的認可，城市綜合行政執法中以權謀私的問題亟待規避。再次，執法管理方式落后。一方面，落后的執法方式滯后于違法者違法的快節奏和違法行為在數量上的增長；另一方面，單一的執法方式致使違法者在違法行為和處罰之間交替往復。落后的執法管理主要體現在沒有適應當今時展的要求。一是沒有完善的行政執法管理方法。沒有充分發揮現代信息技術的優勢，也沒有與其相匹配的執法管理能力。二是沒有采取智能化的取證方式。如群眾錄像取證、固定攝像裝置取證等。三是沒有建立24小時的多渠道的案件受理平臺，無法及時處理違法違規案件。

最后，舉報、監督和追責的機制不健全。面對群眾舉報，執法者置之不理的現象頻發。執法監督缺乏法律保障，監督力量薄弱，很難實現對執法者的有效監督。約束執法者行為的途徑或渠道不明晰，對執法者沒有有效的約束手段，不作為的責任人未能得到應有的處罰。城市綜合行政執法存在的問題直接造成遵守法律的成本升高，依法辦事變得更加困難。所以，依法依規做事的意愿就會降低，執法的社會效果變得不理想，各部門之間會存在更多的推諉扯皮現象。鑒于城市綜合行政執法管理存在的諸多問題，社區是社會治理的基本單元，城市綜合行政執法是社區治理中的重要組成。因此，從社區治理視角研究城市綜合行政執法問題并提出對策建議，關系到黨和國家方針政策的貫徹落實以及社會的和諧穩定。

三、我國社區綜合行政執法治理對策建議

隨著城市功能區建設的不斷推進和完善，部分城市已經將綜合行政執法權限下放至各功能區以及街道社區。綜合行政執法正朝著社區化、服務于民、便利于民的方向發展。未來的社區綜合行政執法應該是執法理念正確，執法管理體系標準化，采用先進手段對社區進行治理，提高內外監督效能，提升社區人民群眾的滿意度。

首先，應樹立正確的執法理念。社區綜合行政執法應作為社區社會服務供給的一部分，應消除官本位思想和非法謀利思想，樹立正確的行政服務理念。不斷完善國家的法制建設，改進執法方式和方法，提高執法管理者的素質，把公正、文明、依法、依規執法的要求真正落實到執法過程中。變領導“一言堂”為廣泛聽取群眾意見，建立服務型政府，樹立“以人為本”理念，強化人民是城市管理者的概念，不斷強調服務意識，將惠民便民措施落實到位，確立“群眾滿意”的導向及標準。城市管理的目的是為居民提供更加高效的服務，實現城市的可持續發展。

其次，應將執法管理體系標準化。應當將執法重心下移，在社區內設立綜合行政執法機構，全面負責轄區內的綜合行政執法工作，明確相關責任和上級主管部門的指導與監督角色。一是建立完善配套法規和規章，立法要對治理有規范和引導作用。制定全面的綜合行政執法的地方性法規，明確綜合行政執法的工作范圍等內容，規范綜合行政執法的責任和權力。二是社區綜合行政執法要有明確職責分工、有完善的綜合管理機構推進綜合行政執法，做到權責一致。三是明確社區綜合行政執法的職責邊界，制定權力清單，落實執法責任，合理劃分城市管理事權，明確執法中的主體責任。

再次，應進行現代化科學管理，建設智慧社區管理模式。隨著科學技術的發展，智慧城市的概念逐漸深入人心，很多城市的行政執法管理也同智慧城市建設進行了有機的結合。在沈陽市綜合行政執法工作向智慧城管轉變的過程中，行政執法的管理模式也應作出相應的變化和調整。城管綜合行政執法系統應當通過網絡將各級行政執法單位連接起來，實現城管內部協同作業和信息資源共享。一是建立完善的行政執法管理方法。以建立管理科學、人居環境改善、應急能力提升的智慧社區為目標，以網格化管理、社會化服務為方向，充分利用現代化信息技術手段，使行政執法管理能力與社會經濟發展相匹配。由主動服務替代被動管理，由源頭治理替代末端執法，讓違法違規行為消失在萌芽中。例如，建立多渠道的市級統一的24小時受理平臺，建立電話、微信、網絡等投訴報案渠道，案件受理、分配以及監督執行由市級平臺統一處置。二是采用創新性的治理方式。如治理占道經營和露天燒烤可以多維度取證：群眾錄像取證、固定攝像頭取證等。

最后，應開辟多渠道的執法監督體系，增強內外監督力量。開辟多渠道監督體系是從多個角度對社區綜合行政執法治理進行有效監督，是防止行政執法權力濫用、保證行政相對人合法權益的有效途徑，更能體現“以人為本”的執法理念。城市綜合行政執法作為城市管理的重要組成部分，也應受到其他部門的監督和管理，同時，當城市綜合行政執法部門出現違法亂紀行為時，也要對相關的責任人進行追責。一是開通多渠道的外部監督體系。建立有效的群眾監督平臺，如在市級綜合行政執法部門設置群眾舉報熱線、群眾舉報信箱。利用新媒體，建立城市管理行政執法部門和群眾溝通的微信平臺，及時接受來自社區居民的監督。建立黨代表監督機制，建立駐社區的人大代表的依法監督和政協委員的民主監督機制。完善司法監督體系，通過開展司法監督，規范城市管理行政執法行為。二是加強內部監督。建立日常監督和專門監督機制，使社區綜合行政執法監督工作常態化、制度化。

此外，還應針對執法監督和反饋機制建立社區綜合行政執法“立案－執法”分離制度。目前，綜合行政執法部門同時擁有“立案”和“執法”的權力。在這種權力制度下，執法部門通常會主動減少“立案”以增加“執法”的完成率。所謂“立案－執法”分離制度指“立案”由獨立部門負責，采取登記制度，即符合條件即可立案。“立案”后交給“執法”部門進行調查、取證、執法。最終，由“執法”部門將過程和結果反饋給“立案”部門，并由“立案”部門向“舉報人”或“立案當事人”進行反饋和征求意見。“立案－執法”分離制度一方面可有效抑制城市綜合行政執法部門執法缺位、提高立案門檻等現象的發生，另一方面也會極大地避免執法案件“不了了之”現象的發生。

四、結語

綜合行政執法不能脫離社區，要與社區治理的各項工作有機結合。不但要完善傳統管理手段，還要結合智慧城市、智慧社區建設，充分發揮現代信息技術優勢，通過現代化手段進行執法取證、執法監督。明確社區行政執法管理職責邊界，落實執法責任，制定權力清單。明確市、縣區政府在城市行政執法管理中的責任，實現社區內民主監督和管理。充分調動社區居民參與社區綜合行政執法建設的積極性，逐步實現社區居民自我管理，這不但是今后的發展趨勢，也是社區綜合行政執法的重要內容。

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［10］麻寶斌．維護社會公平正義推進政府治理現代化［J］．行政管理改革，2017（3）：20－24.

作者:何海英1，2;李森1 單位：1．沈陽建筑大學商學院，2.東北財經大學公共管理學院