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一、派駐基層檢察室實踐運行中存在的問題

(一)設(shè)立派駐基層檢察室保障機制不健全一是機構(gòu)編制問題。目前各地基層檢察機關(guān)設(shè)立派駐基層檢察室，主要依據(jù)是高檢院制定的《條例》，而該條例僅是高檢院頒布的一個內(nèi)部文件，其效力不及法律，難以得到同級黨政機構(gòu)管理部門的認(rèn)可。加上目前許多基層檢察院編制嚴(yán)重不足，派駐基層檢察室的設(shè)置與否完全取決于地方黨委政府的認(rèn)同程度和支持程度。二是人員配置問題。目前基層檢察機關(guān)在派駐基層檢察室的人員配置方面，大多是檢察機關(guān)自身內(nèi)部調(diào)劑，爭取到額外編制的地方很少。按照《條例》第五條的規(guī)定，派駐基層檢察室配備檢察員、助理檢察員、書記員若干人，設(shè)主任一人，根據(jù)需要可設(shè)副主任一人，主任、副主任由檢察員擔(dān)任。而目前基層檢察院普遍存在人手短缺現(xiàn)象，即使按照每個派駐基層檢察室安排2－3名工作人員的最低標(biāo)準(zhǔn)，基層檢察院在現(xiàn)有的人員編制情況下也難以滿足派駐基層檢察室建設(shè)需要。在人員配置充分的檢察室，也存在非檢察人員和老同志占絕大多數(shù)的情形，不利于檢察工作的開展。三是經(jīng)費保障問題。由于設(shè)立的法律依據(jù)不足，派出基層檢察室在經(jīng)費保障上無法與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄍ?、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所相提并論。

(二)派駐基層檢察室內(nèi)部管理不規(guī)范首先，由于派駐基層檢察室在法律上沒有明確的定位，基層檢察院對派駐基層檢察室的管理還處于探索階段，有的由具體業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)管理，有的由政工部門或辦公室等綜合部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，有的與派出院各內(nèi)設(shè)部門一樣屬于院內(nèi)設(shè)機構(gòu)，沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的管理部門。其次，由于職能定位不明確，派駐基層檢察室與檢察院各部門之間的工作關(guān)系沒有理順，協(xié)作機制不健全，不能形成訴訟監(jiān)督的整體合力，同時與地方黨政部門、公安、法院的關(guān)系未理順，與上級檢察機關(guān)的工作關(guān)系沒有銜接好，常常導(dǎo)致工作被動，工作效率不高。再次，目前上級檢察機關(guān)未將派駐基層檢察室工作列入考核的范圍，各基層院在設(shè)置派駐基層檢察室后，將更多的精力集中在本院各條線有考核指標(biāo)的工作上，而對派駐基層檢察室如何實行績效考核管理，如何實行規(guī)范管理卻較少涉及。最后，派駐基層檢察室設(shè)置模式不統(tǒng)一:一是名稱不統(tǒng)一;二是選址不統(tǒng)一，就全國各地的情況來看，派駐基層檢察室普遍設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公用房中，甚至臨時暫借的辦公場所，無法保證檢察機關(guān)的獨立地位;三是報批程序不統(tǒng)一。有的報上級檢察機關(guān)批準(zhǔn)，有的報同級人大常委會批準(zhǔn)，有的報當(dāng)?shù)攸h委批準(zhǔn)，有的多頭報批。管理上的不到位，使派駐基層檢察室不能走上科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，嚴(yán)重制約了其健康有序發(fā)展。

二、派駐基層檢察室的完善思路

(一)明確派駐基層檢察室的法律地位在法律定位上，《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，作為派出機構(gòu)的派駐基層檢察室理所當(dāng)然秉承了檢察院法律監(jiān)督的性質(zhì)，其法律定位應(yīng)為檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作向基層的延伸，代表派出院在基層履行各項法律監(jiān)督職能，是與基層人民法庭、公安派出所相對應(yīng)、相匹配的基層政權(quán)機構(gòu)。全國人大常委會在對《人民檢察院組織法》進(jìn)行修訂時，應(yīng)明確派駐基層檢察室的法律地位。法律定位上，在《人民檢察院組織法》第二條中增加一款，“基層人民檢察院根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干派出檢察室。派出檢察室是基層人民檢察院法律監(jiān)督工作向基層的延伸，其履行職能的活動視為基層人民檢察院的活動。派出檢察室的職能由最高人民檢察院另行規(guī)定?！蓖瑫r，由最高人民檢察院修訂《人民檢察院鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作條例》，將其更名為《人民檢察院派出檢察室工作條例》，詳細(xì)規(guī)定派駐基層檢察室設(shè)立、更名、撤銷和審批權(quán)限、工作制度和職能定位。

(二)合理定位派駐基層檢察室的職能在職能配置時需考慮以下因素:(1)檢察機關(guān)自身的職權(quán)。我國現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)。檢察室作為檢察機關(guān)的派出機構(gòu)，配置的職能必須在檢察機關(guān)自身的職權(quán)，即法律監(jiān)督權(quán)范圍以內(nèi)。(2)派出檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能。檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)覆蓋了檢察職能的全部，在設(shè)置檢察室職能時必須考慮檢察室與派出檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能分工要合理，避免互相推諉或相互爭權(quán)。(3)檢察室可能獲得的編制和人員安排。檢察職能的實施要靠檢察人員來完成，配置檢察室的職能必須充分考慮該檢察室可能獲得的編制和人員安排問題，人員充足但職能過少或職能過多但人員不夠都不利于檢察工作的開展。(4)設(shè)置地區(qū)的司法需求。設(shè)置檢察室的目的是通過檢察職能的發(fā)揮服務(wù)基層經(jīng)濟建設(shè)、社會管理。不同地區(qū)有不同的司法需求，如農(nóng)村職務(wù)犯罪較多的地方對預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪更加需求，社會治安混亂的地方對法制宣傳教育更加需求。檢察室職能的配置不應(yīng)搞一刀切，應(yīng)因地制宜有所選擇有所側(cè)重地配置。

(三)健全派駐基層檢察室保障機制關(guān)于機構(gòu)編制問題，建議在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定由中央下?lián)軐ｍ椪ň幹?，用于滿足派駐基層檢察室建設(shè)的需要。關(guān)于人員配置問題，基層檢察機關(guān)也轉(zhuǎn)變觀念，把業(yè)務(wù)骨干或有潛力的年輕干部派駐到檢察室工作，使派駐基層檢察室成為培養(yǎng)鍛煉后備人才的前沿基地。在隊伍結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)保持合理的隊伍結(jié)構(gòu)，確保老中青一條線，以發(fā)揮各個年齡段的優(yōu)勢，配足一定擅長法律知識而又熱愛群眾工作的人員，同時要加大對派出檢察室人員理論研究、崗位培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的力度，提高他們處理化解社會矛盾的能力、把握社情民意的能力和把握法律精神的能力，為檢力下沉提供智力支持。關(guān)于經(jīng)費保障問題，建議國務(wù)院將派駐基層檢察室建設(shè)納入國家“兩所一庭”建設(shè)整體規(guī)劃，給予相應(yīng)的財政支持。

(四)規(guī)范派駐基層檢察室管理1．明確派駐基層檢察室設(shè)置原則。(1)重點設(shè)置原則。要堅持因其所需，因地制宜、實事求是有重點地設(shè)立，選擇常住人口、經(jīng)濟總量和城鎮(zhèn)建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模，有中心法庭或有重大項目、重點工程的地區(qū)設(shè)置，并積極尋求當(dāng)?shù)卣闹С帧Ｔ跀?shù)量方面，要根據(jù)基層法治的具體需要，確保一個檢察室能夠輻射到周邊3至4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。(2)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)原則。創(chuàng)建程序上采取“先試點再設(shè)立”的過程，在模式選擇上采取“1+X”的模式，即一個檢察室加若干個聯(lián)絡(luò)站。(3)統(tǒng)一管理原則。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室直屬派出院領(lǐng)導(dǎo)和管理，不接受駐地黨委領(lǐng)導(dǎo)，以避免檢察室地方化。辦公經(jīng)費統(tǒng)一撥付，辦公裝備統(tǒng)一購置，辦公人員統(tǒng)一派駐，人員工資統(tǒng)一發(fā)放，工作業(yè)績統(tǒng)一考核，執(zhí)行制度統(tǒng)一監(jiān)督。2．設(shè)置模式上做到“三個統(tǒng)一”。(1)統(tǒng)一名稱。派駐基層檢察室名稱應(yīng)統(tǒng)一稱為:“××人民檢察院派駐××檢察室”，對應(yīng)人民法院基層人民法庭設(shè)立。(2)統(tǒng)一辦公場所。派駐基層檢察室的設(shè)置要有一個獨立的辦公場所，統(tǒng)一外觀設(shè)計，內(nèi)飾布局，配備車輛、電腦、打印機、照相機等辦公設(shè)施，常年辦公，并設(shè)立舉報箱和檢務(wù)公開欄，派發(fā)“檢民聯(lián)系卡”，公布檢察室工作人員聯(lián)系電話和舉報受理隊伍監(jiān)督熱線電話。(3)統(tǒng)一報批程序。派出基層檢察室的設(shè)立、更名和撤銷，應(yīng)當(dāng)在取得當(dāng)?shù)鼐幹撇块T批準(zhǔn)的情況下，層報省級檢察院審批。3．規(guī)范工作制度。派駐基層檢察室的設(shè)置既要具備辦公設(shè)施等硬件，又要有工作流程、制度保障等方面的軟件配套。一是建立接待登記制度，規(guī)范接待程序，做到有接待記錄、有工作日志、有反饋意見;二是建立信息報送制度，及時將相關(guān)案件信息報送派出檢察院;三是建立季度例會制度，及時互通檢察室工作情況。四是建章立制，使檢察室在業(yè)務(wù)工作中有章可循，使各項制度成為檢察室行使部分檢察權(quán)的可靠保證，以制度管理人，以制度規(guī)范各項工作。4．建立監(jiān)督考核機制。在設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)上，由省院制定標(biāo)準(zhǔn)，將派駐基層檢察室工作列入考核的范圍，把檢察室的工作業(yè)績作為量化考核的重點，分別從工作紀(jì)律、辦案紀(jì)律的執(zhí)行情況、工作業(yè)績及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的評價、群眾滿意測評等幾個方面進(jìn)行考核評比，納入省院統(tǒng)一考核。5．協(xié)調(diào)處理好內(nèi)外關(guān)系。(1)要協(xié)調(diào)處理好與當(dāng)?shù)攸h委政府及相關(guān)部門的關(guān)系。(2)要協(xié)調(diào)處理好與當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、派出法庭之間的關(guān)系，既保證工作不沖突，又要對其工作進(jìn)行監(jiān)督，在重大問題上，要建立與人民法庭及公安派出所的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制。(3)要協(xié)調(diào)處理好與本院各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的關(guān)系。派駐基層檢察室作為基層檢察院派出機構(gòu)，與派出院其他內(nèi)設(shè)部門相平行，在本級院的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，二者屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。由于派駐基層檢察室的職能與派出院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門的工作存在重疊，派駐基層檢察室在履行相關(guān)職能時，必須理順與內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。

作者：彭雯單位：重慶市大足區(qū)人民檢察院